社会建设的两项重点任务

文/葛延风

葛延风：国务院发展研究中心研究员

十八届三中全会《决定》提出，社会建设主要包括两个部分：一是以社会保障和公共服务为核心的社会事业，或可称之为“社会政策”。其核心是防范公民的经济与社会风险、实现收入再分配、提升国民生活质量及社会认同；二是社会治理，核心是以综合方式促进社会关系和谐，实现社会有序运行。

我国的社会政策建设（或者说社会事业发展）近些年进展很大，但面临的挑战仍然很多。主要是社会保障体系保障功能不足，再分配功能也不足。各种公共服务的公平性低，公共投入的效率也不高。另外，无论是社会保障还是公共服务，都仍然与户籍紧密挂钩，导致城乡二元结构尚未打破，同时又形成了新的城市内二元结构。从总体上看，社会政策尚未发挥应有作用。比如，在欧美国家，初次分配后的差距是很大的，但通过社会保障和公共服务调整之后，基尼系数会降低很多。中国目前的不少政策不仅没有实现这一调节功能，反而形成了逆向调节。因此，能否在高增长时期建立起一套行之有效的社会政策，对于经济和社会的长期发展影响很大，也是能否成功跨越“中等收入陷阱”的关键，必须予以高度重视。社会政策要解决的问题主要是市场失灵或市场难以发挥作用的领域，在社会领域，特别强调政府责任，突出公平性，不能简单套用经济领域及企业改革做法。

在社会治理方面，中国面临的问题和挑战也很多。最突出的挑战之一是，改革开放以来，随经济组织方式变革和人口流动的加速，出现了全面的“去组织化”问题，这导致利益关系难以进行规范的协调和表达，政府压力过大。解决这个问题，需要多元化手段和途径，包括强化民主与法治建设、完善公共决策体制、促进治理与服务的结合等。其中，重点是大力发展社会组织，包括如工会、行业协会等各种基于共同利益诉求的互益性组织，也包括各种公益性组织。对于社会组织的发展，要充分借鉴国际经验，支持和约束并举。目前，很多地方非常重视社区建设，这很重要，但不能期望过高。它存在两个问题需要注意：一是社区如何定位，到底是政府末端还是自治组织？二是随着城市化快速发展，社区内部的异质性越来越强，很难发挥整合作用。