农村基层党务公开制度建设的现状及对策

王同昌，蒲玲

摘 要：农村基层党务公开制度建设是密切农村党群关系的必然要求。它有利于提高基层党组织的良好形象，有利于保障农村党员的民主权利，是全面深化农村改革的现实需要。当前，由于多种因素的综合作用致使农村党务公开建设还存在不少的问题。完善农村党务公开制度建设应从以下方面着手：加强农村基层干部队伍建设，使他们主动适应农村基层党务公开的要求;加快农村经济发展，夯实推动农村基层党务公开制度建设的物质基础;加强农村基层党组织建设，为推动农村党务公开制度建设提供组织保障;提高农民群众政治素质，使之成为农村基层党务公开制度建设的推动力量和监督力量;以做好服务公开为抓手，推进农村基层党务公开制度建设。

关键词：农村;基层党务公开;基层党组织建设;困境

中图分类号：D267     文献标识码：A    文章编号：1004-1494（2015）01-0062-04

2012年党的十八大报告提出，要“落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。……扩大党内基层民主，完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度，推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等做法，增强党内生活原则性和透明度。”[1]38-392013年党的十八届三中全会又进一步提出，要“完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。”[2]36这为当前农村基层党务公开制度建设指明了方向。所谓农村基层党务公开，是指农村基层党组织的活动和事务，要向基层党员和农民群众公布，接受基层党员和农民群众监督的一项党内制度。也就是说，凡是基层党员和农民群众切身利益的事情，都要向他们讲明白，公之于众，从而提高基层党务活动的透明度，加强党与人民群众的联系。在全面深化农村改革的背景下，农村党务公开制度建设取得了重要成就，对巩固党在农村地区的执政地位发挥了积极的推动作用。但是，也必须看到，目前农村党务公开制度建设与农民群众的期待还有一定距离。如果不认真解决，就会损害农民群众对党组织的信任，损害党的形象，危及党的执政基础。因此，扎实推进农村基层党务公开制度建设成为当前农村基层党建工作的当务之急。

一、农村基层党务公开制度建设的重要意义

农村基层党务公开制度建设具有重要价值，它关系到党在农村执政地位的巩固，关系到农村党群关系的改善，关系到党组织在农民群众中的形象，关系到农村社会的和谐稳定。因此，要作为全面深化农村改革的一个重要任务和保障条件，认真抓好。

（一）农村基层党务公开制度建设是密切农村党群关系的必然要求

中国革命是通过农村包围城市的道路取得成功的。可以说，农民群众的支持是我们党取得成功的关键性因素。党群关系密切，是我们党的独特的历史传统资源。农民群众从自己的亲身经历中，感到共产党是为他们的利益而奋斗，因而从内心里信任共产党。在新的历史条件下，我们党要巩固在农村的执政地位，实现在农村的执政目标，仍然需要密切党与农民群众的关系，获得农民群众的支持。当前，农村地区的党群关系从总体上来看是密切的，农村群众对党组织是信任的。密切党群关系，需要群众团结在党组织周围，需要群众了解党的事业。如果群众对党内事务不了解、不参与，长此以往，党群关系就会疏远。因此，实行农村基层党务公开，是进一步密切农村党群关系的必然要求。

（二）农村基层党务公开制度建设是提高基层党组织良好形象的迫切要求

政党形象是政党理论研究的一个重要内容。所谓政党形象是指“政党的属性、政党符号、党员队伍及政治参与能力给党内外公众留下的相对稳定的综合感知和整体印象。”[3]党务公开涉及党的属性、党员队伍状况等方面内容。在农村，党组织的良好形象就是党组织留给农民群众的良好印象。如果党组织不实行党务公开，或者党务公开实行得不好，农民群众就会认为党组织只是为自己谋利益，就会认为党的事务很神秘，久而久之，就会降低党组织在他们心目中的形象。一些地区，农民群众对基层党组织之所以有意见，就是因为对党内事务不了解，产生了一定程度的误解。还有一些地区，由于没有很好地实行党务公开，导致部分农村党员干部贪污腐败，损害了农民群众的利益，严重损害了基层党组织在农民心目中的形象。

（三）农村基层党务公开制度建设是保障农村党员民主权利的题中之义

党员是党组织的主体，是党内权力的所有者和主人。作为党内权力的所有者，理应了解党内事务，对党内事务拥有知情权。但是，长期以来由于种种原因，党员对党内事务并不知晓，或者只知晓一部分，党员的主体地位很难体现。对此，党的十八大指出：“保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，……落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。”[1]38这就在党章规定的党员八项权利的基础上，更集中地把党员权利的重点集中在知情权、参与权、选举权、监督权四个方面。在这四个方面权利中，知情权具有决定性的意义，是其它三项权利的基础，如果没有知情权，参与权、选举权、监督权就无从谈起。要确保党员的知情权，就需要实行党务公开。由于农村基层党组织处于一个相对狭小的范围内，实行党务公开不但具有必要性，而且具有可行性，关键就在于如何根据实际情况制定切实可行的基层党务公开机制，确保党员的知情权。

（四）农村基层党务公开制度建设是全面深化农村改革的现实需要

党的十八届三中全会提出了全面深化改革的任务。改革涉及到各方面的内容，其中农村改革是重要内容之一。农村改革的重要目标就是“健全城乡发展一体化体制机制。”[2]22我国的农村改革，经过30多年的推进已经进入到攻坚阶段，面临的困难前所未有。要完成改革的任务，就需要依靠广大农民群众的参与，发挥农民群众的积极性。这既是我国农村改革的一条经验，也进一步改革必须坚持的基本原则。调动农民群众的参与就要把事情向农民讲明白。正如邓小平所说：“要把国家的形势和困难、党的工作和政策经常真实地告诉群众。……暂时无法解决的困难，要耐心恳切地向群众解释清楚。”[4]这就需要加强农村基层党务公开制度建设。农村基层党组织和领导干部，是党在农村政策的贯彻者和执行者。贯彻和执行政策的前提是要实行党务公开，把政策解释清楚，把遇到的困难，可能要受到损害的利益，以及通过改革可以获取的利益，向人民群众作广泛宣传。这样才能够调动农民群众积极性来完成全面深化农村改革的任务。endprint

二、农村基层党务公开制度建设存在的主要问题及其原因分析

2010年10月中共中央办公厅印发了《关于党的基层组织党务公开的意见》，对党的基层组织实行党务公开进行了全面部署。各地农村党组织贯彻落实这一意见，使农村党务公开制度建设取得了重要成效。但目前农村党务公开制度建设还存在一些问题，具体表现在：“党务公开除了需要保密者外，目前只公开了一部分，仍然存在着该公开而不公开的情况;党务公开的运行程序不规范，有的只做些表面文章，绕过了关键的环节;党务公开未能受到切实有效的监督，有些地方根本就没有监督;党务公开的成效如何由党组织自身或领导说了算，没有进行全面的科学的考核评价，甚至要由专门评价机构作出独立的调查评议。”[5]这些问题的存在，严重影响了农村基层党务公开的质量，损害了基层群众对党组织的信任。因此，必须引起高度重视，科学分析其原因，提出解决问题的途径。

（一）部分基层党员干部认识不到位是影响农村党务公开制度建设的思想因素

改革开放以来，农村基层党组织带动农民群众贯彻执行党在农村的路线、方针和政策，推动农村经济获得快速发展。其中，农村广大党员干部功不可没。对此，广大农民群众是有目共睹也是充分认可的。这是农村基层党员干部的主流。但是，也有一部分农村党员干部，没有贯彻全心全意为人民服务的宗旨，把当干部作为谋取发财致富的机会，处处为自己考虑，与农民群众争利益。他们把农民群众作为自己利益的对立面。一部分基层干部认为党内的事务不能全部告诉农民，认为把党内的事务公开，就会危害到自己的利益。尤其是把一些所谓的“好事”当作机密，不予以公开。只有在上级部门强烈要求实行公开的情况下，才不得不表面上实行公开，甚至实行假公开。笔者在农村调查时，有的基层干部说：“如果把什么事情都公开，就会很难顺利开展工作”。由此可见，一部分基层干部把实行党务公开制度建设看成了推进工作的阻力，而不是动力，对党务公开制度建设存在错误的认识。

（二）农村集体经济发展落后是影响农村党务公开制度建设的经济因素

农村党务公开，主要是农村基层党组织所做事情的公开，属于党的建设的范畴，本质上属于上层建筑的内容。根据经济基础决定上层建筑的原理，上层建筑的顺利发展，需要经济基础的支撑和推动。改革开放以来，实行家庭联产承包责任制，土地由农民分散自主经营。农村基层党组织不再作为农村集体经济的直接管理者和所有者，由党组织控制的经济资源逐渐萎缩。在一部分中西部地区农村，很多农村成了“空壳”村，没有集体经济，基层党组织缺乏为基层民众服务的物质基础，基本上处于无事可做的状态，只是简单支撑一下局面。农村党组织推动农村经济发展的能力有限。于是，党组织对农民的吸引力逐渐下降。农民只关心与自己经济利益密切相关的问题，而对党务公开的内容则显得不那么关心。而在一些集体经济比较发达的农村，由于村集体涉及每一个村民的利益，基层党组织的每一个决定或者事务，都会影响到村民的利益，因此，村民对基层党务公开就表现出了很大兴趣。可见，农村集体经济发展状况，对农村基层党务公开制度建设至关重要。

（三）农村基层党组织软弱涣散是影响基层农村党务公开制度建设的组织因素

农村基层党组织是农村党务公开的主体。没有农村党组织就无所谓农村党务公开。据2013年6月30日中央组织部最新统计资料显示，我国583975万个建制村建立了基层党组织[6]。但是，据笔者在一些地区调查，部分农村的党组织实际上是“挂牌党组织”，也就是只有一个党组织的名称牌子，而没有实际活动，或者很少有活动。一部分农村党支部设在村里，党支部书记则住在乡镇上。使得党组织负责人与党组织分离。一部分党组织很少开展活动，也就无所谓的公开不公开。而且部分党支部干部队伍老化问题比较严重，学历水平也不高。他们只是由于没有更合适的人员担任党支部干部才被提名的。这部分基层干部最多只是维持基层党组织的存在，很难激发党组织的活力，也没有能力去推进农村党务公开制度建设。有调查显示：“除了村级集体经济实力比较雄厚、村级领导班子比较强有力的党组织还能有效开展活动以外，相当一批村级党组织普遍处于‘冷冻或‘冬眠状态，有工作无建设，有组织无生活，有制度无活动在一些基层党组织已经成为常态。”[7]

（四）部分村民参与意识不强、素质不高是影响农村基层党务公制度建设的群众因素

基层党务公开制度建设需要一定的推动力量和支撑力量。笔者认为，农村基层党务公开制度建设的推动力量就是农民群众的参与意识，只有农民群众愿意参与到基层民主政治生活中来，愿意参与到党组织领导的各项活动中来，党务公开制度建设才能有序有效地推进。改革开放以来，随着“以经济建设为中心”的理念日益深入人心，以及利益多元化的发展，农民的关注点也发生了重要变化。农民只关注与自己利益相关的问题，政治参与意识并没有与农村经济发展同步增长。甚至一些农村村委会和党支部选举的参与率都不高。部分农民把参与党的活动与赚钱对立起来，认为参与党的活动耽误了自己赚钱的机会，对党务公开更是没有兴趣。农民群众不参与，也就使得一部分村干部认为，党务公开不公开都是一个样，反正农民不感兴趣，也不会来监督。此外，部分农民的素质不高，也影响了农村党务公开的持续推进。改革开放以来，我国农民的整体素质有了很大提高。但是，也还有一部分农民受传统落后观念影响较深，不从全村整体利益出发，而是从自家家族、亲戚、朋友圈子的小团体利益出发，在农村政治事务中搞暗箱操作，对党务公开的内容不信任，或者对自己有利的党务公开就支持，对自己不利的党务公开就反对，甚至进行刁难，严重影响了农村党务公开的质量。

三、加强农村基层党务公开制度建设的对策建议

完善农村党务公开制度建设，一方面要坚持以马克思主义党建理论为指导，贯彻落实党中央对农村党组织建设的部署，尤其是要认真贯彻落实基层党务公开的意见。另一面要针对农村的实际情况和农村党务公开制度建设的难点，从实际出发，选择切实可行的路径。endprint

（一）加强农村基层干部队伍建设，使他们主动适应农村基层党务公开的要求

农村基层党务公开处在基层干部队伍和党员农民群众的矛盾运动之中。农村基层干部队伍是公开的主体，党员农民群众是公开的客体。在这一对矛盾中，基层干部队伍属于矛盾的主要方面，而党员农民群众则属于矛盾的次要方面。在一些地方，党务公开的内容及公开的时间，完全由基层干部说了算，农民则处于从属地位，被动地适应基层党务公开。因此，加强农村基层党务公开制度建设，首先要建设一支能够理解党务公开并认真实施党务公开制度的村级干部队伍。要拓宽农村基层干部队伍的来源渠道，“从农村致富能手、退伍军人、外出务工返乡农民中选拔村干部。引导高校毕业生到村任职，实施一村一名大学生计划。”[8]要让农村基层干部明白，实行基层党务公开是党的建设的必然趋势，从而牢固树立党务公开的理念。

（二）加快农村经济发展，夯实推动农村基层党务公开制度建设的物质基础

农村基层党务公开涉及多方面的内容，但最主要的应是村级经济发展方面的内容。农民最关心的也是与自身经济利益密切相关的党的事务。党的十八届三中全会提出：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”[2]23基层党组织要认真贯彻落实中央的决定，让农民享有更多的财产权。发展农村集体经济，仍然是解决农村基层党组织建设面临问题的治本之策，也是实行农村基层党务公开的基本动力。有条件的地区，要结合自身的地区优势，发展特色产业，壮大集体经济。通过集体经济的壮大和实力的增强，来促进农民福利的增加，把集体经济与农民的利益密切联系起来，为农村党务公开制度建设提供物质基础。

（三）加强农村基层党组织建设，为推动农村党务公开制度建设提供组织保障

农村基层党组织是在党在农村工作的基础，在农村各种组织中处于领导核心地位。农村基层党务公开制度建设的效果如何，从根本上取决于农村基层党组织自身建设状况。实践经验证明，那些能够很好履行“推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定”职责的农村基层党组织，党务公开制度建设就实行得相对比较好。因此，完善党务公开制度建设，当前要做好做强农村基层党组织，使农村基层党组织真正成为农村各项工作的战斗堡垒，农民的主心骨。完善农村基层党组织领导班子选举办法，把那些能真正带领农民致富、愿意为农村服务的党员，选为党组织带头人。农村基层党组织要建立完善农村基层党务公开的制度机制，及时公开党内事务，使基层党务公开不留忙点。通过实行基层党务公开制度机制取信于民。

（四）提高农民群众政治素质，使之成为农村基层党务公开制度建设的推动力量和监督力量

农村基层民主政治建设，只有得到广大农民群众的理解和信任，才能获得持久的动力。而农民群众对基层民主政治建设的理解过程，也是农民素质的提高过程。实行农村基层党务公开制度建设，需要提高农民素质相配合。虽然农民素质不是实行农村党务公开制度建设的前提条件，但是农民素质的如何，从总体上影响农村党务公开制度建设的质量。当前提高农民素质，重点是提高农民群众思想政治素质和有序合理参与基层民主政治的意愿。受传统思想观念的影响，一部分农民对参与基层民主政治事务持消极态度，对基层党务公开更是不闻不问。只有涉及到自己利益的事情，才会参与，公益心略显不足。因此，应该利用农闲时节，加强对农民进行基本政治常识的普及，使农民群众认识到实行党务公开最终符合农民群众的根本利益。同时，向农民群众说明，当前农村党务公开制度建设之所以存在问题，与农民群众的监督不力也是分不开的。只有农民群众亲身参与到基层党务公开制度中来，党务公开制度建设才能有序良性发展。

（五）以做好服务公开为抓手，完善农村基层党务公开制度建设

党的十八届三中全会提出了“四个公开”即“决策公开，管理公开、服务公开、结果公开”。这是就整个党的建设和国家政权建设而言的。从当前农村基层党务公开实践来看，在这四个公开之中，重点应该抓好服务公开，这也是一部分农村基层党组织所忽视的。在十八大提出建设服务型党组织的目标之后，农村基层党组织的主要任务就是服务群众，做群众工作。从农村实际情况来看，改革开放以来，随着农村经济社会的变化，以及“以工促农、以城带乡”和国家支农惠农政策力度的加大，农村基层党组织的管理功能和决策功能相对弱化，而服务功能逐渐增强。而服务是涉及到每一位农民群众的，从新型农村合作医疗到农民养老保险，从农村公共文化服务到农民的生产生活等各个方面都涉及到农民群众的切身利益，也是农民群众最关心的。因此，对基层党组织的服务内容进行公开，不但可以提高基层党组织的凝聚力，也有利于促进农村社会的和谐与稳定。

参考文献：

[1]党的十八大文件汇编[G].北京：党建读物出版社，2012.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]北京：人民出版社，2013.

[3]孙景峰.政党形象：概念、意义与建设路径[J].探索，2013（3）：23.

[4]邓小平.邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1994：368.

[5]许耀桐.党务公开八议[J].同舟共进，2013（4）：27.

[6]中共中央组织部.2013年中国共产党党内统计公报[N].中国组织人事报，2014-07-02.

[7]唐晓清.农村基层党群关系问题的思考及对策[J].中国特色社会主义研究2013（3）：92-95.

[8]中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议文件汇编[G].北京：人民出版社，2008：35.

责任编辑 任浩明endprint