中国事业单位改革：高等教育的案例

文/ 薛 澜

薛 澜：清华大学公共管理学院院长、教授

党的十八届三中全会《决定》指出，要“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度。”这为进一步推进事业单位改革明确了方向，将对事业单位改革起到深远影响。

高等教育是中国事业单位的重要组成部分，也是当前社会各界高度关注的领域。2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要以体制机制改革为重点，完善中国特色现代大学制度。如何根据党的十八届三中全会决议的精神，抓住机遇，推动高等教育领域事业单位的体制机制改革，完善中国特色现代大学制度，是必须深入思考的问题。

一、现代大学的本质

作为社会组织，现代大学的功能包括：（1）新知识的生产。新知识的生产是大学重要的社会功能。且这种知识生产活动是知识前沿领域的创新；（2）知识的传播和能力的培养，包括外显知识和隐含知识。教科书和课堂上传播的是外显知识。但有一些隐含的知识和能力，要通过做实验才能体会得到。同时，老师的言传身教也是在传播重要的知识和修养；（3）知识的整合与集成。知识的生产和传播有时候是可以分离的。例如，知识的生产可以在研究所进行，知识的传播可以在培训机构进行。但前沿的研究工作都是在某一点上把人类的认知往前推进，到一定程度，就需要把这些前沿的创新点串起来，需要有人把这些零散的前沿知识整合起来，而这个工作在大学最合适；（4）新的知识领域（学科）的创立与发展。这个工作必须由现代大学来承担的。1882年，爱迪生合闸启动了世界上第一个大规模的输电网络，为纽约曼哈顿的59位客户提供11伏的直流电。当年MIT就开始在物理系提供了电机工程的选修方向，而康奈尔大学则在次年正式设立电机工程的学位。（5）文化的传承与发扬，包括对传统文化的保护、诠释、发扬光大等。

在完成这些社会功能时，大学所从事的知识活动所具有的一些特征使得其管理变得非常困难，这些特征包括：（1）人类社会对知识创新活动这种复杂的社会认知过程的了解仍然十分有限。例如，我们知道不同的思想交流可以促进知识创新，但什么人、多少人、如何交流、怎样的碰撞才能创造出更多的知识呢？有很多人在研究创新学，希望找到其中奥秘，使得新发明源源不断地被创造出来。但实际上没有哪个国家能够真正完全掌握这种奥秘。大部分研究只能告诉我们营造良好的创新环境等，尚未找到比较确定性的普适性规律。（2）知识生产活动的高度不确定性。科学研究活动最大的一个特点是不确定性，跟投入不一定成正比，尤其是原创性研究；而且这种活动产出的时间也不确定，同样的研究，有可能穷尽一生都不一定有结果，也有可能突发奇想几天就出来了。很多重要的科学问题，有很多人都做了默默无闻的工作，但最后只有一个人或几个人研究出很好的结果或者彻底解决问题。但在研究初始期间，没有人能够知道最后谁会破解这个谜，所有人的工作都很重要。（3）知识活动产出的价值是难以估量的。对于知识生产活动，往往事先不知道什么有价值，什么没有价值。很多有巨大经济价值的成果在刚刚产出的一段时间里往往也没有体现出任何经济价值，如半导体、互联网等。如果完全从功利的角度去研究，很有可能会丧失很多重要的研究结果。（4）知识交易活动中存在高度的信息不对称。例如，在获得一个高难度研究项目后，研究人员努力投入和虚度光阴都有可能得不到好的研究成果。但同样结果背后存在的努力程度的差别外人是很难知道和衡量的。因此，如果把委托研究作为一种市场交易活动，这种活动中就存在着高度的信息不对称，会产生市场失灵。

正是由于知识活动的这些特性，使得现代大学作为市场经济条件下的社会组织具有“象牙塔”和“知识市场”的双重性。首先，由于知识活动的上述特点，传统大学是少数社会精英的社区，强调的是培养传承社会传统的精神贵族，对知识的探究源于对自然和社会的好奇，整个大学的环境是宽松闲逸的。大学与社会形成一种“社会契约”，大学按照传统定位完成其既定功能。作为回报，社会给大学以特许权或相关资源来完成其功能。社会对大学的具体运行不去干扰，使得大学成为远离世俗的“象牙塔”。另一方面，在市场经济环境下，社会越来越重视大学实用性功能的发挥。在这种情况下，大学成为知识交易的市场。这种交易活动在资源约束条件下也被要求精打细算，追求收益最大化。因此，现代大学作为社会组织，需要具备高效运转的管理，包括预算、筹款、规划和后勤保障等。现在，高等教育已经成为全世界竞争最激烈的服务行业之一。招生实际上就是市场营销，科研项目的争取就像参与项目招标……这种趋势迫使现代大学的运行机制又必须遵从市场规则。

这样，新的现实情况是：从知识活动的角度，大学需要宽松、自由、无拘无束，没有功利色彩的环境和氛围，就像传统大学的“象牙塔”；但另一方面，大学又是一个知识市场，需要效率、竞争、按规则办、利益最大化。正是这种双重性，使得大学作为一种特殊形式的事业单位的管理与改革面临着更多的挑战。

二、现代大学制度的治理内涵

十八届三中全会《决定》明确了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化为深化改革的总目标。从管理到治理一字之差，体现了党和国家治国理政的观念变化。在推进大学事业单位体制改革过程中，也需要转变理念，从传统的管理视角转换到治理的视角。

治理是现代大学制度的核心。治理理论强调多元主体协商共治、注重组织绩效评估、要求决策公开透明，从而构建政府、市场、社会力量与大学的良好互动关系。大学作为学术性组织，不仅需要调节组织内部成员之间的关系，维持组织的运行，还需要与大学外部建立良好的关系，营造适宜大学发展的外部环境。因此，大学治理可划分为两个系统：大学外部治理和大学内部治理。

（一）大学外部治理

大学外部治理主要指大学外部的制度安排及其环境，如政府对大学的监管、市场对大学的影响以及社会对大学的作用。大学外部治理强调重构政府、市场、社会与大学的关系，认为政府在高等教育治理中主要扮演协调者和质量监控者的角色①，政府应与社会、高校、公民组织合理分权，政府依法治校，向服务型政府转变②；大学外部治理注重发挥社会力量的作用，提倡引入市场机制，鼓励教育中介组织的发展等③，构建大学与社会各方面的和谐关系④。针对中国高等教育发展的现状，大学外部治理的两个核心问题，即大学与政府的关系、大学与社会的关系。

1.建立大学与政府的新型关系：转变政府职能，落实大学自主权

大学培养人才，创造知识和服务社会的传统使命及其松散耦合的组织机构特征要求大学拥有充分的学术自主权，而中国特定的国情和经济社会发展阶段也要求政府对大学的办学方向和运行模式实施有效的引导和监管。但目前我国的宏观教育管理体制对大学是采取直接管理的方式，影响了大学活力的发挥。因此，大学外部治理的关键在于转变政府职能，落实大学办学自主权，注重大学质量绩效问责，从直接管理转变为有效监管，从过程管理转变为结果管理。

2.建立大学与社会的合作关系：引入市场机制，加强社会外部联系

引入市场机制不仅可以实现政府管理权力的转移和补充，拓宽大学经费来源，可以加强大学的灵活性和社会交往能力。其次，引入市场机制可以促使大学根据社会需求的变化来调整人才培养的数量、结构和层次，增强大学人才培养与社会需求的契合度。此外，加强与社会外部的联系，吸引社会人士参与大学治理，可以帮助大学更加明确其使命定位，获得更多的社会支持，并完善对大学的有效监督。

（二）大学内部治理

大学内部治理主要指为实现大学的使命定位所做的内部制度安排，如大学行政事务决策机制、教学与研究的激励机制、确保教学质量的质量控制体系、提高办学效率的各种方法等。大学内部治理涉及到大学内部各个不同利益群体间（包括党委、校长、校务委员会、学术委员会、学院、教授、学生、行政人员等）在大学运行管理中的权责分配，体现了大学问责制结构的变化、学校内部关系和角色的重构。

大学内部治理的关键在于如何明确内部权责划分并建立相应的制约机制，主要体现在以下几个方面：党委和行政的权责分工与监督制衡、学校与院系权责分工与监督制衡、行政管理与学术主体之间的权责分工与监督制衡、教学主体与客体之间的关系等。

三、完善我国现代大学制度的途径与措施

（一）制定大学发展战略规划

改革开放30多年来，我国高等教育取得了巨大的成就。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020年》的指导下，大学应该因时制宜地对大学发展战略进行调整，制定符合当今国际国内经济社会发展需要的大学战略规划，在明确人才培养是大学根本使命的前提下，通过战略规划的方式确保其人才培养结构、数量和运行模式与其根本目标相一致。在战略规划的指导下，通过合理的激励机制和决策过程，发挥学院自主性和积极性的同时形成内在约束机制。

大学战略规划的制定与执行是一个复杂的过程。结合中国高校的实际，可考虑由学校主要领导牵头组成领导小组，明确规划目标、原则及指导思想，并在起草过程中参与指导。其次，由学校相关院校教师代表和学校管理部门的代表组成战略规划起草委员会，并聘请校内外相关专家参与。同时，设立办公室负责组织协调相关工作。这个过程是大学校内师生集思广益、凝聚共识的过程，也是学校与学生及广大校友，与政府及社会各方面交流沟通的过程。这个战略规划的制定过程本身与结果同等重要。在多方参与、充分讨论和分析基础上制定出来的战略规划，如果再辅以相关配套措施，可以大大减少执行过程中的意见分歧和阻力，从而真正发挥战略规划对学校发展定位的引领作用。

（二）拟定适合各高校特点的大学章程

1995年《中华人民共和国教育法》和1998年《中华人民共和国高等教育法》对高等学校的章程提出了明确要求。高等学校的章程应当包含：（1）学校名称、校址；（2）办学宗旨；（3）办学规模；（4）学科门类的设置；（5）教育形式；（6）内部管理体制；（7）经费来源、财产和财务制度；（8）举办者与学校之间的权利、义务；（9）章程修改程序；（10）其他必须由章程规定的事项。该文本内容决定了我国大学章程的作用程度和范围。在高等教育发展面临诸多新机遇和新挑战的今天，各个学校应对这些内容进行适当扩充及调整。

（三）完善学校各个层级的决策机制和信息沟通机制

《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020年》明确指出要健全议事规则和决策程序，充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。为了提高大学管理决策机制的科学性、合理性，可由高校有关领导牵头成立决策机制改革小组。区分不同类型决策的性质及其决策机制，如战略决策应在充分咨询的基础上由学校主要领导决策；资源分配型的决策应形成学校与院系协调决策的机制；涉及具体教学及研究的决策应主要依托院系，落实教师的学术权力要扩大教授委员会在院系参与学术事务的管理与决策权；学校重大决策应明确各参与群体或机构在决策中的作用，扩大学术委员会在校级学术事务的管理与决策权。同时，还要明确不同决策主体所具有的决策权、自由裁量权和咨询权等，以及建立相应的决策程序、规则和问责机制，尽可能避免利益冲突。通过完善决策机制，形成高效、公正、科学的决策过程，为人才培养服务。

①盛冰：“高等教育治理:重构政府、高校和社会之间的关系”，《高等教育研究》，2003年第3期。

②龙献忠：“论高等教育治理视野下的政府角色转变”，《现代大学教育》，2004年第1期。

③许杰：“论政府对大学进行宏观调控的新向度”，《清华大学教育究》，2003年第12期。

④王洪才：“论现代大学的雏形”，《中国高等教育》，2007第13期。