中国行政监督的阻力分析及其对策

边靖淇

(吉林财经大学 公共管理学院，长春 130033)

一、引 言

十八届三中全会以来，随着我国反腐倡廉建设的扎实推进，行政监督成为促进国家政治稳定和经济发展的重要因素。早在18世纪中叶，法国启蒙思想家孟德斯鸠就曾在他的著作《论法的精神》中强调，专制政体与法律水火不容，一切有权力的人都容易滥用权力，要防止权力被滥用，就必须以权力约束权力。［1］随着中国特色社会主义民主制度的发展，学界越来越重视对我国行政监督机制的研究。王世雄［2］认为:我国已初步形成内外结合的行政监督体系，但仍然存在专门监督机构受制于监督客体、行政监督法治程度低弹性因素强、行政监督体制多元无序等问题。陈奇星［3］认为:我国公共行政监督机制尚不完善，仍存在一些漏洞，如公共行政监督主体地位不高、缺乏监督力度，公共行政监督方式较单一、缺乏全过程监督等。曾伟涛［4］认为:现阶段我国立法机关的监督缺乏程序化、标准化、透明化，专职监督机构缺乏应有的地位和必要的独立性。本文从我国现阶段行政监督工作中遇到的阻力入手，采用理论分析方法对突破这些阻力的对策进行探讨。

二、中国行政监督的阻力分析

近几年随着我国行政监督体制的不断改革创新，行政监督体系已较为有效地发挥了其监督功能，但在我国行政监督工作中仍遇到很多阻力，其具体表现形式如下。

1.以道德制约权力的不可操作性

政府作为人民意志的代理人，很难按照人民意愿行使行政权力。这是因为人民主权在委托代理关系中，代理人的目标并不一定始终与委托人保持一致。当某种行为并不直接代表公民公共利益，而是代表行为者时，就会存在代理人偏离委托人意志，甚至背离委托人公共利益的现象。西蒙认为，行政人即公民权利委托人，其理性是有限的，此种假设就是在“经济人”假设的基础上形成的。首先所谓客观理性是指最高程度的理性，有限理性是指一定程度上的理性，行政人的理性程度往往难以衡量，通常行政人在行政行为及活动中表现出的理性状态并不代表其在行使行政权力时能始终以客观理性为准则。［5］其次因为每个人的心理构造有别，所以在组织的决策方面就有可能出现合理和不合理两种行政结果。我们无法探究委托人的心理活动，更无法获知其是否能始终维护广大人民的公共利益，符合人民意志。除此之外，由于权力主体的道德水平无法衡量，而且道德的约束仅仅是一种软约束，缺乏刚性，因此，道德虽然对权力制约能起到一定作用，但其制约能力及效果并不理想，这种情况使得行政监督无从下手。同样，西蒙的“经济人”假设也适用于行政监督部门及其工作人员，其自身是否廉洁关乎行政监督结果的真实性。一旦行政监督部门的工作人员也以权谋私、滥用权力，与违法乱纪贪污腐败的官员互相勾结，那么行政监督就失去了意义。换言之，行政监督工作最终还是要凭借监督成员完成，而监督机构是否能真正有效地实行监督，很多情况下取决于行政监督人员自身的道德水准以及其主观能动性，也就是说行政监督人员自身的廉政勤政程度对行政监督工作起着至关重要的作用，行政监督机关工作人员的道德水准决定监督工作是否公平公正。只有具有较高程度的职业道德修养，才能发挥道德对工作动力的推动作用，才能发挥道德对公共权力的制约作用。基于“经纪人”假设原理，行政监督部门人员自身在廉洁自律上出现问题在所难免，所以以道德制约权力缺乏实际可操作性和可实现性。

2.群众监督投诉渠道堵塞，群众监督制度不健全

国家的主权源于人民权利的让渡，政府是人民缔结契约、转让权利的结果。胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90 周年大会上发表重要讲话指出，“在前进道路上，我们要继续大力推进社会主义民主政治建设，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。我们要不断扩大人民有序政治参与，人民才能实现内容广泛的当家做主。坚持国家一切权力属于人民，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”［6］。

群众监督是国家行政机关体制外监督的重要组成部分，也是最直接、基础、有效的监督方式。虽然群众监督不具备任何法律强制力，不能直接撤销和改变行政管理机构的行为和决定，但这种监督的灵活性和普遍性仍会对行政管理机构构成一定程度上的制约。但是由于我国群众监督投诉渠道不畅通，加之政府办事程序、制度、行政活动公开公示化机制不健全，透明度低，当前仍存在社会权利依附公共权力的现象。近年来，随着互联网技术的发展和应用，“网络反腐”力量日益发展壮大，成为继来访投诉、信访投诉、市长热线、电话投诉、电话举报等民间反腐形式之外的另一种便捷高效的监督形式，极大地发挥了包括网民在内的广大群众的监督作用。党的十八大以来，随着中央反腐力度的加大，群众举报总量大幅攀升。信访量激增、署名举报比例大幅提升、被举报人级别高者猛增等现象表明群众对中央反腐的肯定以及对改变社会现状的关注。中央纪委信访室有关负责人表示，群众采用任何一种方式监督举报，只要在中央纪委受理范围内，都会被认真受理。如今，网络举报已占半壁江山，群众利用网络监督举报进行直接的参政议政前景十分乐观，但群众监督投诉仍然存在渠道不畅通、监督制度不健全的障碍。实践证明，群众的监督及举报内容，大都与维护自己的切身利益息息相关。引领、组织群众参与监督，就必须发挥利益机制的作用。尽管近几年来有不少基层“反腐英雄”涌现，但必须清楚地认识到:普通群众个人的自发反腐，实际上处于“弱势群体”地位，实际效力相对偏弱。对于腐败者的权利和身份来说，群众个体处于“弱势地位”，而且腐败行为大都是具有很大的隐蔽性，“暗箱操作”居多，在群众对正常的政府政务活动无法有效监督的情形下，群众个体处于“信息弱势”和“经济弱势”，与腐败分子斗争需要付出大量的人力和财力。

3.行政监督相关法律制度不健全，立法缺位

法律具有其他监督方式所不具备的强制力、可信性以及权威性。监督主体的监督职能，必须以相应的法律法规为依据和准绳。通过一定的程序和方式来建立并完善监督机制的保证和前提就是行政监督立法，一方面有关行政监督法律法规即是行政监督这一权力及其行使的保证，另一方面也是对监督主体行政监督权力行使的法律规范。换言之，公共行政监督作为一种法制监督，不仅仅是对行政机关依法行政状况的监督，也是对行政监督主体的监督。在对行政机关的监督上，我国仍然存在行政监督立法缺位的严重现象，实行行政监督所需的法律规章还不完备，没有明确的监督标准和具体行政监督实行的细则条例，具体的行政监督活动有时会遭遇无章可循、无法可依、缺乏可操作性的困境，监督主体也难以及时纠正和判断监督对象的违法行为。行政监督立法缺位还会导致行政监督法制程度低下，在没有完备的行政监督法律体系、缺乏明确的监督方法和标准的情况下，行政监督机关的权威性和科学性就会被大大削弱。行政监督专门法规的缺位，增加了行政监督的随意性以及弹性因素，这将最终导致无论是内部监督还是外部监督都缺乏法定的监督程序及方式，不利于准确判断和纠正监督客体的违法乱纪行为。

4.公共行政监督主体地位相对较低，缺乏监督力度

所谓行政监督就是一种权力对另一种权力的制约和监督。公共行政监督是公共行政监督主体行使监督权对行政权的一种制约，至于制约的效果，主要取决于监督主体实际的权力和地位。行政监督主体的独立性是公共行政监督的内在要求和本质特征。如果监督主体缺乏应有的地位和必要的独立性，就会受制于监督客体，那么行政监督主体的权力就会被架空，地位及权威性也将会被大大削弱，从而严重影响行政监督主体的监督力度。目前从我国内部行政监督来看，行政监察部门在领导体制上受双重领导，受同级行政机关领导的同时又受到上级业务部门的领导，这样的监督体制必将会影响到监督主体行政监督权的行使，在双重领导体制下，专职监督机构的执行权难以施展。由于相对独立性的缺乏，监督人员只能被迫地接受上级的意志，使行政监督工作流于形式。此外，对比于西方国家的监察部门监察权独立，我国还有很长的一段路要走。从我国各行政监督主体的地位及实际情况来看，它们大都处于相对较低的附属地位，并且缺乏必要的独立性及监督力度。就行政监督主体的一支即人民代表大会而言，其在行政监督层面实则是法律地位高而实际地位低，其暴露出来的监督制约强度不够、手段不配套等问题严重影响人大监督工作的权威性，人大作为权力机构对行政机关应有的监督权没有最大限度地施展出来。

三、突破中国行政监督阻力的对策

目前中国正处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，在行政监督工作中遇到一些阻力和障碍在所难免。结合上述分析，本文提出突破我国行政监督阻力的几点对策。

1.加强行政决策监督，引入政府绩效管理取代道德制约权力

要想克服行政监督中的“经纪人假设”问题，必须从行政决策中探求其端倪。在行政管理活动中，决策始终居于显著的位置，行政权力的运行便是从决策开始的，所以，对决策的监督是行政监督最重要的内容。决策是否方向明确、科学合理、果断稳健，关乎最终行政监督结果。失误决策必将导致行政监督管理低效甚至失败，监督主体除认真监督决策程序是否民主科学、合理合法外，还应着重监督决策目标，确定政府部门的战略目标函数。政府在制定行政战略目标前，首先应与民众沟通，明确公众的意愿与需要，这样制定出来的计划才能得到公众的支持和认可。政府作为公共服务以及公共产品的提供者，其最明确的职能定位就是以满足公众的需要、无限接近公众预期行政结果为自己最高价值的追求。因此，行政监督部门必须敦促政府在制订计划前充分贴合民意，在进行利益整合时更加侧重民众意愿。最后，判断政府即权力代理人是否偏离委托人意志，甚至背离委托人公共利益，最根本的方法就是进行政府绩效评估。所谓政府绩效是指政府在管理社会公共事务、提供公共产品以及服务过程中的效益和成绩。政府绩效管理是一个过程，它是包含绩效计划实施、政府绩效考核、绩效反馈意见以及改进等环节的系统过程。目前，为了符合社会公共需求变化，创新及改革政府治理、提升其治理能力、改善政府绩效是实现我国民主社会发展、建立和谐社会、使政治经济文化协调发展的关键。同时，在民主社会中，人民的接受以及认可是政治统治及其行政行为的前提，所以政府绩效考核管理是行政行为监督的最后一环，是监督并考察政府在行使公民委托的权力后是否做出了实际的成绩、是否获得了相应的绩效、能否表明其行使行政权力的过程具有有效性的一环。政府绩效管理能为行政监督提供最直观的行政结果。现阶段我国仍存在缺乏对行政监督人员的制约、行政主体监督机制不完善以及个别行政监督人员自身道德有严重问题的现象。要想克服这些障碍，达到对行政监督部门人员的有效监督，不可能仅仅依赖于行政人员个人内在的道德力量，应更加侧重于依靠制度的力量，健全责任机制，加强针对行政监督机关工作绩效的监督和考核，以及相应的责任追究制度和奖惩机制，并且与职位晋升和物质奖励利益分配政策紧密融合。一方面根据监督对象是否能够开展廉洁高效的行政管理活动来决定奖罚，另一方面，剥夺损害公共利益不负责任的监督主体的权力，以此给予监督主体动力及压力，敦促其实施高效的监督。

2.拓宽群众投诉渠道，健全群众监督制度

十八大以来，在中央壮士断腕式反腐的大背景下，群众监督成为反腐的一支重要力量，群众越来越多地参与到行政监督的工作中，为行政监督部门提供大量有效线索并协助调查，使一些违法犯罪分子无藏身之所。随着社会主义民主制度的不断完善，群众作为国家主人翁的精神逐渐被唤醒，参与社会治理、充分表达诉求的意愿越来越强烈，这对于缓解政府治理压力、充分发挥民智有着相当积极的作用。现如今政府和群众主体在社会治理中形成了诸如合作伙伴的关系，促进了行政监督主体的多元化发展。这种政府与人民群众主体在社会治理上的协调合作形成了社会秩序的新范式。这种合作共治的监督新模式，有利于提高行政监督效率，所以政府在行政监督工作上要努力将重心向社会力量倾斜，调动群众参与行政监督工作的积极性。

健全群众监督制度首先必须建立一系列有益于群众监督的利益机制，要让参与监督政府政务活动的群众得到安全上的保护以及精神上和物质上的鼓励。只有确立这样的利益机制，才能充分调动群众监督并提供违法犯罪线索的积极性，形成行政监督体制外的一股力量，使群众监督朝着常态化和可持续发展的道路上迈进。同时还应将群众监督、法律监督以及党内监督有机结合，改变群众监督的弱势地位，将个体融合为整体，形成行政监督合力。其次，促进政府政务透明化及政务公开化。加强信访举报工作，广开言路，严明赏罚，拓宽群众监督渠道，保证言路通畅，使人民群众举报有门。开通手机客户端、网络、信访等多位一体的举报形式，在全国范围内创立“人人拍”、“随手拍”等群众监督举报网络平台，方便群众随时随地以文字、图片、视频等形式向纪检监察机关举报。最后，切实保护好举报群众的人身安全及举报行为，奖励群众举报政府违法乱纪的行为，对群众监督举报及时反馈，从而调动群众揭发检举的积极性，发挥以权利制约权力的重要作用。

3.推进行政监督法制化进程

要想增强行政监督的权威性，以达到震慑犯罪分子的目的，就需要把监督主体的地位、权力、权限、职责用具体的法律法规确定下来，如此才能达到行政监督的目的。此外，上文提到的行政监督法律的不健全，会导致立法机关的监督在标准化、透明化、程序化方面出现缺陷。在西方，宪法赋予立法机关监督行政机关的权力，以此防范行政机关滥用权力，制约其违法行政活动。在我国，各级人民代表大会是我国的立法权力机关，行政机关由它产生，对它负责，并且我国宪法、立法规章以及行政法规规定行政行为由全国人民代表大会监督。在我国新旧体制转轨的今天，法律空白滞后在所难免，所以针对这一方面问题，解决的方法就是促进行政监督法制化。所谓行政监督法制化是指行政法制监督主体权力的行使和确立都应有具体明确的法律法规去规范。首先，把加强立法放在首要位置，立法机构要为行政监督主体制定完备的监督法规，其法律内容应包括机构设置、运行程序、权责划分，再细致到处罚方式、协调方法等，从而使行政法制监督有法可依，并逐渐纳入到法制化轨道中。其次，监督主体要做到有法必依，严格执法。各监督主体均要严格遵照法律法规对国家行政机关及其工作人员实施监督，一旦监督主体在行使监督权力的过程中出现任何形式的失职、渎职甚至违法行为，都应毫无例外地接受法律的制裁与追究。

4.加强公共行政监督主体的监督力度及地位

在西方，由于秉承行政监督主体独立性的原则，政府给予了行政监察机构很大的独立性和主动权，即监察机关权力独立于行政权力之外，直接对议会或最高行政首长负责。如美国各部的监察长由总统任命，经参议院批准，直接对总统负责。［7］只有公共行政监督主体拥有独立性，才能增强监督主体对监督客体的制约，提高监督主体的地位，并产生监督的震撼性。同时法律作为一种强制性的社会规范，对保证权力的权威性、强制性和提高监督制约的效力具有重要意义。具体来说，一方面要强化人大监督机制，健全和完善人大监督立法，确保人大监督权行之有效。加强人大自身建设，健全人大组织机构，建立专门监督机构，使监督工作专业化，确保人大监督工作的有效落实;提高人大代表实质性的监督权力，以立法的形式确立下来，并且通过培训，提高人大代表和常委会成员的监督能力。这样才能加强人大作为公共行政监督主体的监督力度、权威性及地位，以达到提高监督质量和效果的目的。另一方面，要增强行政监察部门的地位。行政监察部门作为内部监督的专门机关，在公共行政监督工作中，依照宪法和行政监察法等法律法规，依法行使行政监督权力。但在现行的体制下，行政监察部门缺乏应有的权威性和独立性，这就影响了其监督权的有效发挥。所以增强行政监察部门的地位及权威性，就要从改革现行行政监察体制入手。为使行政监察部门不受制于人，各项经费开支均应由上级批准，在行使职责权力的过程中只向授权组织负责，不必受到同级政府领导及其他行政机关的干涉，以此来增强其独立性，从而提高其作为公共行政主体的地位。

四、结 语

在现阶段我国逐渐步入转轨时期，进一步改革和完善行政监督体制，努力改善其不足之处是我国进行全面改革的重要组成部分。行政监督制度更被普遍认为是现代民主政治的重要支柱，是完善中国特色社会主义民主法治的推动力。虽然我国现行的行政监督体制仍存在着一些问题，但我国在监督机制的创新与尝试方面已初见成效，这将成为我国行政监督发展和完善的基础。未来我国监督机制将不断朝着法制化、公开化、透明化、民主化的方向发展。

［1］夏书章，王乐夫，陈瑞莲.行政管理学［M］.4 版.广州:中山大学出版社，2011:356.

［2］王世雄.我国行政监督体制的现状与发展趋向［J］.政治与法律，2000(6):48－52.

［3］陈奇星.中国公共行政监督机制现状分析与对策思考［J］.国家行政学院学报，2003(3):26－29.

［4］曾伟涛.完善我国行政监督体制的几点思考［J］.江西财经大学学报，2006(5):75－78.

［5］丁煌.西方行政学说史［M］.2 版.武汉:武汉大学出版社，2015:179.

［6］胡锦涛:在庆祝中国共产党成立90 周年大会上的讲话［EB/OL］. (2011－07－01)［2015－03－22］. http://news. xinhuanet. com/politics/2011-07/01/c_121 612030.htm.

［7］陈奇星，罗峰.略论西方国家的行政监督机制［J］. 政治与法律，2000(3):15.

［8］陈振明.公共管理学［M］.2 版.北京:中国人民大学出版社，267－285.

［9］HUGHESO E.公共管理导论［M］.张成福，王学栋，译.北京:中国人民大学出版社，2001:182－185.

［10］张国庆.公共政策分析［M］.上海:复旦大学出版社，2010:373－376.