海洋强国视野下南沙海域的三位一体管理

李 智

(河海大学 公共管理学院，南京 210098)

2012年以来我国确立了要建设海洋强国的战略目标，而此目标的实现离不开对我国海权的有效维护。南沙群岛位于北纬3°36'至11°57'，东经109°26'至117°59'之间，南北长926 km，东西宽740 km，水域面积约82 万km2，由230 多个岛、洲、礁、沙、滩组成，其中露出海面的约占1/5，有11 个岛屿、5 个沙洲、20 个礁是露出水面的。［1］令人遗憾的是，目前我国南沙海域已形成“六国七方”介入、“四国五方”军事占领的复杂格局。如要破解目前的复杂局面并对南沙这一广阔海域进行有效管护，需要我国海军、海事与海警进行三位一体的有效管理。

一、海军是坚实的后盾

强大军事力量是海洋权益得到有效保护的坚强后盾。近期在西沙海域围绕我国981 钻井平台而展开的中越冲突，如没有我国海军力量的有效威慑，981 钻井平台将难以正常作业。同样在复杂的南沙海域，如无强大的海军存在，相关海洋资源的勘探、开发和利用就没有安全保证，更不要说被侵占岛礁的收复问题。尽管中国海军总体实力在南海各声索国中最强，但在南沙海域，目前我国军事实力却不占据优势。当前我国在南沙海域只控制8 个岛礁(含台湾方面控制的太平岛)，其他国家则侵占43 个岛礁，其中越南29 个，菲律宾9个，马来西亚5 个。［2］我国所控的各岛礁面积较小，驻扎人数较少，总体军事力量不强。同时，我国所控各岛礁离我国大陆较远，如最靠北的永暑礁距我国大陆约740 n mile，距海南岛榆林港也有约560 n mile。［3］而越南、菲律宾、马来西亚等三国所控制的岛礁离其本国较近，能够迅速获得本国海空军事力量的支援。因此，为建设海洋强国，必须打破在南沙海域目前对我国不利的军事力量格局。

1.凸现海军力量存在

自20世纪80年代末以来，我国南海舰队的大型舰艇数量增长最快，已成为我国三大舰队中驱、护舰数量最多的舰队。目前南海舰队共有舰艇350 多艘，其中驱逐舰9 艘、护卫舰17 艘、核潜艇3 艘、常规潜艇21 艘。［4］但南海舰队是三大舰队中防御海区面积最大的舰队，在广阔的南沙海域目前力量还较为缺乏。为维护我国南海海洋权益，建设海洋强国，在广阔的三沙区域需要长期驻扎一支舰艇编队。可喜的是，2013年“泸州”号056 型导弹护卫舰入驻西沙。［5］056 型护卫舰的舰长大约是90 m，宽10 m，满载排水量大约1500 t，采用柴油发动机，最高航速约25 kn，续航能力2000 n mile/18 kn。056 型护卫舰的武器装备①056 型舰武器包括一门国产76 mm 舰炮，2 座30 mm 遥控舰炮，2 挺12.7 mm 速射机枪，主要反舰武器是舰舯部2 座C-803 反舰导弹发射架，备弹4 枚，舰艉有一座国产红旗-10 近程舰空导弹发射架，备弹8 枚，有直升机起降甲板，可以起降一架国产直-9EC 反潜直升机。参见文献［6］。足以抗衡目前南沙海域其他声索国的海军舰只。因为南海周边国家国力相对较弱，武器基本靠进口，这些国家已装备和即将装备的护卫舰艇类似于056 型。同时，056 型护卫舰的深V 型船型具有吃水浅的特点，也能够适应南海比较复杂的海况。但目前一艘泸州号护卫舰还远远不够，在南沙应保持6～7 艘056 型护卫舰的长期存在。因此，应加快056 型护卫舰的建造，并尽快部署到南沙海域。

2.建设前进港口与机场

056 型护卫舰是在南沙海域对抗他国的主力舰只，但由于056 型的1500 吨位偏小，续航力也相对较弱，如从西沙出发，很难在南沙附近长期巡航。为确保056 型护卫舰在南沙海域的长期存在，需要加快南沙海域的港口及机场建设。在港口建设方面，我国所控各礁都应该进行不同规模的港口建设，以方便停靠舰船，其中重中之重是赤瓜礁和永暑礁的港口建设。赤瓜礁所处地理位置非常重要，其位于北纬9°43'，东经114°18'，与我国目前所控其他各礁均在300 km 半径之内，同时赤瓜礁还据守南华水道，是永暑礁的东面偏北门户。而赤瓜礁东北部拥有礁湖，经修整为港口后可停泊056 型护卫舰等2000 吨以内的舰船。相较赤瓜礁而言，永暑礁可建设成为深水港口。永暑礁位于北纬9°37'，东经112°58'，其拥有可建设成大中型港池的礁盘。永暑礁的礁盘长约14.5 km，宽约4 km，礁间水深14～40 m，经过建设后，永暑礁的码头可以停靠5000 吨级的舰船。在周边形势紧张时，我国054、052 等大型护卫舰也能停泊于此，形成对他国更大的威慑力量。除港口建设外，我国还应在永暑礁建设机场。之所以选择在永暑礁建设机场，其一，由于永暑礁位于南海中心位置，起飞的歼-11 能直接控制远达马六甲海峡的礁坪。其二，永暑礁主礁盘(西南礁坪)面积约4 km2，低潮时大部露出海面1 m 多，高潮时也才没于海水0.5～1 m，相较而言，填陆建机场工程量较小。056 型护卫舰编队在永暑礁机场起飞的飞机支援下，能形成更强大的威慑力，否则，我国海军舰只会受到来自南沙周边各国飞机的威胁。

3.进行常态化巡航

在获得各港口后勤保障及飞机有效支援下，056 型护卫舰编队可在南沙海域长期驻扎并进行常态化巡航。由于南沙海域情况比较复杂，对于不同情况的岛礁可采取不同的策略。对于我国所控岛礁，海军舰只可加强与守礁部队的联合训练，提高协同能力，增强守礁部队的战斗力，以提升我国的控制力。对于目前无人岛礁，通过常态化巡航宣示主权，同时防止他国力量染指这些岛礁，并在巡航中驱逐他国各类船只。对于他国所占岛礁，我国海军可通过常态化的巡航宣示主权并显示力量，从而对他国形成一种威慑力。在常态化巡航过程中，我国护卫舰编队可以两艘一组进行编队，同时对东、西、南三个方向保持警戒巡逻。在碰到紧急情况时，可迅速集结，对某一方面形成军事上的优势。此外，南海海域是当今世界上仅次于索马里地区的海盗多发区，世界上近四成的海盗攻击事件都发生于此，尤其是马六甲海峡附近。除海盗问题外，南海海域还存在跨国犯罪、毒品走私等问题。因此，056 型护卫舰编队还是打击南沙海域海盗等犯罪活动的有机力量。

二、海警是有力的中坚

1982年通过的《联合国海洋法公约》第121条规定:“1.岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。2. 除第3 款另有规定外，岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定。3.不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。”［7］从此条款可以看出，岩礁可拥有领海与作为“保护带”的毗连区。由于南沙主要岛礁既“不能维持人类居住”，也“不能维持其本身的经济生活”，因此，这些岛礁都只是拥有领海和毗邻区的岩礁。相应地，我国对于南沙群岛的日常管辖主要是对这些岛礁周边各种海洋资源尤其是渔业资源的管辖。据专家评估，在南海渔业资源的潜在渔获量为650 万～700 万t，其中，西南中沙礁盘水域潜在渔获量约100 万t，南沙南部中国传统疆界线内潜在渔获量约30 万t。［8］我国海警部门应积极打击南沙海域侵渔侵权行为，保护我国渔民生命财产安全，维护海上作业秩序，从而维护我国海洋权益。

1.组建立体化的执法力量

根据2013年通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，已将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关缉私警察四种力量进行整合，重新组建国家海洋局，归国土资源部管理。新组建的海洋局主要职责是“拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导”［9］。三沙目前已成立三沙市执法局，也建立了海上联合执法机制。海洋部门的海洋监察、公安部门的海警边防、渔政部门的渔业巡査在执法局统一领导下在南海海域的执法维权斗争中形成合力。但我国海警部门在南海区域目前力量薄弱，难以承担起复杂的管理任务。因此，在三沙应组建起一支20 艘以上规模的综合执法船队，以凸显我国在南海海域的力量存在。其将在南沙海域开展海洋巡逻、执法，实施海洋治安管理，打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动，处置海上突发事件和纠纷，维护我国海上安全。由于南沙岛礁主要是渔业资源的管辖，因此，在执法过程中还可与渔船实现联动，当我国渔船发现外国非法渔船进入我国领海时，可通过北斗系统向船舶监控中心报告，再告知三沙综合执法局，进而通知距离事发海域最近的执法船前往执法。为更好地保障中国海警船只在南沙群岛进行巡航，应在南沙美济礁、永暑礁等设立海洋助航站、补给站等附属机构。［10］

2.建立前进执法基地

目前海警船只主要驻扎于西沙，但由于南沙群岛离西沙有一定的距离(如渚碧礁距西沙永兴岛约700 km)，巡航的海警船只从永兴岛往返，成本将非常高昂。因此，如要进行有效管辖，需在南沙海域设立前进基地。具体言之，可在永暑礁与美济礁分别建立前进基地。永暑礁位于南沙群岛的西部，在此设立前进补给基地，以负责南沙西北海域执法海警船只的补给。巡航的海警船只可停靠永暑礁港口，获得油料等后勤补给并得到及时维护，人员则可通过飞机进行轮换。在南沙美济礁建立前进基地，则负责南沙东南海域海警船只的后勤保障。美济礁位于北纬9°57'、东经115°44'，处于南沙群岛的东部。美济礁是个椭圆型环礁，东西长约9 km，南北宽约6 km，中间潟湖水深20～30 m，面积约36 km2，为一天然避风良港。［11］美济礁经过修整后，可以成为我国海警船只的重要前进基地。由于美济礁离仁爱礁约14 n mile，距离菲律宾西部大约135 n mile，可以预见的是，美济礁附近海域将会与菲律宾渔船发生众多冲突。因此，为更好地维护我国海洋权益，应在美济礁建立南沙渔业指挥中心，作为我国南沙渔业的常设管理机构。为更好地管理渔业资源，还应“建设南沙渔业安全通信网络系统，运用卫星通信技术、短波和超短波通信技术以及计算机应用技术，使之具有船位报告、监控、遇险报警、信息数据交换、有无线电话转接等多功能指挥功能，有利于南沙渔业生产调度和管理，避免和减少渔业生产安全、涉外事件的发生”［12］。

3.依照法律严格执法

1982年通过的《联合国海洋法公约》给我国海洋维权和执法工作提供了国际公约的依据。《联合国海洋法公约》规定沿海国享有领海的主权和毗连区的管制权，沿海国还拥有紧追权、登临权，可以进行扣押、扣留、逮捕。我国也制定了各种规范性文件作为我国海警执法的国内法依据。如《中华人民共和国渔业法》赋予了我国有关执法部门的海上执法权。此法第46 条就明确规定:“外国人、外国渔船违反规定，擅自进入中华人民共和国管辖水域从事渔业生产和渔业资源调查活动的，责令其离开或者将其驱逐，可以没收渔获物、渔具，并处五十万元人民币以下的罚款;情节严重的，可以没收渔船;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”而2013年1月1日施行的《海南省沿海边防治安管理条例》则赋予了我国执法部门临检或扣押非法进入海南省管辖水域外国船只的权力。然而，目前我国还缺乏海洋基本法与程序法。因此，为更好地有助于我国海警部门的维权执法工作，我国应该尽快制定海洋基本法与程序法。大体而言，我国海洋基本法的主要内容应包括海洋管理、海洋开发、海洋科研、海洋生态保护、国际合作以及法律责任等。［10］而《海洋行政执法程序法》的主要内容则包括:现场检査程序、做出行政处理决定的程序、实施行政处罚的程序、代表国家提出经济赔偿的程序等。［13］依据国际公约及国内法、实体法与程序法等各种法律，我国海警部门可在南沙海域对于其他国家的侵权、侵渔、破坏资源的行为进行处理。如我国海警部门可对进入我国各岛礁所属领海的外国渔船进行驱逐，并没收其相关工具。而外国侵渔船只如采取对抗措施，构成犯罪，则可对其进行扣押并依照法律程序提起诉讼。

三、海事是坚强的保障

南沙海域航线密集，是世界上重要的海上交通要道。据估计，我国能源的60%、进口物资的30%，世界上40%的国际贸易运输船都要经过南沙海域。［14］然而，南沙海域暗礁众多，台风多发，是世界上著名的海上危险地带。因此，众多的船舶和恶劣的海况使得南沙海域海上救助任务艰巨。在我国主要由海事局负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法、船员行政管理、履行交通部安全生产等管理职能。［15］当前复杂环境下，海事救助活动敏感度较低，而且也有明确的国际法依据，因此我国海事部门应在南沙海域积极巡航救助以强化我国存在，以和平方式宣示我国主权。

1.建构一体化的巡航搜救力量

我国海事部门在南沙海域的一项重要任务就是对海上航线进行巡航。然而，我国海事部门直到2010年5月10日才对南沙进行首次巡航。此次巡航历时9 天，行程1800 n mile，巡视检查了南沙永暑礁、赤瓜礁和美济礁等。［16］为了实现海事部门在南沙海域的定期化巡航，不仅是要在三沙设立海事局，更需要在三沙常驻海事船只。可喜的是，2014年初，海南海事局与三沙市人民政府已签订战略合作框架协议，将在三沙市配备5000吨级海事巡逻船。［17］在此基础上，应尽快在三沙市组建起由2～3 艘海巡船构成的海事船只编队，以实现对南沙海域的定期巡航。此外，还应加强巡航海事船只的搜救能力。三沙海上搜救分中心已于2013年7月16日在西沙成立，其主要负责统一协调、组织和指挥责任区水域内突发事件的应急处理。在此分中心的统一指挥下，应该按照巡航救助一体化的思路，为巡航海事船只配备各种搜救设备及相应人员，提高其搜救和应急处置能力，从而在巡航时能第一时间对失事船只或飞机进行有效搜救。

2.设立搜救与补给中心

目前我国在南海的搜救力量主要位于三亚，只在西沙设立了搜救联络点。因此，如需要在南沙海域进行搜救，主要搜救船只往往需较长时间才能到达。如马航客机MH370 航班失联，我国的主要救援船皆在距离事发一天乃至两天后才赶到南沙疑似海域。从此事件可以看出我国在南沙海域建立搜救基地的必要性。著名军事专家、海军信息化专家咨询委员会主任尹卓就呼吁:“我国应依据国际法加强南海的海上搜救能力，在南海南沙群岛相关岛礁建搜救的码头和机场，使之成为海上搜救船舶、飞机停靠的前沿基地。”［14］具体而言，我国可在永暑礁建立搜救中心与补救中心。永暑礁既处于南海中心位置，又位于南海中央航线(香港至新加坡)和南华水道交汇处，在此设立搜救中心与补给中心，能发挥最大的功效。永暑礁建好的深水港口可以停泊巡航或搜救各船只，并可给各船提供油料供应、电力供应、淡水供应，提供物资储存、医疗救助等服务。此外，将来永暑礁所建的机场还能常驻搜救飞机，并为各种搜救飞行器提供后勤保障。在对失事船只或飞机进行搜救过程中，飞机起着非常重要的作用。研究资料显示，飞机巡视范围的辐射面积约为船舶巡视范围辐射面积的12 倍。［18］从永暑礁机场起飞的飞机能更加迅速有效地发现失事船只或飞机。

3.积极进行巡航救助

依托于南沙海域的补给基地，我国海事部门应定期巡航，确保国际航道的沿途通航环境和秩序良好，水域清洁。海事部门巡航过程中当下最重要的任务是在南沙海域设置并检查诸如灯塔等海洋设置。我国海事部门于2013年在东门礁设置“中国南海标019”灯浮，实现了南沙海事助导航设施零的突破。［19］在时机合适时应在航线周围无人岛礁设置更多的灯塔或灯浮，以确保国际航线的安全。在南沙设置灯塔等设施，一方面是我国积极承担国际义务的体现，另一方面则能强化我国在南沙海域的存在。此外，海事部门还应该拓展巡航搜救范围。“我国是联合国常任理事国和国际海事组织A 类理事国，共加入或接受的有关国际公约或议定书34 个。国际海事组织第二十五届海安会上通过了将全球海上划分为13 个搜救协调区的议程，而我国处在西北太平洋搜救协调区。当前我国对外公布的负责海域是渤海、黄海东经124 度以西、东海东经126 度以西和南海东经120 度以西、北纬12 度以北的海域。”［20］依托于我国在南沙海域的搜救中心，我国海事部门在此搜救海域内将有能力去救助失事的不同国籍船舶，并对遇险的海洋生命和财产进行救助。随着我国国力逐步增强与我国海事搜救力量进一步壮大，我国海事部门将来应扩展巡航救助到整个南沙海域，以承担起负责任大国的国际责任，同时发挥我国对整个南沙海域的影响。

四、余 论

众所周知，海警、海事等是实地垂直管理的部门，这些部门在对南沙海域的管理过程中，会与实行地域管理的三沙市政府发生交集。同时南沙海域的有效管护又离不开军队与地方的互相合作。因此，要强化南沙海域的有效管理，需要统筹谋划、顶层设计。在这些涉海部门之上建立强有力的协调机构加以协调，是较为可行的路径。我国或可组建“南海管理委员会”，协调涉及南海区域海洋管理的各级政府机构或部门，统一协调南海区域的海洋管理工作，防止出现“多头管理”和“管理真空”。［21］在南海管理委员会的统一协调下，我国海军、海警、海事部门在各施其责的基础上相互合作，实现“无缝联结”管理，共同处理在南沙海域发生的诸如渔业资源盗捕、违规勘探我国海域资源等任何侵犯我国海域主权的活动，更好地维护我国海洋权益，从而推动我国海洋强国目标的实现。

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