海上搜救的公共物品属性辨析

黄志球，陈伟建

(1.武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430072;2.深圳海事局，深圳 518102)

海上搜救是政府协调一切力量，为海上遇险的旅客、游览观光人员及各类海上从业人员提供搜寻与救助的一项公益性事业。［1］它是最大限度地减少海上突发事件对人命财产和海洋环境资源造成的损害，创造良好的海上交通运输环境和海上安全生产作业环境的一个重要手段。毋庸置疑，海上搜救具有典型的公共物品属性，其状况在一定程度上反映着一个国家或地区的公共管理和公共服务的能力和水平。

然而，由于海上搜救是一个专业性、技术性和实践性都非常强的领域，目前我国的研究者偏重于从专业技术的角度出发，坚持工具理性优先，探索如何通过技术系统的改进、发明、创造实现海上搜救的效果和效益的最大化，而较少关注海上搜救的公共性，稍有涉及的也大都采取主观论断的方式，往往缺少必要和恰当的演绎分析。

我国是一个海洋大国，拥有漫长的海岸线和辽阔的海域，海洋在经济社会发展中具有战略性的地位。近年来，随着我国社会主义现代化建设的全面推进，尤其是海洋强国战略的加快实施，加之世界经济全球化和贸易自由化的不断发展，我国海上交通运输的发展态势异常迅猛，各类海上作业和活动愈益增多，情况也更趋于复杂多变，发生各类海上突发事件的风险与日俱增、不断积聚，海上搜救面对前所未有的严峻挑战，它的重要性、复杂性和艰巨性因而相应地大幅提高。

在新的形势和任务下，正确认识和准确把握海上搜救的公共物品属性，对于更及时、更有效、更充分地对海上遇险人员实施海上搜救的供给，以最大限度地实现、维护和增进公共利益具有不言而喻的意义。

一、海上搜救的概念与内涵

那么，什么是海上搜救?海上交通工程学认为，海上搜救(search and rescue at sea，SAR)是指船舶海上遇险①船舶海上遇险是指船舶、船员或海上设施在海上航行、锚泊或作业时，遭遇严重而迫切的危险。所谓“严重而迫切的危险”是就危险的紧迫性和严重程度而言的，指的是危险即刻或必将发生，并足以危及船舶、财产和人命的安全。参见文献［2］第124 页。后，除遇险船舶外，任何海上救助力量在获得海上遇险信息后对其所采取的搜寻和救援行动。海上搜救包括海上搜寻和海上救助两部分，海上搜寻是由海上交通安全主管机关(通常是海上搜救协调中心或海上搜救分中心)协调，利用现有的人员、设施和技术条件来确定遇险人员位置的行动;海上救助则是指由任何可以利用的救助力量(SAR resources)，包括公共或私人的力量对遇险人员实施拯救，为其提供初步的、基本的医疗或其他所需要的服务，并将其转移到安全地点的行动。由于海上搜寻与海上救助在工作时间上紧密相连，在工作内容上密切相关，因而，学术界和实务界通常将这两项工作并称为海上搜寻救助，简称“海上搜救”。［2］123－124

国际海事组织(International Marine Organization，简称IMO)①国际海事组织是联合国下的一个专业代办处。它是一个专门负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的机构，也是一个促进各国政府和各国航运业界在改进海上安全、防止海洋污染及海事技术上合作的国际组织。主要从3 个方面对海上搜救进行了界定:(1)政府使用各方面的资源履行遇险监测、通信的职责;(2)政府使用公共或私有的资源，履行协调和搜救的职能;(3)政府组织提供医疗援助或医疗移送责任。国际海事组织同时赋予海上搜救机构协调船舶开展防范海盗和武装劫持船舶的职责。［1］美国、英国、法国、日本、澳大利亚等西方主要发达国家大都遵从国际海事组织的界定。

我国作为《国际海上人命安全公约》②1912年4月14日，英国建造的豪华客轮“泰坦尼克”(Titanic)号，在从英国至美国的首航途中与冰山发生碰撞，造成1500 多人丧生的历史上空前惨重的海难事故。1913年底，英国政府召集了第一次国际海上人命安全会议，出席会议的13 个海运国代表共同签订了第一个国际海上人命安全公约。现行生效的《1974年国际海上人命安全公约》系由其几经修订形成的。和《1979年国际海上搜寻与救助公约》③《1979年国际海上搜寻与救助公约》系为开展国际合作搜寻营救海上遇险人员而制定的公约，由国际海事组织于1979年4月9日至27日在德国汉堡召开的国际海上搜寻救助会议讨论并制定。的缔约国和国际海事组织的A 类理事国④国际海事组织的最高权力机构系国际海事组织大会，每两年召开一次。国际海事组织理事会是国际海事组织大会的执行机构，在两年一届的大会期间履行大会的有关职责。其由40个理事国组成，分为A、B、C 三类，A 类为10 个海运大国，B 类为10 个海上贸易大国，C 类为20 个代表世界主要地理区域的重要海运国家。，对海上搜救的界定，除遵从国际海事组织的界定外，还从自身国情出发，考虑到海上险情可能会威胁到海上遇险人命与船舶设施安全以及海洋环境资源等诸多情形，同时有鉴于我国海上搜救机构⑤我国海上搜救机构系指各级海上搜救中心或分中心，中国海上搜救中心设在交通运输部，省级及以下海上搜救(分)中心为地方政府协调议事机构，其日常办事机构一般设在海事部门。是海上安全值守的唯一机构，除其之外，再没有其他的机构专门承担海上安全应急值守的任务，从而将海上搜救扩大到包括财产救助和环境救助，以及应对各类海上突发事件的职责。这样，对于我国而言，海上搜救是一个有关海上安全的综合概念，并不仅仅局限于国际海事组织所界定的单一的海上人命救助、防范海盗及武装劫持船舶的范畴。［1］

二、国际公约和国内法律法规有关海上搜救的规定

海上搜救是一项义务性的工作，这是有关国际公约和我国法律法规赋予海上搜救的质的规定性。海上搜救的义务性主要体现在对海上遇险人命的救助上，有关的国际公约和我国法律法规对此均作出了十分明确而具体的规定。

对于船舶在海上搜救中的义务，有关公约、法律、法规明确要求，船舶遇到遇险船舶和人员，或收到求救信号，应当全力进行救助，除非这种救助会严重危害到自身的安全。如:国际上最早提及海上搜救义务的公约《1910年统一关于海上救助打捞若干规则的国际公约》⑥为了争取海上救助打捞法律的统一，鼓励海上救助打捞事业的发展，经过国际上旨在促进海商法统一的非政府间国际海事委员会(Comite Maritime International，简称CMI)的努力，于1910年9月23日在比利时布鲁塞尔召开的第三届海洋法外交会议上通过了《1910年统一关于海上救助打捞若干规则的国际公约》，自1931年3月1日起生效。公约规定的法律原则，成为世界上许多国家有关立法的依据。第11 条规定:“每位船长都必须，只要不会对本船、船员及旅客造成严重危险，就应向在海上发现的处于危险中的任何人提供救助，即使是敌人也是如此。”［2］124－125《1974年国际海上人命安全公约》第五章第10 条规定:“海上船舶的船长，在收到船舶、艇或救生筏遇险信号时，必须全速驶向遇险者并提供救助，可能时，应通知遇险者他自己正在前往。如果船长不能前往援助，或因情况特殊，认为前往援助为不合理或不必要时，他必须将未能前往援助遇险人员的理由载入航海日志。”《联合国海洋法公约》⑦《联合国海洋法公约》于1982年12月10日在牙买加蒙特哥湾召开的第三次联合国海洋法会议最后会议上通过，自1994年11月16日起生效，目前已获150 多个国家批准。该公约对当前全球各处的领海主权争端、海上天然资源管理、污染处理等具有重要的指导和裁决作用。第98 条有关“救助的义务”规定:“每个国家应责成悬挂该国旗帜航行的船舶的船长，在不严重危及其船舶、船员或乘客的情况下:①救助在海上遇到的任何有生命危险的人;②如果得悉有遇险者需要救助的情形，在可以合理地期待其采取救助行动时，应尽速前往救助;③在碰撞后，对另一船舶和旅客给予救助并在可能的情况下，将自己船舶的名称、船籍港和将停泊的最近港口通知另一船舶。”《中华人民共和国海上交通安全法》①《中华人民共和国海上交通安全法》由1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，1983年9月2日中华人民共和国主席令第七号公布，自1984年1月1日起施行。该法是为了加强海上交通管理，保障船舶、设施和人命财产的安全，维护国家权益而制定的。第36条规定:“事故现场附近的船舶、设施，收到求救信号或发现有人遭遇生命危险时，在不严重危及自身安全的情况下，应当尽力救助遇难人员，并迅速向主管机关报告现场情况和本船、设施的名称、呼号和位置。”《中华人民共和国海商法》②《中华人民共和国海商法》由1992年11月7日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，1992年11月7日中华人民共和国主席令第六十四号公布，自1993年7月1日起施行。该法旨在调整海上运输关系、船舶关系，维护当事人各方的合法权益，促进海上运输和经济贸易的发展。第174 条规定:“船长在不严重危及本船和船上人员安全的情况下，有义务尽力救助海上人命。”

对国家政府和岸上有关机构，有关国际公约和我国法律法规也都明确规定了它们在海上搜救中的义务与责任，包括保持安全值班、建立岸基设施、开展搜救行动、培育专业队伍、加强相互合作等。如:《1958年日内瓦公海公约》③《1958年日内瓦公海公约》于1958年2月24日至4月27日在瑞士日内瓦召开的第一次联合国海洋法会议上通过，1962年9月30日生效。参加该公约的国家共有50 多个。此公约系1958年决议的四大海洋法公约之一，主要用以规范各国船舶、设施在公海上的活动，以确保公海向全世界开放并保障各国的合法利用。其多数原则皆已包括在后来增订的1982年海洋法公约之中。第12 条第二款规定:“每个沿岸国应促进建立和维护与海上安全有关的足够和有效的搜救设施，如情况需要，与邻国就这一目的进行相互的区域性合作。”《1974年国际海上人命安全公约》第五章第15 条规定:“各缔约国政府应承担义务安排必要的沿岸值守并救助其沿岸海上的遇险者。”“各缔约国政府应提供其现有救助设施及计划的信息以供交换。”世界上第一个有关海上搜救的专门国际公约《1979年国际海上搜寻与救助公约》更是规定“各缔约方须保证对任何海上遇险人员提供救援。提供救援须不考虑这种人员的国籍或身份，或者遇险人员所处的情况”。同时要求缔约国最大限度地使搜救程序标准化，建立搜救组织，以有利于各国搜救组织之间的直接联系，保证搜救中的海面单位和空中单位之间有效合作。《中华人民共和国海上交通安全法》第37 条规定:“主管机关接到求救报告后，应立即组织救助。有关单位和在事故现场附近的船舶、设施，必须听从主管机关的统一指挥。”

三、基于公共物品角度海上搜救的考察

从上述国际公约和我国法律法规的有关规定，不难看出，海上搜救是一种公共物品而非私人物品。这可以依循公共物品的内涵进行辨析、判定。但正如学者所指出的那样，很少有一个概念像“公共物品”这样有如此之多的解释，这种状况一方面说明公共物品的重要性，另一方面说明对公共物品的理解还存在分歧，［3］因此，要正确认识和准确把握海上搜救的公共物品属性，就必须从现代公共物品理论发展史上对公共物品内涵的诸多理解和界定出发，从多个角度对其进行认真、全面、深入的审视。

首先，从物品的消费特征看。公共物品是人类社会发展到一定阶段才出现的一个历史范畴，它是公共部门与私人部门分化、分离之后的产物。［4］对于“何谓公共物品”的问题，美国著名经济学家、现代公共物品理论的开创人之一保罗·萨缪尔森(Paul A. Samuelson)从消费特征角度赋予公共物品形式化的定义。［5］萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中认为，公共物品(他称之为“集体消费物品”)是指增加一个人对该物品的消费，并不同时减少其他人对该物品消费的那类物品。［6］显而易见，公共物品的这一定义是在与私人物品的对比中得出的，公共物品这种每个人对它的消费并不同时减少他人的消费量的特性，被称为“消费上的非竞争性”(non-rivalry in consumption)。［7］美国另一位著名政治经济学家、公共物品理论的另一代表人物理查德·马斯格雷夫(Richard Abel Musgrave)在萨缪尔森的基础上对公共物品问题作了进一步的深入研究，在其著作《公共财政理论》中，他在对公共物品的概念进行定义时引入了价格的排他原则的非适用性，将消费的非排他性(non-excludability from consumption)与非竞争性并列，作为界定公共物品的两大标准之一。［5］在马斯格雷夫看来，但凡公共物品(他开始称之为“社会需要”，后改称为“社会物品”)，“任何人都同等地消费，不管他是否为此付费”。［8］10萨缪尔森和马斯格雷夫的观点被广为采用，人们称之为“萨缪尔森-马斯格雷夫传统”(以下简称“萨-马传统”)。这样，公共物品一般被界定为独立于私人物品之外，具有非竞争性和非排他性的产品或服务。［5］海上搜救的非竞争性和非排他性从根本上讲，产生于其义务性。如前文所述，有关国际公约和我国法律法规规定，对海上遇险的任何人，有关国家、机构和船舶、设施如无危及自身的特殊情况都应当也必须予以救助，这说明对某一遇险人员的搜救，并不能作为对其他遇险人员不予救助的理由，当再有其他人员遇险时，同样须予搜救;对于需要予以搜救的海上遇险人员，有关国家、机构和船舶、设施在不严重危及自身安全的情况下，不得因为遇险人员自身特定的原因，如国籍、种族、民族、身份、性别、政治倾向、宗教信仰、经济状况等，不予搜救，换言之，任何海上遇险的人员都有得到搜救的权利，而不应以任何理由被排斥在外。可见，海上搜救就其物品的消费属性而言，同时兼具有非竞争性和非排他性的特点。根据萨-马传统的阐述，这无疑是一种典型的公共物品。

其次，从物品的供给特征看。美国著名经济学家、公共选择理论的主要代表人物之一詹姆斯·M·布坎南(James Mcgill Buchanan)在给公共物品下定义时，抛弃了从物品描述性特征进行界定的主流思路，另辟蹊径，［7］认为公共物品是由供给特征所决定的。布坎南强调:“任何集团或者社团因为任何原因决定通过集体组织提供商品或服务，都将被定义为公共商品或服务……包括‘公共性’程度从0 到100% 的其他一些产品和服务。”［9］“人们观察到有些物品和服务通过市场制度实现需求与供给，而另一些物品与服务则通过政治制度实现需求与供给，前者被称为私人物品，后者则被称为公共物品。”［10］3根据布坎南的逻辑，某些物品只要进入了公共组织部门供给的范围，就可以将它们认定为公共物品。显然，这将人们的研究思路引向了公共选择过程，不少学者循着这一方向对公共物品的内涵展开了更为深入、细致的分析。日本财政学者井手文雄在其《日本现代财政学》中将是否国家生产供给作为公共物品与私人物品的分野，指出只要是国家生产、供给的产品或服务都可以认为是公共物品。［11］23美国著名公共行政学家戴维·H·罗森布鲁姆(David H. Rosenbloom)与罗伯特·S·克拉夫丘克(Robert S. Kravchuk)合著的美国行政学标准教材《公共行政学:管理、政治和法律的途径》认为:“政府因为不受市场力量主导，故较能以不考虑利润的原则从事各项运作。”“政府可以提供某些企业所不愿提供的服务或产品。这些服务或产品常被称之为‘公共物品’(public goods)或‘准公共物品’(quasi-public goods)。”［12］11马莫洛(Marmolo)则直截了当地认为，公共物品对应于政府供给，私人物品对应于市场供给;物品的供给方式决定了物品的“公共性”。［13］由此可以认定，是否由政府或其他公共组织供给可以作为公共物品与私人物品的一条划分界限。［5］海上搜救的高风险性、高投入性和非收益性决定了它不可能也不适于通过市场机制由市场主体或公民个人承担，而只能由国家政府或其他公共组织提供，作为一种公共物品存在。对此，不论是从有关国际公约和我国法律法规的规定，还是从具体的实践都可以得到有力的印证。

最后，从物品的外部性特征看。在现实生活中，按照萨缪尔森和马斯格雷夫的消费特征角度，即萨-马传统严格定义的公共物品是不多见的。［5］因而，公共物品的非竞争性与非排他性的双重属性被一些学者所诟病，他们认为，对公共物品的定义不应仅仅停留在非竞争性和非排他性的消费特性上，还应从外部性视角考察公共物品的概念属性。［14］简单地讲，外部性可以认为是一个经济主体的生产或消费活动对另一个经济主体所施加的有利或不利的影响。［5］萨缪尔森指出:“生产和消费过程中当有人被强加了非自愿的成本或利润时，外部性就会产生。更为精确地说，外部性是一个经济机构对他人福利施加的一种未在市场交易中反映出来的影响。”［15］267公共物品与外部性有着很强的相关性。在一个偏好相互依赖且存在多个消费者或生产者的场合，当一种行为影响不止一个人的福利时，外部性就有了公共影响，这个行为就成为一个类似于公共物品的共同消费，可以称之为“公益”或“公害”。［5］这如同美国著名哲学家约翰·杜威(John Dewey)曾经说过的那样:“公共是所有这些人构成的，他们受到交易之间接后果的影响到这一地步，及其必要使这些结果的提供得以系统化。”［16］15－16所以，就外部性特征而言，公共物品是因存在外部性而具有一定的公共影响的物品。［5］对于海上搜救来说，通过对前文所援引的有关国际公约和我国法律法规规定的分析，海上搜救的逻辑起点和最终指向都确定无疑，那就是人，但其生产从整体而言并非为了特定的某个个人，而是为了所有的社会成员，因而任何人都有可能从海上搜救中受益，不论他(她)是海上遇险人员，抑或是其他的相关者，譬如海上遇险人员的亲属、朋友、同事等;与此同时，海上搜救对海洋环境资源的救助和海上交通运输的促进，无疑也是对社会全体成员都有益的。从上述分析可以看出，海上搜救是具有很强的正外部性的一类物品，毫无疑问可以归为公共物品的范畴。

综上所述，基于现代公共物品理论，可以对海上搜救的概念作出如下界定:海上搜救是政府组织协调一切可能的力量，包括公共的或私人的力量，为因海上突发事件的发生而遇险的各类人员和环境资源提供义务救助，以减少海上人命财产损失和环境资源破坏，从而最大限度地保障海上交通运输发展、维护社会公共利益的行为。

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