激励小微企业创业创新的财税政策研究

戚啸艳，陈 啸，朱近忠

（1东南大学 经济管理学院，江苏 南京 210018；2江苏省国家税务局，江苏 南京 210008；3江苏省科技厅，江苏 南京 210018）

本文以激励小微企业发展的财税政策为研究对象，全面考察现行政策的系统性和可操作性，分析政策落实中出现的问题，进而提出完善现行政策体系的对策建议。

一、促进小微企业发展的财税政策现状

目前所称的小微企业通常包含两层含义：一是《企业所得税法》提出的“小型微利企业”；二是《中小企业划型标准规定》（工信部联企业［2011］ 300号）界定的小型微型企业，即根据从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点分别确定不同行业小型微型企业标准。

（一）国家财政政策

随着经济环境的变化和经济体制改革的深入，政府对小微企业的关注不断提升。2000年国家经贸委颁布《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》；2003年《中小企业促进法》实施；2009年国务院发布《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》等一系列财税政策措施；2011年首次增加微型企业的标准；2012国务院出台《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》，要求各地区、各部门结合实际，加大对小型微型企业的支持力度，创造有利于小型微型企业发展的良好环境。其后，激励小微企业发展的财政政策陆续出台，现行的政策主要有各类专项资金，政府采购，取消、停征和免征一批行政事业性收费，对小微企业免征有关政府性基金以及开展小微企业创业创新基地城市示范工作等。

1.促进中小企业发展的各类专项资金

我国将小微企业的概念从中小企业中明确划分出来的时间不长，目前对微型企业的财政政策大多包含在中小企业政策中。为了促进中小企业的健康发展，中央财政设立了多项专项资金，通过直接补助、贷款贴息、资本金注入、奖励投资补助等形式给中小企业提供财政资金支持，主要如下。

（1）中小企业发展专项资金。该资金由国家发改委，工信部和财政部联合发起，由中央财政预算安排，主要用于支持中小企业专业化发展、与大企业协作配套、技术进步和改善中小企业发展环境等方面。据统计，2014年中央财政用于支持中小企业发展和管理的支出共计2049.85亿元，比上年同期增加110.4%，其中，中小企业发展专项资金支出为639.49亿元，比2013年增加114.9%［2］。（2）科技型中小企业技术创新基金。该项基金设立于1999年，是经国务院批准，由中央财政设立的第一项专门用于鼓励中小企业技术创新，促进成果转化的专项资金。截至2013年末，中央财政累计安排268.26亿元的科技型中小企业创新基金［3］。据统计2014年科技型中小企业技术创新基金支出为57.89亿元，比2013年增加了84.3%［2］。（3）科技型中小企业创业投资引导基金。该基金的设立是为了引导社会资金对科技创新活动的投入，资金主要来源于中央财政创新基金的年度预算、股权投资回收资金和社会无偿捐赠，支持对象是创业投资管理企业和初创期科技型中小企业。（4）中小企业国际市场开拓资金。该资金是中央财政设立的用于支持中小企业开拓国际市场的一种专项资金。《中小企业国际市场开拓资金管理办法》（财企［2010］ 87号），调整了年度进出口总额限制，另外还新增了对境外专利申请、电子商务、境外收购技术和品牌等方面的支持，简化了资金项目的申请手续。（5）国家中小企业发展基金。该基金是2012年中央财政根据国务院《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》安排的用于支持中小企业特别是小型微型企业发展的150亿资金，分5年到位。（6）中小企业服务体系专项补助资金。该资金是由中央财政预算安排的用于支持中小企业服务机构开展有关促进中小企业发展的服务业务所发生支出的补助资金，具体补助项目包括中小企业服务机构为中小企业的提供培训服务、信用服务、创业服务和管理咨询服务等。

2.支持小微企业发展的政府采购政策

2011年财政部与工信部共同制定的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，在编制采购项目预算、采购产品的价格扣除等方面都对小微企业作出了政策支持的具体规定。按照规定，负有预算编制职责的各部门，应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上专门面向中小企业采购，其中预留给小微企业的比例不低于60%；对大中型企业与小微企业组成联合体参与政府采购活动，小微企业合同金额占30%以上的，可给予联合体2%-3%的价格扣除。

3.取消、停征和免征一批行政事业性收费

为进一步减轻企业负担，《财政部国家发展改革委关于取消、停征和免征一批行政事业性收费的通知》（财税［2014］ 101号）规定，自2015年1月1日起，取消或暂停征收12项中央级设立的行政事业性收费；对小微企业（含个体工商户，下同）免征42项中央级设立的行政事业性收费。

4.对小微企业免征有关政府性基金

根据《财政部、国家税务总局关于对小微企业免征有关政府性基金的通知》（财税（2014）122号）规定，自2015年1月1日起至2017年12月31日，对按月纳税的月销售额或营业额不超过3万元（含3万元），以及按季纳税的季度销售额或营业额不超过9万元（含9万元）的缴纳义务人，免征教育费附加、地方教育附加、水利建设基金、文化事业建设费。

5.开展小微企业创业创新基地城市示范工作

财政部、工信部等五部委联合下发《关于支持开展小微企业创业创新基地城市示范工作的通知》（财建114号），规定从2015年起开展小微企业创业创新基地城市示范工作，中央财政给予奖励资金支持。示范期内，计划单列市及省会城市奖励总额为9亿元，一般城市为6亿元。示范期为3年，奖励资金分年拨付。此外，对示范城市实行绩效考核，建立退出机制。

（二）小微企业税收政策

现行的涉及小微企业的税收优惠政策可分为直接政策与间接政策。直接政策又可进一步分为专向性政策与普惠性政策，具体如下。

1.直接税收优惠政策

（1）专向性政策

近年来，政府屡次扩大小微企业税收优惠范围，降低税率，延长执行时间。就流转税来说，免征增值税、营业税的小型微型企业，已经从2013年的月销售额不超过2万元，提高到目前的3万元，政策有效期延长至2017年年底，增值税小规模纳税人的征收率由6%和4%统一降至3%。就所得税而言，减半征收企业所得税的小微企业范围，由2010年的年应纳税所得额低于3万元，逐渐扩大到2015年10月的30万元，覆盖全部小型微利企业。对于生物药品制造业等6个行业的小型微利企业，在统一的加速折旧优惠政策外，其研发和生产经营共用仪器、设备可适用加速折旧优惠政策。

（2）普惠性政策

小微企业可享受的支持创新的普惠性政策包括：①研发费用加计扣除政策；②对高新技术企业、软件和集成电路企业、技术先进型服务企业等技术创新主体，给予降低税率、超税负即征即退、定期减免税等税收政策；③科技成果转化税收优惠政策；④研发设备加速折旧优惠政策等等。

2.间接税收优惠政策

小微企业享受的间接税收政策主要有：①中小企业信用担保机构免征营业税；②中小企业信用担保机构有关准备金企业所得税税前扣除政策；③创业投资企业所得税优惠；④科技企业孵化器有关税收政策；⑤国家大学科技园税收政策；⑥鼓励为小微企业提供信贷资金支持的税收优惠政策等。上述政策通过激励小微企业的关联方，来达成激励小微企业发展的目的。

二、现行财税政策尚需完善之处

基于上述分析可知，国家出台了一系列财税政策推动小微企业发展。同时，通过访谈小微企业及经信、财政、科技等部门，了解到在政策的执行过程中也存在一些问题，具体如下。

（一）财政政策

1.政策支持以各类专项资金为主，小微企业享受难度大

总体来看，促进小微企业发展的财政政策以各类专项资金为主，以项目形式申报，众多小微企业无法达到申报条件，加之小微企业人手少，项目申报水平有限，因此，专项资金的惠泽面有限，小微企业享受难度大。

2.财政资金规模小，资金管理效率不高

近年来，虽然国家、地方不断加大财政投入，但财力有限，财政扶持资金顾及的领域较广，最终切块到支持小微企业的资金十分有限，除了少数科技型或人才计划类小微企业，其他企业较难享受到资金支持。另外，政府部门对财政扶持资金的管理上也存在“重分配、轻管理”现像，对财政支持资金使用的监管力度较弱。

3.融资政策力度不足，融资难问题尚存

融资难是小微企业发展中存在的主要问题之一。融资机构和银行出于风险规避和成本考量，往往对小微企业限制信贷，控制贷款额度或增加限制性条款。目前政府出台了多项政策鼓励融资机构和银行向小微企业提供融资支持，但就现状而言，面向小微企业的政策性融资机制和体系尚未形成，财政对小微企业资本市场支持力度不足，融资难问题仍然没有从根本上得到解决。

（二）税收政策

1.小微企业税法体系不完善，立法层次较低

现行的税收优惠政策，除《企业所得税法》外，大多以财政部、国家税务总局等的临时通知、补充规定、公告等形式发布，一方面政策具有灵活性、针对性和时效性，但另一方面，也表现为临时性和应急性，没有一套专门为小微企业量身定做的税收法规体系，缺乏权威性和系统性，立法层次较低，缺乏有效的法律保护。

2.税收政策设计复杂、小微企业税收遵从成本较高

以所得税为例，现行小微企业所得税政策设定了行业判定、盈利水平、从业人数、资产总额四个限制性适用条件，在实际操作中，一方面对小微企业的所属行业、财务核算、税务处理、用工情况等方面逐一核实难度大，特别是季节性经营、临时性经营或按合同、计划生产的小微企业，其从业人数经常变化，职工人数平均数的计算繁杂，另一方面由于设定的限制性条件多，部分小微企业因不能同时具备全部条件而无法享受，小微企业的税收遵从成本较高。

3.缴纳不同税种流转税或纳税人类别不同，享受政策差别较大

小微企业享受增值税优惠政策明确限定为小规模纳税人，将具有增值税一般纳税人资格的小微企业排除在外，假设有一家月销售额不超过3万元的小微企业，如果该企业缴纳营业税，或者缴纳增值税但类别是小规模纳税人，则能享受全额免税，但如果缴纳增值税又申请办理了增值税一般纳税人资格，则必须全额纳税，加之小微企业的各种成本开支较难取得增值税发票作进项抵扣，17%的增值税几乎变成了销售额的17%，增加企业负担。

4.流转税起征点低，起征点上下的企业享受政策差别较大

现行政策规定，月营业额在3万元之内的小型微型企业可免征增值税和营业税。在实际工作中，月营业额在3万元以内的小微企业别说是盈利和发展没有保障，就是维持也比较困难，因此3万元实起征点政策力度较小。起征点上下的企业享受税收优惠的区别较大，例如，甲、乙两家小微企业的月销售收入分别为30000元和30001元，那么甲企业因为没有达到起征点而不纳税，乙企业的收入由于超过起征点，需全额计税。两家企业的销售收入差别很少，但享受的税收优惠却区别很大。同样的问题也存在于小微企业所得税税收优惠政策中。此外，很多企业反映，房产税、城镇土地使用税在小微企业缴纳的税收中占有相当比例，负担较重。

5.核定征收企业落实政策有难度，减免额准确性不高

符合条件的核定征收企业也可享受小微企业所得税优惠，在实际操作中，核定征收中的定额征收企业通常规模小，财务核算不规范，基层税务机关一般采取简便征收方法，年终很少实行汇算清缴，因而该类企业只能通过调整核定税额的办法来落实税收政策，减免额估算成份较大。

6.采用预缴税款征收方式，小微企业资金压力大

现行税法规定，需要预缴税款的税种有企业所得税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税等，预缴税款征收规定增加了小微企业的资金压力。另外，虽然根据税法规定，多缴税款的情况下企业可以退税，但实践中通常用其抵缴下一年度应缴纳的税款，这部分资金的机会成本将由企业自己承担。

（三）配套政策

1.小微企业划分标准不一，容易引起误解

《中小企业划型标准规定》明确地定义了小型微型企业的标准；《企业所得税法》定义了小型微利企业的概念；增值税条例对小微企业的划分依托纳税人类别，小微企业概念及划型标准不统一、相关文件之间不衔接，容易误导社会公众，导致纳税人对国家政策产生误解，增大税收政策执行阻力。

2.政出多门，地方各级缺乏小微企业专业管理机构

《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》（国办发［2000］ 59号）第二十三条指出：为促进中小企业的发展，由国家经贸委牵头，科技部、财政部、人民银行、税务总局等部门参加，成立全国推动中小企业发展工作领导小组。2000年12月国务院促进中小企业发展工作领导小组正式成立。然而，在地方上，涉及中小企业的管理、政策制定与落实的部门主要有经信委系统，国地两税，科技厅（局）、财政厅（局）、发改委以及工商系统等，上述部门各自负责条线上的管理与政策落实工作，缺乏统一的小微企业专业管理机构。

三、促进小微企业健康发展的财税政策建议

针对小微企业现行财税激励政策的尚需完善之处，课题组提出政策建议如下。

（一）财政政策

1.创新财政激励方式，完善间接扶持机制

针对目前我国促进小微企业发展的财政政策以直接扶持为主、支持力度不足等问题，课题组建议：①对于处于不同发展阶段的小微企业，采取不同的财政扶持方式，例如重视初创企业扶持培育，设立新兴产业创业投资引导基金，引导创业投资企业重点投向新兴产业领域的小微创业企业；加大对小微企业融资担保的财政支持力度，采取定向融资担保方式支持企业加快发展；引导建立金融保险机制，设立风险补偿基金，保险机构为有资金需求且抵押担保不足的小微企业提供小额贷款保证保险；重视科技型企业成长，建立科技型小微企业贷款风险补偿资金池，以分担风险的方式引导合作银行以基准利率面向企业贷款；②完善财政间接支持机制，发挥财政资金的引导作用，通过加大财政资金投入，调动财政资金来引导社会资金，投资到服务于小微企业的公共服务体系建设，为小微企业提供信息、技术、人才和管理方面的帮助。

2.扩大财政支持规模，强化绩效评价

我国促进小微企业发展的各项财政资金，除了规模偏小外，还存在“重分配、轻管理”问题，因此，课题组建议：①逐步加大现行各项财政扶持资金规模，保持其在财政预算中合理的增长幅度；②建立财政资金的使用跟踪问效机制和绩效评价机制，对立项企业使用财政扶持资金的情况进行过程管理，明确绩效目标，在资金使用各个环节，分别采取专家（中介）评审、集体会审、公开评审等方式进行控制，在绩效指标设计上力求“一类项目一套指标”，实行差异化管理。

3.以财政资金为主体，建立小微企业融资担保体系

考虑到资本市场的逐利性，目前解决小微企业融资难问题，首先要解决融资担保机构和银行向小微企业贷款的风险和成本问题，为此，课题组建立：①财政与融资担保机构共担风险；②规范贷款对象的遴选机制，防止政策落实中的“寻租”问题；③创新激励融资担保机构向小微企业提供贷款和担保的财政支持手段；④构建小微企业融资担保的风险补偿机制，完善风险投资市场，引导融资机构和银行向风险较大、收益较高的高科技小微企业进行风险投资。

4.制定规程，落实小微企业政府采购政策

我国已经颁布实施了《政府采购法》，并在《中小企业促进法》中对小微企业参与政府采购出台了一系列扶持政策，但是，这些政策规定仍然多以原则性条款的形式存在，缺乏具体的实施方案。对此，课题组建议，各地区应制定具体的实施方案，规范政府采购的招标程序，公开招标信息，建立科学的政府采购制度，并对小微企业适当降低准入门槛，在小微企业在获得订单后，协调融资担保机构对其融通资金，保证采购合同履行。

（二）税收政策

1.健全小微企业税收法律体系，加强政策的稳定性

健全小微企业税法体系，尽可能摈弃临时性的通知和补充意见，一方面，可以体现促进小微企业发展的国家意志，避免税收政策制定的随意性，另一方面，可以提高小微企业税收法律的稳定性，引导小微企业的长远发展和壮大。因此建议：①修订《中小企业促进法》，将立法保护的重点转移到小微企业上；②改变目前政出多门，缺乏系统性和和规范性的现状，对现行各种促进小微企业发展的财税政策进行归类梳理，形成《小微企业财税激励政策清单》，并以法律法规的形式予以规范；③通过清单统一协调各项财税政策，细化具体政策，使之更具操作性。

2.实施差别化税收政策，体现纵向公平

在税收政策的制定上，不仅要体现税负横向公平，还要考虑“差别化”的政策导向，对不同行业、不同规模和不同地区的小微企业制定差别化条款，体现税负纵向公平。

3.完善流转税政策，促进小微企业公平竞争

流转税与企业所得税是企业经营最为密切相关的两大税种，针对现行的小微企业流转税，建议，第一进一步扩大增值税范围，发挥增值税的税收中性，解决营业税征收中存在的重复征税问题；第二将增值税起征点更改为免征额，减少起征点临界上下的差异；第三不再区分一般纳税人与小规模纳税人，将税收优惠红利覆盖到全部小微企业。

4.完善企业所得税政策，增强小微企业发展后劲

企业所得税的税收转嫁能力较弱，对企业的经营影响大，同时，其税收校正性较强，有利于引导小微企业的投资和经营行为。因此，课题组建议：①增加再投资退税的政策规定，对于小微企业用税后利润转增资本的投资，或者投资设立新的企业，建议对再投资部分缴纳的企业所得税给予退还，鼓励企业扩大投资；②取消亏损结转五年的时间限制，建议实行无时间限制的弥补规则；③增加对技改项目设备投资抵免优惠，建议对小微企业技改项目购进并实际使用的设备，按购进额给予适当的所得税税额抵免优惠；④对高能耗、高污染企业以外的小微企业，建议对购入的生产设备实行普遍的加速折旧，鼓励企业更新设备；⑤对融资机构和信用担保机构实施税收优惠，对信用担保机构面向小微企业的信用担保业务所得予以税收减免；对融资机构和银行向小微企业提供的贷款利息收入予以税率优惠；改变以往对小微企业向非金融机构借款的利息支出在计算所得额时部分扣除的规定，改为按实际支出扣除，降低小微企业的筹资成本；⑥对小微企业用于员工技术培训的管理费用设置较高比例限额的税前列支，降低小微企业的用人成本。

5.出台财产税优惠政策，进一步扩大受惠范围

当前小微企业房产税和城镇土地使用税税负较重，因此建议出台针对小微企业的财产税政策，对月销售收入未超过流转税免征额的小微企业，同时免征房产税和城镇土地使用税。对超过免征额的小微企业，减半征收房产税和城镇土地使用税，进一步扩大小微企业的优惠范围。

6.优化纳税征管和纳税服务，提高纳税效率

在纳税征管方面，建议：①简化现行的减免税备案制度，对纳税人确实发生的属于税法规定的优惠项目，由税务机关后续审核，减少小微企业享受税收优惠的中间环节；②改变所得税征收方式，对小微企业执行零预缴，缓解小微企业资金压力。

纳税服务方面，建议：①改变重管理、轻服务的工作格局，纠正在纳税服务上“重大轻小”的倾向，提升纳税工作质量；②建立针对小微企业的税收征管管理中心，为小微企业提供会计和税收方面的服务；③进一步优化办税流程，精简纳税人报送资料，简化办税环节，规范涉税文书；④优化小微企业涉税服务，加大税收宣传，大力加强对小微企业税法和财务知识的辅导培训，提高小微企业财务人员的业务水平；⑤提高电子信息的利用率，积极推行网上抄报税和办理涉税事项审批。

（三）配套政策措施

1.统一小微企业的认定标准，明晰边界

目前我国税法与工信部等对小微企业的认定标准存在差异，就税法而言，企业所得税与流转税对小微企业的认定标准也不同，容易引起误解，因此建议统一执行工信部联企业［2011］ 300号文件关于小型微型企业的认定标准，拓宽政策受惠范围。

2.成立地方各级小微企业集中管理机构，实行专业管理

地方各级成立小微企业专业管理机构，全面协调省、市、区、县各相关部门落实国家法律、法规与政策；协调制订落实地方性法规及政策；协调各项财政扶持资金的预算、管理与监督，评价资金使用效率。负责开展小微企业创业辅导，加强对创新创业企业的综合服务；承担小微企业经济信息的统计、汇总、分析与发布工作，监测小微企业发展态势；考核小微企业财税政策执行成效；指导小微企业信息化建设，推动小微企业应用信息技术化等。

［1］ 国家工商总局.全国小型微型企业发展情况报告（摘要）［R］ .2014-03-31.

［2］ 国家财政部.2014年全国一般公共预算支出决算表［R］ .2015-07-10.

［3］ 财政部.中央财政力挺科技中小企业技术创新［R］ .2013-10-29.

［4］ 国务院.2014年小微企业三大税种减免612亿税收优惠满意度超九成［R］ .2015-02-05.

［5］ 新浪财经.减税清费行至中途非税收入或成最大阻力［EB／OL］ .http：//finance.sina.com.cn/roll/20150830/020223117772.sht ml，2015-08-30.

［6］ 江苏省财政厅.江苏财政大力支持小微企业，为经济发展增添活力［R］ .2015-03-02.