兰州市C社区养老服务问题调查

张晓峰 王文棣

(甘肃农业大学人文学院，甘肃兰州，730070)

兰州市C社区养老服务问题调查

张晓峰 王文棣

(甘肃农业大学人文学院，甘肃兰州，730070)

通过实地调研与访谈发现，目前城市社区养老服务中存在以下主要问题：供给体系不完善，供给主体单一；养老服务内容缺乏多样化，难以满足多种服务需求；资金不足造成硬件服务设施不完善；服务人员专业化程度低等问题。通过整合社区养老服务中的各种资源，实现社区养老服务更加公平可持续的发展，可从以下方面考虑完善：一是实行政府领导下多部门合作的机制；二是扩大社区养老服务覆盖面，满足更多老年人的需求；三是拓宽融资渠道，完善社区硬件设施建设；四是提高社区养老服务队伍的专业化水平。

城市社区；养老服务；对策

老龄化趋势的迅猛到来使社会面临诸多的养老挑战，如何有效解决养老问题成为社会关注的一个焦点。受社会变迁等因素的影响导致家庭养老功能弱化以及机构养老进入门槛高、供需紧张、老人心理不适应等问题的出现，社区养老的服务模式应运而生。1982年《维也纳老龄问题国际行动计划》中明确提出：“社区福利服务应以社区为基础”；1992年联合国47次大会上提出：“把社区作为改善养老环境的目标”；我国“十二五”发展规划和《社会养老服务体系规划(2011-2015年)》中提出，构建以“居家为基础，社区为依托，机构为支撑”的养老服务体系。[1]以上文件说明了以社区作为平台，提供养老服务的重要性。

目前，我国经济发展存在着区域不平衡的特征。一、二线城市的经济发展较为迅速，对养老问题的关注度相对较高，这些城市的社区养老服务工作已经相对比较成熟、具体，而广大三线城市的社区养老服务工作显得较为缺乏。文章选取甘肃省兰州市的C社区为研究对象，期望通过对老年人社区养老服务现状与特征的调研，为经济尚不发达的三线城市的社区养老服务工作的完善提供依据。

一、调查样本的基本情况

兰州是甘肃的省会城市，全市常住人口3616163人，65岁以上人口为317003人，占比8.77%。[2]由以上数据可知，兰州市早已进入老龄化。城关区位于甘肃省中东部，省会兰州的市中心区，东西长20.02千米，南北宽22.6千米，总面积220平方千米，辖区共有24个街道。C社区属于兰州市城关区白银路街道的一个社区，辖区主要以老年人和儿童为主。社区成立于2001年，总人口9056人，其中60岁以上854人，70岁到79岁532人，80岁到89岁共243人，90岁以上共11人，60岁以上老年人口共计1640人，约占总人口的18%(数据来源于C社区内部资料)。为了使老人真正实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐 ”的目标，目前，C社区养老的服务实施的是区、街道、社区三者相结合的养老服务模式，即虚拟养老院主要为老人提供就餐和乘公交的服务，日间照料中心为老人提供精神文化活动，社区为困难老人提供爱心饭桌等服务。

为了系统地了解当地社区养老服务的整体概况，推动城市社区养老服务的公平可持续的发展，笔者依托城关区民政局、街道办、居委会等相关管理机构，鉴于老年人的特殊性(视力模糊、理解力差等)，采取半结构式访谈方法，于2014年5月、6月、7月、2015年1月有针对性地选取若干名研究对象进行了深度访谈，获取C社区养老服务的供给主体、需求内容和养老方式等方面的信息和概况。本次访谈对象主要是选择社区老人7人，社区居委会工作人员2人，社区老人子女2人。为了便于下文的描述分析，笔者对不同的调查对象进行编号，老人为L1到L7，社区居委会的工作人员为G1和G2，社区老人子女为Z1和Z2。

表1 访谈对象基本情况

二、C社区养老服务的现状

(一)社区养老服务主体

政府在社区中的主导性地位是不容忽视的，但是政府职能定位不清将会直接影响社区养老服务事业的可持续发展。实地走访中发现统领整个社区养老服务工作的是政府部门，作为与老人生活息息相关的社区几乎是类行政化的机构，从事的工作缺乏自主权、主动权。

G1(女，38岁，社区书记兼主任)：“我们这个社区很大程度上是隶属于民政局的，社区的自主性、独立性几乎是没有的。上级又有街道办事处、民政等部门，所以说我们平时的工作是比较冗杂的，上一级传达的工作我们不得不做，加上资金等的限制我们一些创新性的想法没有时间去实践，也没有自主权的。”

附近高校常有学生做志愿服务，但因毕业、实习等因素造成志愿服务的中断现象经常发生。社区的工作人员充当多重角色，既是服务人员又是志愿者，志愿者数量不足。

G2(女，45岁，社区助老专干)：“我们这人手不够，除了完成工作之外我们社区的整个工作人员都是志愿者，老人们需要最多的就是基本的生活服务，其实我们还是做得来的。”

(二)社区养老服务内容

1.日常生活类

虚拟养老院为辖区老人提供的服务主要有生活照料类、饮食服务类、保健康复类、日常陪护类、家政便民类、家电维修类、卫生医疗类、文化娱乐类、心理咨询类、法律咨询类等十大类下的230多种具体的服务内容，同时建有虚拟养老餐厅65家，虚拟社区医疗站55家。此外，为保障老年人的基本生活需要，社区开设了“爱心饭桌”的服务项目。服务对象是本社区居住的年满60岁以上的“三无”老人、上级要求服务的老人、社区的特困户，子女无能力赡养的老人等。该服务项目自2010年运行以来取得了较好的社会反响，受益者的老人赞不绝口。

L7：“我这么大岁数的人了，无儿无女一辈子，身边没有人照顾，还好现在政策好了。前几年腿脚还灵活的时候经常去我们社区的‘爱心饭桌’那吃饭，现在老了走不动了那些好心人就经常给我送饭。”

同时，社区服务人员每隔两三天定期地向有需要的老人提供上门服务，比如买菜、做饭、洗衣、打扫卫生等基本日常生活照顾。据调查低年龄段的老人更需要的是参与社会服务、身体锻炼，较高年龄段的老人更需要的是基本生活照顾、医疗护理等。

L1：“我住的楼层高，身体下楼又不利索，买菜等都是我给服务人员打电话，他们就给我送来了。”

L2：“我现在刚退休身体各方面都还硬朗，目前还不需要他人的照顾，现在没事了给孩子带带孙子，很希望社区里多举办些娱乐活动，趁我还跳的动多活动活动筋骨，不然等走不动的时候想动也动不了。”

2.医疗照顾类

社区卫生站为辖区60岁以上老人、在社区接受治疗的确诊慢性病老人统一免费建立健康档案。同时，对社区内65岁以上老人1年两次免费体检，包括血脂、B超、心电图、尿检等。每个月还提供健康教育讲座，有兴趣的老人可以自愿参加。调查了解到：身体较好的、小区距离卫生站较近的老人会很积极地参与，但参与人群并不多。访谈中还了解到，老人遇到小病等倾向于社区卫生站，但是大病还是去医院。

L4：“平时感冒、发烧了都会去卫生站，但是像我这种风湿病还是得去大医院，毕竟没那个医疗条件啊。”

3.精神文化类

日间照料中心是白银路街道与甘肃某公司共同打造的老年活动中心，日间照料中心目前为辖区老人主要提供精神文化生活方面的服务。日间照料中心2014年7月正式运营，占地面积240平方米，共分为两层。一层是综合服务中心，主要内容有健康测量、健康管理、影片欣赏、按摩沙发、休息沙发、健身器材、体感游戏等多种免费项目；另一层是文化服务中心，主要内容有歌舞排练区、书法区、老人学习电脑设备区、图书阅览区、法律咨询区等服务。在运营初期，一方面为了扩大宣传，辖区老人可以免费享受所提供的各类服务。

L2：“平时我喜欢钓鱼，日间照料中心的活动虽有听说过，因为距离比较远也不想去，虽然我知道有这中心，但具体到底给我们这些老人提供啥服务，也没人跟我们讲，也都不知道，所以我们小区的老人多是打麻将、玩纸牌等。”

(三)社区养老服务方式

目前我国的养老方式主要分为三大类：家庭养老、社区养老和机构养老。笔者调查发现，一些有配偶的、有儿有女的、身体状况良好的老人认为家庭养老是最好的方式。

Z1(男，38岁，个体户)：“我现在和爸妈一起生活，俗话说‘家有一老是一宝’。爸妈现在才60多岁了，即使到以后走不动了我也不让他们去养老院，孩子不养父母是不合理的，父母含辛茹苦把我们带大不容易，有些孩子以忙为借口一句话就打发了，你说你父母都不管了，你忙着为啥呀！”

部分公立的养老机构由于政府出资兴办，几乎成了权力寻租的地方，“一床难求”“嫌贫爱富”的现象时常发生。私立养老机构要么费用过高使得很多老人被排斥在外，要么服务质量差、居住环境简陋等。

L6：“之前在养老院住过一段时间，不光费用高而且自己一天不舒心，好像住进医院了似的，心情格外压抑。”

社区养老服务中较多的是针对“三无”老人、孤寡老人、低保老人等特殊老年群体，“爱心饭桌”为他们基本的生活保障，但是对于其他普通的老人却很少参与。

L7：“我是靠低保活到现在的。国家的政策好，现在社区针对我们这些特殊的老人也提供了很好地服务。社区里有‘爱心饭桌’，我的吃饭问题解决了。现在走不动了小马(社区服务人员)会经常来看我，我挺满足的。”

三、社区养老服务的问题分析

(一)社区养老服务管理体制不合理

1.政府职能定位模糊

首先，从法律制度环境来讲，兰政发〔2012〕2号文件《关于进一步加快老龄事业发展的意见》、兰政发〔2012〕300号文件《关于印发兰州市城乡老年人社区日间照料中心建设工作实施方案的通知》、甘政发〔2014〕50号《关于加快发展养老服务业的实施意见》等文件表明甘肃省、兰州市虽然出台了有关加快、完善养老服务的文件， 但都只是简单的“通知”或“意见”，对于社区养老服务中政府应该做什么、怎么做、如何做没有详细的说明。目前，虚拟养老院的运行主要靠区政府的补贴维持，缺乏对加盟企业等具体的优惠政策，使得地方政府的财政压力越来越大；其次，区政府在购买服务的资金预算、公开招标程序上缺乏相关管理、监督、评估等规范化的程序，导致政府购买程序规范化水平低。此外，社区没有财政来源，上级政府每年并没有划拨资金给社区，原本应该发挥重要作用的社区只成为一个附属组织。

2.社区自治程度低下

当前我国的城市管理体制纵向来看是：市-区-街道办事处-社区居委会。从链条上可以看出，社区成了行政管理体制上的一个环节，街道办把社区作为自己的一个下属派出机构[3]。走访中了解到社区是没有任何自治权的，平时所做的工作都是上级部署的行政性工作，社区即使有创新性的想法却因上级下派的琐碎的、庞杂的工作而置身事外，导致了社区工作人员没有更多的精力和时间管理老年事务，更难以自主性的方式按照社区老年群体的实际需要，制定周全的服务计划和提供完善的服务。

3.社会组织参与不足

营利组织能为养老服务提供更高水平、更有效率的服务内容，调查中了解到社区并没有过多的社会型企业加入，仅有的企业也只是愿意跟街道办合作。反观虚拟养老院运行情况，截至2013年底，其加盟企业共有126家。但是因为企业利润低、缺乏优惠政策等使得加盟企业的数量愈来愈少。基层政府一方面为了政绩的宣传，希望以较低的价格来购买更多的服务，使得较多的企业感到无利可图，导致了企业等参与度急剧下降。老人的福利服务，非营利组织能够发挥着政府与市场所不能替代的补充作用。但在实际调查了解到，社区并没有专业的公益组织、慈善组织参与到社区养老服务中，只有零星的附近高校学生组成的临时性志愿者小组为老人提供简单的助老服务。

(二)社区养老服务内容单一、覆盖面窄

1.倾向于基本的生活照顾方面

虚拟养老院虽然提供了近230多种服务内容，但更多的是为有需要的老年人提供买菜、做饭、洗衣、打扫卫生等基本的家政服务，并没有根据老年人的需求提供服务。走访发现，社区的卫生站更多情况下只是提供简单的医疗防治，没有形成预防、医疗、康复、护理等一体的养老服务体系。因此，老人遇到重大疾病等更倾向于正规市级、省级医院就诊，导致卫生站资源利用率低；仅有的老年活动中心只是零星分布在个别的小区里，导致老年人的文化娱乐生活极大的不便利。虽有日间照料中心，但因距离较远，大多数老人还是不愿意去。综上知，社区提供的养老服务内容很难从根本上满足老年人多样化、多层次的养老服务需求。

2.社区养老服务覆盖面窄

政府、社区的宣传力度不够、老人没有形成依托社区寻求养老服务的意识、社会组织参与不足等因素的影响，致使社区养老服务的整个覆盖面比较狭窄。C社区养老服务最具特色的敬老饭桌项目却只是针对社区的困难户老人，而对广大的普通老人们却很少参与，他们认为在有子女照顾的情况下享受社区的为老服务会觉得很难堪，会惹得周遭居民的议论。这说明了社区养老服务仍是一种不完全型的救济服务，而不是满足社区老年人的福利服务。

(三)社区养老服务普及化程度低

受传统家庭养老观念影响和政府宣传政策不到位，大多数的老人并没有形成社区养老服务的意识。走访了解到社区居委会的部门冗杂、事物琐碎、资金短缺等原因致使社区工作人员没有足够的时间，去宣传用社区这一平台推行社区养老服务的模式；社区一项新的养老服务项目的开展，通常只是将通知贴在社区居委会办公楼外侧的宣传栏，并没有进行入户宣传，没有通过报刊、杂志、网络媒体等方式进行大量的报道，使得小区距离居委会办公楼较远的老人根本不知情，又何谈提供的服务内容呢？对于知情的老人，受传统家庭观念的影响，也没有形成“花钱买服务”的意识，导致了社区资源利用率低，参与数量不足的现象。

(四)社区养老服务设施不健全

走访中观察到社区服务设施存在多方面的问题。第一，服务设施不齐全，社区内部仅有个别单位小区配备健身活动器材、棋牌室等，其他小区并未发现。从已有的健身设备来看同时也存在着一定的安全隐患，活动器材的安装并没有考虑到老年人特殊的身体状况。与此还注意到，设施的供给也没有考虑到老人差异化的需求服务，服务设施大多针对的是生活能够自理、较年轻的老人，而对于最需要服务的、生活自理能力差的老人却没有考虑差异化的配套设施；第二，布局不合理，社区是城市老年人活动的主要场所，由于老年群体的特殊性，对医疗保健的需求量将会增大。走访发现社区卫生站位于轻度缓坡街道的一个角落里，且门前有较高的楼梯层，这在一定程度上增加了老人上、下楼极大的不便利。

(五)社区养老服务队伍的专业化程度低

从事社区养老服务的人员主要是社区的工作人员、退休下岗职工、农村务工人员，人员构成冗杂，服务质量与养老服务的需求不相匹配。走访中发现社区整体工作人员组织、管理涣散，缺乏专业化的岗位培训，虽然社区偶尔会开展助老知识的培训，但是培训缺乏系统性、连贯性。此外，社区养老服务人员的职业特征不明显，社会地位和物质待遇较低，导致该行业人员流动性大；志愿者是补充社区养老服务的后备军，目前社区中志愿者队伍的建设缺乏有效的管理机制，存在着数量少、流动性大等问题，不能为养老服务提供有效的保障作用。

四、优化社区养老服务的对策思考

(一)社区养老服务的体系构建

建立一个公平而可持续发展的社区养老服务体系，应该是一种以老人需求为导向，多元主体参与、协调下的多层次、多方面的养老服务模式。 为进一步优化社区养老服务功能，构建完善的社区养老服务体系框架，需要明确社区养老服务的供给主体、需求内容以及服保障体系等之间的关系。具体的社区养老服务体系框架如图1：

图1

(二)优化社区养老服务的对策思考

1.实施政府领导下多元主体参与的社区养老服务模式

政府作为社区养老服务多元治理格局的重要组成部分，要摒弃“全能型”政府的角色，简政放权，明确自己的主要职责。[4]首先应出台制定完善的法律法规体系以及优惠的政策、规章制度，关键是要做到法律法规制度内容的细化、要切实保障政策的落实；其次要发挥好引导者、支持者、监督者的角色，建立开放的服务市场，引导社会型企业的进入，定期进行资格审核和验收；最后，要划拨资金作为养老服务的专项经费，扩建、完善社区的硬件、软件设施；在理顺政府与社区的关系基础上，应加强社区居委会自身建设，明确居委会的工作职能，将行政角色转化为自治角色，提高社区的自制能力；[3]企业等营利组织拥有先进的设施设备、完善的产业链，能够为不同需求的老人提供更高水平、更有效率的服务内容，因此要鼓励企业等的大量参与；政府与市场均有失灵的情况，要发挥非营利组织的补充作用。非营利组织自愿性、灵活性、非营利性的特点可以为社区老人提供多样化的服务内容，因此可以组织社工、爱心人士、大量的志愿者在社区内的多个小区开展免费的服务活动，培养志愿者精神，结成互帮互助小组，使老人享受到社区养老服务的便利性。

2.根据社区养老服务对象的不同，实施“普惠型”的服务内容

老年人大体可分为普通老人和特殊老人(“三无”“空巢”等)两类；根据年龄主要分为低龄、中高龄、高龄老人三类。社区养老服务内容大体分为基本生活照顾(家政、维修、陪护、代办、配送等)；医疗保健(建立健康档案、上门服务、专题讲座、咨询服务等)；精神文化生活(精神慰藉、文化活动、休闲娱乐等)三大类。根据老人的家庭状况、身体状况、经济承受能力、年龄、兴趣爱好等，要求社区养老服务内容应体现差异化和多样化，做到社区老人基本情况全覆盖。

针对低龄老人要更加关注精神文化生活方面的需求。在此过程中，社区在做好宣传的同时更要完善、健全服务项目，比如说歌舞、棋牌、声乐、绘画、摄影、垂钓等活动。此外，更需要社区的大力配合，提供种类丰富的社区活动、公益活动等。与此同时，鼓励老人参与日间照料中心的活动中，使低龄老年人继续社会化，满足多样化的需求；中高龄老人要侧重于医疗保健上的照顾。定期为老人体检的同时，及时反映病情状况，设置家庭病床、实施家庭护理、开展健康讲座等，加强社区卫生站与市、区综合大医院的合作，提高社区医疗服务水平，形成康复、保健、护理一体化的服务体系；高龄老人要更加注重日常生活照顾、精神慰藉等方面的服务。比如定期提供上门服务、家政服务使老人基本的生活要有所保障，同时组织志愿者、健康老人等可以定期的陪老人聊天、低龄的健康老人可以为他们表演节目等，尽量弥补、消除高龄老人孤单、寂寞的心理。

3.大力宣传社区养老服务的意识

虚拟养老院、日间照料中心都为老人提供了较完善的社区养老服务。首先，享受社区养老服务的老人应该动员自己小区附近的老人更多的参与，“理解来自沟通”，同龄群体之间的交流、沟通更有助于社区养老服务的宣传。与此同时，老人在参与过程中对社区提供的服务有做的不完善的地方要及时提出意见、建议，以便服务人员及时纠错，提供高质量的、符合老人需求的服务内容。其次，政府部门、社区等工作人员应利用入户宣传、媒体报道等手段，传播社区文化，宣传社区养老服务的内容和组织结构，帮助老人了解社区养老服务的总体流程，逐步提高社区养老服务的及时性和针对性。最后，家庭作为老人活动的主要场所，家庭成员的一言一行对老人的行为习惯有着很强的说服力。因此，家庭成员要多与父母交流、谈心，鼓励父母走出家庭，参与社区的文化活动中。

4.拓宽筹资渠道，完善社区养老服务设施建设

发展社区养老服务模式相对来讲费用低、财政压力小，政府不必花太多的钱大规模筹建养老机构，社区养老服务更多的是需要体力劳动者和专业技能劳动者帮助解决老人的生活困难问题，收取的费用也不会很高。因此社区要多渠道筹集资金，采取财政拨款、社会集资、政策优惠等形式，吸引多元主体的积极参与，关键是要严格落实政策的执行性，不能流于形式。[5]

充足的资金保障才能提供完善的服务设施，完善的服务设施又是社区养老服务运行的物质载体。首先，要从战略高度上将社区养老服务设施建设纳入当地经济发展和城市建设规划，服务设施的建设要综合考虑老年人的生理特征，如要具备方便、防滑、防碰撞等要求；其次，要整合社区资源扩建新的社区硬件设施，争取把社区内闲置的楼房、房屋、商店，通过赎买、租赁的方式改造成社区养老服务设施，建立社区内部小型的日间照料室、棋牌室、象棋室、舞蹈室等；最后，所建的设施应该在社区的统一安排下开展工作，同时要协调好与街道、区级的服务设施相配套，避免“各建一摊，各管为政”的混乱局面。[3]

5.大力提升社区养老服务队伍的专业化水平

专业服务队伍的组建、专业服务水准的提升，是城市社区养老服务建设过程中的重要步骤，能够为老人提供更具专业化服务水平的各类养老服务。[11]提升社区养老服务专业化首先最根本的是要建立相关的职业规范制度，实行养老管理工作人员、服务人员持证上岗的严格准入制度。其次是人才队伍建设的规划，大力引导高等院校、职业学校等开展增设养老服务专业的有关课程，向基层社区输送社会工作人才，同时给予政策的倾斜，提高待遇水平。再者是加强现有人员在职业道德、服务意识、业务技能水平等多方面的综合培训。最后是拓展并规范志愿者服务队伍，保证数量上的充足和质量上的规范，鼓励低龄老人、社区周边高等院校学生、社会各界爱心人士等积极参与到老龄工作服务队伍。

五、结语

在社区养老服务这个庞大的社会工作过程中，关键是要切实保证在政府的主导作用下，鼓励市场、民间资本、社会组织、家庭等多元供给主体的参与机制。根据老年人多样化的需求，由提供社会救济型的服务内容向社会福利型服务内容的转变，整合社区中的硬件和软件资源，制定出台更具人性化的政策措施，利用社区平台，打造真正适合老年人居住的生活环境。

[1]张苏、王婕：《健康老龄化与养老服务体系构建》，载《教学与研究》,2013(8)。

[2]兰州统计局：《兰州市2010年第六次全国人口普查公报》，lanzhou.gov.cn, 2011-06-03。

[3]赵立新：《论社区建设与居家式社区养老》，载《人口学刊》,2004(3)。

[4]杨立雄：《老年福利制度研究》，北京，人民出版社，2013。

[5]陈新祥、陈伟东：《城市社区工作理论与实务》，北京，中国社会出版社，2014。

[6]温海红、张永春、文成等：《陕西省城镇社区养老服务现状分析及其体系构建——基于西安市的调查分析》，载《西北大学学报(哲学社会科学版)》,2013(5)。

[7]曾昱：《社区养老服务的发展方向：专业化、产业化和规模化》，载《西北人口》，2008(3)。

[8]王晓峰、刘帆、马云博等：《城市社区养老服务需求及影响分析——以长春市的调查为例》，载《人口学刊》,2012(6)。

[9]李学斌：《我国社区养老服务研究综述》，载《宁夏社会科学》,2008(1)。

[10]邬沧萍：《社会老年学》，北京，中国人民大学出版社,1999。

[11]陈志科、马少珍：《老年人居家养老服务需求的影响因素研究——基于湖南省的社会调查》，载《中南大学学报(社会科学版)》,2012(3)。

[12] Mary Anne Neary, Community Services in the 1990s:Are They Meeting the Needs of Caregivers Journal of Community Health Nursing,1993,10(2),105.

[13] Grundy, E.Community care for the elderly 1976-84.2006,DOI.

(责任编辑：H)

On Problems and Solutions of Service for the Aged in Urban Community: Based on the Case of Community C

ZHANG Xiaofeng WANG Wendi

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