治理“庸懒散”与建立勤政长效机制研究

王江波

摘 要：勤政是履职尽责的基本方式，是对行政机关及工作人员践诺宗旨的基本要求。随着执政时间的推移，在行政机关中出现了一些干部庸懒散现象，严重阻碍新一轮改革发展进程，严重影响党和政府的形象与威信，严重削弱党的执政基础，危害绝不亚于腐败。要在深入推进廉政建设的同时，从完善行政机关管理入手，大力加强勤政建设。

关键词：庸懒散;勤政建设;长效机制

中图分类号：D262.3    文献标识码：A     文章编号：1004-1494（2015）01-0043-05

2014年党的十八届四中全会指出：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”。懒政怠政，玩忽职守是当前为政不勤的突出表现。其严重违背党的性质宗旨，阻碍新一轮改革发展进程，削弱党和政府的形象与权威，影响面更广、程度更深，危害绝不亚于腐败。当前值得注意的是，自深入贯彻中央八项规定精神以来，一些懒政怠政现象有所抬头，一些干部因隐形福利骤减而工作积极性锐减，因纪检监察的严厉查处而求稳怕事，不敢担当。在深入推进廉政建设的同时，加强勤政建设，建立健全勤政长效机制重要而紧迫。

一、勤政是党践诺立党宗旨、完成执政使命的必然要求

勤政，即恪尽职守，勤于政事，认真负责，务实高效地为国为民做事。勤政是履职尽责的基本方式，是廉政善政的重要基础。从历史上看，自强不息、勤劳勇敢、艰苦奋斗是中华民族的优秀品质。“勤政”一直被历代统治者作为从政基本要求所推崇并遵行。孔子的学生子路问从政的道理，子曰：“先之、劳之、无倦”，即身先士卒，辛苦在前和没有倦怠。封建君主上朝议政的办公之地被称为勤政殿，历代积极有为的君王皆以勤政爱民自勉并要求群臣。

以全心全意为人民服务为宗旨的中国共产党更加强调勤政为民。早在1938年10月，毛泽东在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中指出：“共产党员在政府工作中，应该是十分廉洁、不用私人、多做工作、少取报酬的模范”，“因此，自私自利，消极怠工，贪污腐化，风头主义等等，是最可鄙的;而大公无私，积极努力，克己奉公，埋头苦干的精神，才是可尊敬的”[1]。抗战胜利前夕，毛泽东在《一九四五年的任务》一文中又指出：“我们一切工作干部，不论职位高低，都是人民的勤务员，我们所做的一切，都是为人民服务，我们有些什么不好的东西舍不得丢掉呢”[2]。在解放战争即将胜利结束前夕，鉴于因为胜利，党内的骄傲情绪，以功臣自居的情绪，停顿起来不求进步的情绪，贪图享乐不愿再过艰苦生活的情绪，可能生长。为此，毛泽东在党的七届二中全会上强调指出：“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风”[3]。新中国成立后，又强调“我们的国家一要勤，二要俭，不要懒，不要豪华。懒则衰，就不好”[4]。1956年党的八大明确提出要把国家机关建设成为勤勉的、廉洁的、为人民服务的国家机关。社会主义建设初期，毛泽东就敏锐察觉到精神松懈的消极倾向，“因为革命胜利了，有一部分同志，革命意志有些衰退，革命热情有些不足，全心全意为人民服务的精神少了，过去跟敌人打仗时的那种拼命精神少了，而闹地位，闹名誉，讲究吃，讲究穿，比薪水高低，争名夺利，这些东西多起来了”[5]284。为此，强调“共产党就是要奋斗，就是要全心全意为人民服务，不要半心半意或者三分之二的心三分之二的意为人民服务”，“我们要保持过去革命战争时期的那么一股劲，那么一股革命热情，那么一种拼命精神，把革命工作做到底”[5]285。

改革开放时期，邓小平从国情出发，一再告诫全党要保持艰苦奋斗、兢兢业业的精神，“我们穷，底子薄、教育、科学、文化都落后，这就决定了我们还要有一个艰苦奋斗的过程”[6]224。“世界上的事情都是干出来的，不干，半点马克思主义也没有”[6]221，“我们现在所干的事业就是努力把中国变成一个现代化的社会主义国家。……我们要坚持建党几十年来最好时期的传统，就是要艰苦奋斗、谨慎从事、兢兢业业”[7]259。1987年党的十三大将“自力更生，艰苦创业”写入党的基本路线中，作为实现社会主义现代化国家目标应保持的精神状态对全党提出要求。面对新时期改革攻坚的诸多困难与挑战，邓小平进一步强调：“没有一点闯的精神，没有一点‘冒的精神，没有一股气呀、劲呀，就走不出一条好路，走不出一条新路，就干不出新的事业”[7]229。在世纪之交，江泽民将“积极探索、勇于创新，艰苦奋斗、知难而进”[8]等作为新时期需要大力倡导和发扬的创业精神。在新世纪全面建设小康社会时期，胡锦涛指出：“我们讲艰苦奋斗，当然不是要人们去过清教徒式、苦行僧式的生活，也不是要否定合理的物质利益，而是要大力提倡艰苦奋斗、自强不息、与时俱进、开拓创新的精神，要求每个领导干部始终保持共产党人的政治本色”[9]，并在党的十七届中央纪委第二次全会上首次把“勤政”与“廉政”并列提出，指出“廉政和勤政，是对干部的基本要求，也是加强反腐倡廉建设要达到的两个互相联系的重要目标”，“加强反腐倡廉建设，既要一刻不放松地抓好廉政建设，又要持之以恒地抓好勤政建设”，明确将廉政建设和勤政建设作为党的反腐倡廉建设两个目标加以推进。2012年党的十八大以来，习近平则进一步要求，一切国家机关工作人员，要克己奉公，勤政廉政，关心人民疾苦，为人民办实事。

综上所述，勤政是党基于性质宗旨、执政使命和国情形势而向广大党员干部提出的一贯要求，是历代党和国家领导人推进国家机关作风建设与干部队伍建设的一贯理念和态度。加强勤政建设是践诺立党宗旨、完成执政使命的必然要求，是巩固执政地位、实现长期执政的必然选择。古今中外的兴亡更替表明，越是执政时间长久，越要加强勤政建设;越是执政成绩卓著，越是不敢懈怠。正是在这个意义上，胡锦涛在纪念建党90周年大会讲话中，以强烈的忧患意识将“精神懈怠的危险”摆在全党面临的四大危险之首加以强调。在新一轮全面改革发展的关键期，广大干部是真抓实干、勇于担当、开拓进取，还是敷衍塞责、得过且过、碌碌无为，这是事关改革成败，事关强国战略，事关民族复兴大计。endprint

二、“庸懒散”是当前为政不勤的突出表现

勤政为民、艰苦奋斗是我党的光荣传统。历代党和国家领导人都以身作则，带领一批批党员干部勤勉政事，赢得了广大人民群众的赞誉，在革命、建设和改革中立下不朽功勋。但同时我们也要清醒看到，随着执政时间的推移、执政条件以及执政环境的变化，机关不同程度地存在能力不足、效率低下和纪律散漫等庸懒散现象，成为当前为政不勤的突出表现。

庸，主要是能力问题。有的本职工作业务不精，不熟悉岗位有关政策法规，不严格按程序办事，导致人为的工作事故。据笔者的一份调查显示，仍有近40%的干部对岗位政策法规“了解一些”或“基本不了解”。有的群众工作能力、依法执政能力、协调能力不强，面对日益复杂的工作局面，工作思路不清，因循守旧，习惯用老办法、旧经验解决问题，出现“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”的困境。另据中国社科院发布的2013年社会蓝皮书显示，近年来我国每年发生的群体性事件达十余万起。群体性事件发生的背后固然有多种客观因素，但当地干部应对不妥、处置不力是其重要原因之一。

懒，主要是效率问题。有的宗旨意识淡薄，对职责范围的事该做不做，玩忽职守，对群众反映强烈的问题不受理、不处理，向社会公开承诺的事项不兑现，导致问题陷入“长期反映而重复出现，长期堆积而屡屡反映”的恶性怪圈;有的服务意识不强，办事拖拉，效率低下，敷衍塞责，衙门作风;有的随着年龄的增长，觉得升迁无望，产生“天花板”情结，不思进取，对上级部署应付了事。特别是有的单位主要领导临到退休或退居二线，奉行平淡无为、不出乱子，求稳保守乃至懈怠，怕担当责任，推拖缓办不干事，导致整个单位暮气沉沉、无所作为。

散，主要是纪律问题。有的无视组织纪律，地方利益、部门利益或个人利益至上，对上级决策部署议而不决、决而不行、行而无果，工作落实不到位;有的不服从组织安排，我行我素，各行其是，甚至拉帮结派，无理取闹;有的工作状态不佳，自由散漫，上班时间从事与岗位无关的事情，擅离职守，心思用在办私事，甚至以权谋私、腐化堕落。有的单位纪律松弛，制度虚设，管理混乱，人心涣散，矛盾积弊。据中国共产党新闻网统计，2014年1—7月，全国共查处违反八项规定精神问题26623起，处理36447人。其中，“违反工作纪律”占57%（包括迟到早退，上班时间网上淘宝、炒股、看电影、浏览不雅网页，失职渎职等），“公车私用”占16%，“其他”占17%（包括接受或用公款参与高消费娱乐和健身活动，其他庸懒散等），三者占违规总数的90%，“散”的严重性可见一斑。

之所以滋生庸懒撒，从微观上讲，固然有个人的主观因素，如个人利益或私欲得不到满足，一蹶不振等，有单位的管理因素，如工作制度、激励机制、责任体系不健全，纪律不严，失之于宽、失之于软等。但从历史上看，是政权执掌到一定阶段容易产生的现象。正如美国政治学家亨廷顿研究世界政党现象后所指出，一个政党在革命时期充满理想，夺取政权后往往兴高采烈、继续为理想而奋斗，但这只不过是一个“惯性”运动，不久就会出现激情的消退。我国著名民主人士黄炎培也总结出历朝历代“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律问题。对我们而言，在革命战争年代和新中国成立之初，对美好理想的无限憧憬和急于改变“旧世界”的迫切愿望，足以激发绝大多数党员干部热情忘我地投入工作。但随着执政时间的推移，干部与群众共患难的关系逐渐被管理与被管理的关系取代，长期的权力持有及其日益滋生的权力福利容易让一些干部产生当官做老爷思想。改革开放时期，社会物质极大丰富，日益优越的工作条件，也很容易给广大党员干部造成一种假象，似乎不需要艰苦奋斗、勤俭节约了。特别是实行社会主义市场经济后，追求利益最大化成为经济发展的原动力，诱惑和欲望日益增多，其蔓延到机关就容易导致党员干部特别是领导干部把利益与贡献挂钩，在名利面前患得患失，因心理失衡而消极对待工作，因个人私利而工作责任弱化，因追求私欲而贪图安逸、追求享乐，等等。这些弊病当今仍然存在，如自2012年12月以来随着中央八项规定精神的深入贯彻，一些干部因灰色收入、特权待遇的取消而叫苦不迭，工作积极性锐减，因纪检的严厉查处而抱着多一事不如少一事心态，求稳怕事，不敢担当。所以，庸懒散是长期执政后容易滋生的机关诟病，是荒政、懒政、怠政的主要形式，是当前为政不勤的突出表现。这将严重阻碍新一轮改革发展进程，严重影响党和政府的形象，须引起我们高度重视。

三、治理“庸懒散”需建立勤政长效机制

庸懒散非一日之寒，勤政建设也不可能一蹴而就。总体上讲，要结合政治体制改革的推进，与廉政建设并举，积极探索长期执政条件下权力制约的有效方式和市场经济条件下践行宗旨的有效途径。在现阶段，就是要从完善行政机关管理入手，以加强学习教育为基础，以健全责任机制为重点，以强化关怀激励为关键，以推进绩效考评为抓手，以严厉督查纠正为保障，探索建立勤政为民的长效机制。

（一）强化教育培训，建立系统化、动态化的勤政养成机制

如果说，腐败的本质是权力的滥用，那么，为政不勤的本质是职守的玩忽，没有做好职责范围内的事。因而，勤政建设，首先要解决忠于职守、履好职责的问题，涉及干部的履职信念、态度、习惯、素质和能力。处在改革深水区的当代中国，干部履好职面临越来越严峻的挑战。一方面，经济社会的深刻变革迫切要求政府完成从传统管理向现代治理的根本转变，要求干部在工作理念、方式手段等方面全方位转型。另一方面，随着改革发展的深入，形势和环境越来越复杂，大量旧有矛盾问题躲不开、绕不过，并与新任务、新困难错综交织，矛盾积弊的深度、利益协调的难度以及统筹兼顾的广度前所未有，干部的履职挑战前所未有，加强对干部系统化、动态化和实效化的履职教育培训显得必要而紧迫。

当前，要在整治“四风”的同时，加强对干部队伍的艰苦奋斗教育。“艰苦奋斗是我们的传统，艰苦朴素的教育今后要抓紧，一直抓六十至七十年。我们的国家越发展，越要抓艰苦创业”[7]306。可预见的是，随着时间的推移，改革开放以后出生的党员干部将日益成为党的事业的主体力量，他们生长于物质财富迅速增长却制度建设滞后的环境中，经过系统的中国特色社会主义理论教育，却缺乏严格的党性锻炼，有必要对他们进行包括艰苦奋斗、理想信念在内的一系列行政理想、行政态度、行政作风、行政良心、行政责任、行政纪律、行政荣誉、行政人格教育。通过系统而严格的行政伦理教育，将我们党倡导的价值信念内化于心、外化于行，养成干部自觉尽责履职的习惯。除此之外，还要强化岗位政策法规、工作方式方法等方面培训，不断提高干部的履职能力和工作自信。要在加强廉政文化建设的同时，推进勤政文化建设。勤政廉政是干部履职从政的基本要求，二者相辅相成、不可偏废，是一个有机整体。勤政文化建设与廉政文化建设的规律有相同一面，应坚持勤政文化、廉政文化建设并举，在内容、载体、途径、方式和机制上一同考虑、一同建设、一同实施，这样二者才能相得益彰、事半功倍。endprint

（二）确立责任体系，建立具体明确、刚性约束的勤政约束机制

权责一致原则是管理的基本准则，有权无责必然导致权力的滥用或职守的流失。因为责任不明确，就可推诿扯皮;因为责任追究不到位，就可奉行太平官。责任感和责任机制的缺失是导致庸懒散等诸多为政不勤现象的重要根源，因而建立具体明确、约束力强的责任机制是治理庸懒散、建立勤政机制的重点所在。实际上，责任，对于每个人具有内在约束性。责任感强的人会有意识地把工作目标任务转化为自身的压力和动力，并精益求精;反之，则应付了事。近年来，大量玩忽职守及其导致的责任事故足以说明，必须将责任政府具体化为刚性可追溯的责任机制。在当前政府由重管理向重服务转变的转型期，政府自身更需要强化对治理责任的认知，将健全责任体系作为建设服务型政府、推进国家治理体系现代化的基石予以确立。

当前，要在梳理权力清单的同时，制定主体明确、内容清晰的责任清单，明确每件事的责任者和每个人的责任事项。对于协作的事项，要明确第一责任人、具体责任人、连带责任人的责任，建立有任务就有责任、有责任就有责任人、有问题就要追责的责任机制，以具体明确的责任约束促使每个干部尽职尽责。另一方面，与权钱交易的腐败行为比较，庸懒散等不勤行为以平时大量的不良态度、习惯或状态出现，除玩忽职守、失职渎职等造成严重后果的违纪违法行为之外，还有大部分为政不勤行为通常被认为是小毛病、小错误而奈何不得。为此，要对行政机关长期存在庸懒散等不良表现进行总结梳理，将小毛病、小错误也纳入问责情形，制定问责办法，分别施予效能告诫、书面检查、交流、降职、责令辞职、辞退或解聘等问责方式，以严厉的问责规定震慑和规避为政不勤现象。

（三）加强关怀激励，建立激发干部忠诚履职、奋发有为的勤政动力机制

人力资源管理理论认为，绩效=能力×激励。健全、有效的激励机制会不断激发人以高度的自觉和饱满的热情提升素质、勤奋工作、争创佳绩。在行政机关工作状态日趋理性的背景下，加强人性关怀和激励，是激发干部积极向上、奋发有为的动力。问题是如何提高激励的有效性。美国管理学家贝雷尔森（Berelson）和斯坦尼尔（Steiner）曾给激励下了如下定义：“一切内心要争取的条件、希望、愿望、动力都构成了对人的激励”。可见，激励与主观的愿景目标、价值实现以及客观环境条件的有效供给有关。而且，作为一种心理状态，激励具有较强的时空性，它要求激励的制度、措施不能一劳永逸，应根据不同群体的价值定位和不同环境任务变化而不断调整。

激励干部干事创业，首先就要在选人用人和人文关怀上下功夫。要改革人事选拔机制，以平时表现为主要依据，以差额选拔为主要方式，以群众评价为主要取向，以“贤者上、平者让、庸者下”的选人用人导向激发干部奋发有为;健全干部交流机制，对于长时间呆在一个岗位、出现庸懒散倾向的干部坚决予以交流、轮岗;定期做干部岗位意向调查，根据干部的专业特长、兴趣爱好因材用才，尽量让干部的工作与专业爱好对口。在推行工作责任化、高标化的同时，上级领导要善于关心鼓励人，将人本理念渗透于工作、决策各方面，创造机会和条件，为干部搭设个人才能发挥平台。另外，良好的机关文化，既是一个单位的内在魅力和事业发展的不竭动力，也是干部工作作风养成的沃土。开展健康有益的文娱活动，营造宽松友好、团结互助的工作氛围是不断激发干部职工内心认同感、归属感的重要因素。

（四）完善绩效考评，建立日常化、科学化的勤政评价机制

如何判断一个干部是勤政还是懒政？要探讨对干部某一阶段的履职能力、作风表现和工作成绩实施绩效管理，实现勤政建设的科学化。目前，我们分别推行了行政机关绩效考评和领导班子政绩考核工作，但这种集中式的考核很容易形成重个别轻整体、重结果轻过程的倾向，有其局限性。对于普通干部，我们虽然也实行了一年一度的年度考核，但总体而言，年度考核较为笼统，只要不犯错、不违纪，庸懒撒者仍然可以蒙混过关，有的凭借关系或人缘甚至可获优秀等级。因而，有必要改革和完善现有绩效考评体系，将绩效考评延伸到个人，以日常考评为主，采取定性和定量相结合并以定量为主的方法，建立日常化、科学化的勤政评价机制，形成奖勤罚懒、优胜劣汰的导向。

要将部门绩效考评工作延伸到单位内部，将作风效能指标分解、细化到科室和个人，建立个人效能考评机制，让绩效考评变“面”为“点”;改变年终绩效“对账单”式的考评方式，注重对个人平时表现的量化积累，对于群众评价好、成绩突出的给予加分，对于工作效率低、精神状态不佳、违规办事受群众投诉的给予扣分，让绩效考评变“虚”为“实”;借鉴学校期末考、毕业考模式，在机关推行“年考制”、“届考制”，将绩效评估和干部考核工作整合起来，实行行政机关工作人员每年一考察、每届一考核制度，在考评绩效的同时，增加政策法规、业务能力、工作技能等方面的履职能力考查，对考察结果进行综合排等次，建立健全“年考”和“届考”信息档案，作为晋升、选拔、评优、评先的主要依据，让绩效考评变“软”为“硬”。

（五）强化监督查处，建立有懒必究、纪律严明的勤政保障机制

“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”。勤政建设，一靠制度，二靠管理，三靠监督。在长期缺乏监督的条件下，自觉勤勉履职、全心全意为人民服务，这是否可能？少数人可能，多数人不可能，一时可能，长期不可能。事实表明，建立在自觉基础上的制度和管理是不可靠的。健全监督查处机制，是促使干部勤政的重要保障，是构建勤政长效机制的重要环节。相对而言，为政不勤行为表现更具一贯性，性质更具轻微性，但涉及面更广，涉及的是众多决策部署的落实问题，伤及的是众多人民群众的感情和利益问题。因此，勤政监督要坚持以效能监察和群众监督为主，探讨建立监督方式多样化、监督力量多元化、监督结果公开化的监督机制，并严肃工作纪律，让纪律带上高压电，以持续、有力的监督推动勤政建设。

当前，要抓住全国上下狠刹“四风”的有利声势，不断拓展监督查处的范围，由浅入深，稳扎稳打，边巩固成果边深入推进，逐渐形成有懒必惩、有腐必处的勤廉保障机制。同时，还要将勤政要求纳入党风廉政建设责任制，进一步细化勤政建设的主体责任和监督责任，建立切实可行的责任追究制;实施监察机构、勤廉监督员和“两代表一委员”（党代表、人大代表和政协委员）共同参与，构建常态化的明察暗访机制，对庸懒散等不勤行为发现一起、记录一起、曝光一起、查处一起;畅通群众监督渠道，建立群众投诉及时上报、专事专办、迅速反馈的工作机制，逐步形成群众广泛参与的作风效能监督载体。对于监督中发现的问题，应严肃纪律，按“问责办法”规定严厉查处，并及时将处罚结果公之于众。各单位要健全工作制度、监管制度，安装必要的签到器、监控器和群众满意度测评器等，及时发现不良之风的苗头，把各种歪风邪气解决在萌芽状态之中。对于“大错不犯小错不断”、屡教不改的“钉子户”，要果断采取措施，加大组织处理力度，避免造成不良后果。

参考文献：

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责任编辑 何成学endprint