基于博弈论视角的公共政策执行分析

徐超珍

（上海理工大学管理学院， 上海 201299）

在现今中国政治经济体制改革深入推进的转型时期，在公共政策领域发生了诸多变化。这些变化中包括积极的一面，如出现了法治化、民主化、社会公正等方面的进步，但与此同时也出现了值得注意的一面，即在一些公共政策在执行过程中出现了执行困境，例如，有些公共政策名存实亡，有些则出现执行变异。博弈论作为一种政策执行分析工具，对研究政策执行变量与摆脱政策执行困境具有一定的积极意义。例如尤金·巴达赫将博弈思想引入政策执行之中，将政策执行定义为“相互松散的联系在一起的执行博弈之体制”，认为政策执行有效与否，取决于参与各方“策略”选择的综合运用。

1 利益选择差异是造成执行困境的内在动因

政策制定者、政策执行者及政策目标群体作为政策执行过程中的利益主体，在政策执行过程中都具有追求自身利益最大化的内在冲动。不同的利益考量和目标诉求决定了不同利益主体在政策执行中的博弈选择，从而对政策执行产生直接的影响。

1.1 政策执行者和政策制定者之间的博弈

“政策执行本身可以看作是政策制定者和政策执行者之间的交易过程，是组织在业务履行过程中发生的交易，是一种组织现象。”在公共政策执行链条中，公共政策的制定者依据社会公共利益或公共需求发起或制定公共政策。公共政策的强制性和权威性往往决定着政策执行者无法拒绝政策的执行，但在实际执行过程中，政策执行者却可以在策略选择上决定是严格执行还是变通执行。在政策目标群体不配合、不接受的情况下，政策的执行势必需要付出一定的成本，包括政治的、经济的、社会稳定等等。政策执行者一旦觉得付出的成本大于收益，那政策执行者在公共政策执行过程中必然会考虑进行政策规避，出现“上有政策、下有对策”、政策执行虎头蛇尾等情况。

1.2 政策决策者、执行者和政策目标群体之间的博弈

任何公共政策的实施不可避免会触及部分人的利益所在，这部分人势必会想方设法，想出种种对策来应对政策的实施。因此，政策决策者及政策执行者的态度将直接影响他们的策略选择。因政策决策者与政策目标群体各自具有不同的利益追求，政策决策者的出发点是维护和创造社会公共利益， 其角色定位决定了他不得不从整体利益统筹决策， 但在确定“稀缺”资源分配时又难免会依照“原则”作出选择。因此这部分人的态度势必影响政策的实施。同理，政策执行者的执行倾向也影响政策目标群体的策略选择。

2 化解困境的应对建议

公共政策执行困境来源于制度设计，关键在于政策执行者对政策执行的态度和选择性偏向。通过从利益整合的角度完善公共政策制度体系，并引导政策目标群体提高对公共政策的认同感，势必可以提升公共政策的执行力。

2.1 正确处理好各利益相关者之间的关系

利益博弈是政策执行困境的策源地，要规避和防范政策实施风险，整合好各利益相关者之间的利益关系是关键。主要从两方面着手：一是要克服狭隘的部门主义、地方主义和极端个人主义的思想和行为，私利和公益应得到合理划分和界定，追求共同的公共利益。二是要重视政策目标群体的合理利益诉求，合理诉求的满足可有效地防范其从自身长远利益出发，摒弃机会主义。

2.2 增强公众对政策的认同率

政府出台的公共政策应更具科学性、合理性和严密性，并提升公共政策的可操作性，压缩政策执行的弹性空间，同时应允许公众广泛参与公共政策决策过程已使政策更好地体现公共利益和民众利益之间的平衡，以获得更高的民众认同率，从而化解一些潜在的执行冲突。其次，在政策执行过程中应加大政策宣传力度，充分利用电台、电视台、报纸、网络等载体，开展全方位、多形式、多层次的宣传报道，让市民群众能够通过各种途径知晓相关政策内容，提高市民的知晓率。

2.3 完善公共政策监督机制

事实证明，许多政策执行出现偏差，其中一个重要原因就是政策运行机制对政策的失控。建立一个完善的政策执行监督管理机制对于如今处于重大转型期的中国来说，显得刻不容缓。具体可从以下方面着手：

2.3.1 完善政策监督机制

执行前要对制定政策的科学性、合理性、可行性进行监督；执行过程中对政策执行情况进行监督；执行后对政策执行结果进行监督。

2.3.2 完善政策调控机制

针对在实践中出现的政策执行变异、政策推进疲软等问题，应作为制度创新的生长点，制定调整措施和做出纠偏方案，有效规避执行走样。

2.3.3 完善决策监控问责体制

引入善治理念，在善治的条件下对虚假执行或变相处置政策设计的行为予以问责，依法追究相关当事人的违法责任，使政策执行者不敢虚假执行。