我国部分省市高等教育财政投入模式对浙江省的启示

张荣辉 童献纲

（衢州学院，浙江 衢州 324000）

我国部分省市高等教育财政投入模式对浙江省的启示

张荣辉 童献纲

（衢州学院，浙江 衢州 324000）

当前我国高等教育财政投入主要有综合定额加专项补助、基数加发展、省市共建等模式，其中江苏、陕西、福建、山东等省在完善高等教育财政投入、公平合理配置资源、促进高等教育科学和谐发展上，实现了较大突破，对浙江完善高等教育投入机制具有积极的启示。

高等教育 财政投入 模式 启示

高等教育作为一个国家教育体系的最高层，承担着培养高级专门人才、发展科学技术文化等任务，其建设质量如何关系到国民整体素质的提高和科技的进步、文化的发展。《国家中长期发展规划纲要（2010—2020年）》提出，到2020年，我国要确立国家人才竞争比较优势，进入世界人才强国行列。这些目标的实现都需要强大的高等教育做支撑。政府财政资源的配置是高等教育资源配置结构中最重要的组成部分，是影响高等教育质量的主要因素。要提高高等教育质量，建成高等教育强国，需要加大对高等教育的财政投入力度，合理分配财政资源，统筹兼顾，全面安排，促进高等教育科学和谐发展。

一、浙江省高等教育财政投入现状及存在的主要问题

进入新世纪以来，浙江高等教育成为全国发展最快的省区之一。全省高等教育规模不断扩大，实现了从精英化教育到大众化教育的跨越，实现了各市（地级）“一本一专”或“一本多专”的高校布局，这为全省高等教育科学和谐发展打下了坚实的基础。由于政府的教育行政部门无权参与教育预算经费的拨付与分配，财政性教育预算经费的管理长期处于财权和事权不统一的状态，导致目前浙江的高等教育财政投入存在较多问题，主要体现在以下两个方面。

（一）高等教育财政投入总量不足

根据高等教育成本分担与补偿理论，高等教育是有投资、有收益的活动，满足了多个主体的需要，收益人包括国家、受教育者个人、纳税人（雇主）、企业、家庭、高校。高等教育以其特有的方式在培养人才、科学研究、传播知识和服务社会上为国家作出贡献，国家是高等教育最大的受益者，国家必须承担起高等教育的主要投资人的角色。如表1所示，近5年来，虽然在2008—2012年浙江省财政性教育经费随着GDP的增长而逐年增加，但浙江省财政性教育经费所占比例却未达到3%的标准，远低于7%的世界平均水平；作为浙江高等教育经费的主要来源的政府财政性教育总经费占GDP的比例一直偏低，远低于1.15%的国际平均水平。财政性教育总经费投入的不足会直接导致高等教育经费短缺。

（二）高等教育财政划拨模式不合理

浙江的高校，除浙江大学外，根据其办学的主体，可分为省属高校、市属地方高校。两类高校因隶属关系不同，所享受的资源配置权也不同。省属高校的财政正常经费由省财政按生均基数定额划拨，地方高校的正常办学经费由各市财政划拨，学校与学校之间的资源配置存在较大差距。由于浙江省财政实行的省管县体制，地市财政的支配权基本与县（市）处于同等地位，欠发达地市可支配的财政数量甚至比发达地区的县市都弱，欠发达地市对高等教育投入明显不足。各地市的经济社会发展不平衡，导致对地方高校的经费投入差距较大。各地市领导对发展高等教育的重要性认识不一致，导致高等教育经费投入不一致。地方高校的办学水平和竞争力总体上不如省属高校，可获得的专项建设资金也不如省属高校，由此进一步拉大了两类高校的资源配置差距。

不同学校可享受的资源配置权的差异势必影响全省高等教育的均衡发展，影响人才培养质量的全面提高。解决因隶属关系不同导致的资源配置的不公平，是发展浙江高等教育必须重视，也是迫在眉睫的问题。

二、我国部分省市高等教育财政投入模式的分析

（一）综合定额加专项补助模式

综合额定是指经费总量根据相关政府主管部门制定的不同层次、类型、区域学生生均经费的定额标准和高校在校生数来核定拨付。专项补助作为对综合定额的补充，是由财政部和教育主管部门根据国家政策导向和学校特殊需要单独核定下达的［1］。目前在综合定额加专项补助模式上江苏省较典型。

江苏在推动教育现代化，促进高等教育又快又好发展上，一直走在全国前列。江苏省在高等教育财政管理模式上，将所有本科院校经费由省财政统筹、统拨，各高校的财政性教育经费总额由以下四个部分组成［2］：（1）生均自然生（标准生）拨款。目前江苏省高等教育财政性教育投入的主要方式是按学生数进行拨款，具体办法为每年省财政部门根据各高校部门预算所报送的材料，按照自然生的拨款定额（2013年9000元/标准生）分别乘以各高校的学历层次系数和学科所占的系数进行省属高校正常维持费用的拨款。（2）修正拨款。这是在生均核定财政拨款的基础上引入其他影响教育发展的重要因素作为对财政拨款的一个修正。江苏省目前在高等教育财政性教育拨款中加入了师资占比系数，具体做法为根据各高校报送的专任教师信息情况表，在拨款时将专任教师系数作为在校生拨款总额的修正系数。（3）专项经费补助。这其中包括省级专项经费补助和中央专项经费补助。（4）离退休绩效工资拨款。离退休人员按照核定标准的全额财政拨款，其中80%由财政拨款，20%由学校自筹。

这种模式明确和细化了财政拨款的依据，提高了高等教育经费拨款的透明度，在一定程度上反映了高等学校的成本运行规律。

（二）基数加发展模式

定额定员是“基数加发展”模式的前提，即按照事业单位规模大小或需要确定各种人员编制、房屋和设备标准、行政和业务费用开支额度，在此基础上核定高校经费拨付标准［3］。目前基数+发展模式在陕西省体现得较明显。

陕西省地处我国西部地区，经济发展较落后，但陕西省一直是我国高等教育大省，其中财政支持高等教育发展是陕西省成为高等教育大省的关键所在。近年来，陕西省政府不断加大对高等教育的投入力度，使得高等教育预算内公共经费支出总量明显提高，公用经费财政支出占教育经费支出比例逐年攀升。在高等教育财政拨款模式上，按“基数加发展”和“一定几年不变”的原则进行的，其特点是当年各校的经费分配额以其前一年所得份额为基础，适当考虑当年变化情况［4］。在经费拨款上，采用以学生为参数的定额拨款模式，即用各校学生数乘以生均定额标准确定每所学校的公用经费数量。

这种生均定额标准有利于政府对高等学校实施集中的财政管理，使得不同类型的高校之间经费差距较小。

（三）省市共建模式

基于部分地方财力供给能力低，保障能力薄弱，造成一些地方本科院校与省属高校生均经费差距较大的局面。为解决这一问题，部分省市对新建地方本科院校实行省市共建的管理体制。目前省市共建模式福建省和山东省成果较丰硕。

福建省于2011年出台《关于推进省市共建、以市为主本科院校加强内涵建设的若干意见》，与各有关设区市政府分别签订“关于共建地方本科院校协议书”。签订协议后，福建省与各有关设区市政府共同支持提高学校生均财政拨款水平，建立地方本科院校生均拨款标准动态调整机制。2011年起，省级财政建立“以奖代补”机制，对于生均拨款水平达到12000元的设区市，省级财政按生均拨款水平所需经费20%的基本比例及在校生规模等因素确定奖补资金。在化解高校债务方面，省级财政根据设区市财政通过一般预算安排的化债资金，综合考虑各地高校化债工作努力程度、高校债务规模下降幅度及扩招学生数等因素，采取基础奖励加浮动奖励的方式，对有效化解地方本科院校债务的设区市给予奖励支持。福建省教育厅、财政厅还安排专项经费，支持高校建设一批省级公共基础课实验教学平台、校企合作实践教学基地、特色专业、精品课程、人才培养改革创新实验区和教学团队等，各设区市政府按1∶1比例安排专项配套经费。

为加强山东省高等学校建设，提升高等教育质量和水平，山东省于2011年通过省市共建，将原属各市人民政府管理的枣庄学院、潍坊学院、济宁学院、泰山学院、滨州学院、德州学院、临沂大学、菏泽学院等8所地方本科院校实行省与所在市共建、以省为主的管理体制。8所院校事业费由省财政厅核定，基本建设投资项目由省发展改革委按有关规定统一管理，拨款统一归口省教育厅管理。8所院校经费、资产上划事宜，由省财政厅按有关规定办理。8所院校的所有债务不上划，与院校剥离，由所在市人民政府承担。

这种模式有利于破解新建本科院校在发展过程中的不利局面，迅速提升新建本科院校办学实力，缩小新建本科院校与其他高校的差距。

三、我国部分省市高等教育财政投入机制对浙江的启示

为破解浙江省高等教育发展过程中的财政投入机制存在的问题，一方面要争取实现教育财政预算中财权和事权的统一，解决政府财政性教育经费的支出与教育发展需求脱节的问题。另一方面要学习江苏、山东等省市先进经验和优秀做法，完善高等教育财政投入机制，实现高等教育资源的公平合理配置。

（一）增加政府对高等教育的投入

改革开放后，浙江省经济发展水平一直保持全国领先水平，教育总投入经费也随着GDP的增长在逐年增加，但教育总投入经费占国内生产总值的比例占GDP的比例一直低于4%。党的十八大提出要深化教育领域综合改革，这要求高等教育要从以扩大规模为核心转变为以提高质量为核心，这对加大高等教育投入提出了迫切要求。为解决高等教育财政投入不足的问题，第一政府要加大高等教育的财政转移支付力度。努力使教育总投入经费占国内生产总值的比例达到4%的标准，确保各级政府对高等教育的投入增长幅度高于或至少不低于财政经常性收入的增长，确保生均预算内高等教育经费、生均预算内公用经费实现逐年增长。第二要在教育性财政经费拨款中引入竞争机制，提高有限资金使用效率，使得高等教育资源能够得到最大限度的发挥。第三要加大对经济欠发达地区的财政转移支付力度。实现浙江全省高等教育的均衡发展，是提升浙江高等教育整体实力和满足社会发展的需要。加大对经济欠发达地区的财政转移支付力度，采取必要的政策倾斜措施，可有效缩小浙江省内高等教育发展的差距，实现高等教育跨越式发展。

（二）完善高等教育财政划拨模式

合理配置高等教育资源，促进高等教育公平是省级政府义不容辞的责任。作为经济强省，浙江省级财政有能力在全省高等教育事业发展中发挥主导作用和引导作用，加大对地方高校的教育投入，保证省属、市属高校享有平等的资源配置权。为解决浙江省高等教育财政划拨不合理的情况，提出以下具体的解决方案。

方案一：参照江苏省做法，所有本科院校（可不包括两个副省级城市所属高校，以下同）由省财政统筹、统拨各类经费，确保市属本科院校与省属本科院校机会均等。

方案二：参照陕西省做法，对欠发达地区高等院校办学工作给予特殊支持。陕西对省内欠发达地区的高校实行了经费省市共建，2011年生均经费已达到新建本科院校申请合格评估的标准

方案三：参照福建省做法，省市共建地方本科院校。市属本科院校按省属本科院校经费标准统一拨款，省政府或相关部门能与地方政府签订有关协议，省、市财政各承担一定比例。

方案四：省政府督促地方政府按GDP4%的比例安排教育经费，科学合理切分高等教育经费后，不足省属高校经费标准的部分由省财政补贴，确保省属、市属高校经费标准相同。省里要就教育经费占GDP4%的实施情况对地方政府进行监督，对地方教育经费的内部科学合理分配给予必要的指导。

［1］［3］赵鹏程，戴婧.高等教育财政拨款模式改革研究［J］.高教发展研究，2006（5）.

［2］史为业.高等学校财政教育经费投入研究——以江苏省属高校为例［J］.经济师，2014（1）.

［4］吴伟，刘志民，郭霞.我国高等教育财政经费拨款机制与模式的改革方向探索［J］.江苏高教，2005（4）.

浙江省2013年度软科学研究计划项目“财政投入机制与高校科技创新能力的关系研究——以浙江省地方高校为例”（编号：2013C35070）的研究成果。