社会体制改革与社会治理创新的观点综述

● 本刊记者 李利平

2014年12月13日，中国机构编制管理研究会在北京组织召开了社会体制改革系列座谈会第一次专题座谈会。座谈会的主题是“社会体制改革的基本框架”。第十一届全国人大常委会副委员长、研究会名誉会长华建敏出席座谈会并作重要讲话，研究会特约研究员李铁林和研究会副会长、中央编办副主任王峰出席了座谈会，来自社会学、社会管理领域的国内知名专家学者参加了座谈会。与会者围绕社会体制改革和社会治理创新发表了各自的观点和看法。

陈光金（中国社会科学院研究员）认为，准确地理解社会体制要在社会治理的概念下进行，因为社会体制不仅仅与体制有关，也包含着大量的治理行为以及治理主体之间的关系。从逻辑上讲，社会治理是宏观层面的概念，其内涵、范畴都要大一些。社会治理的重点，也不仅仅是国家如何治理社会，而是要关注社会如何面对政府，社会各方面力量如何能更好地参与治理，社会组织自身如何实现治理现代化。

治理理论起源于西方。从西方国家治理理论的发展演变过程可以看出，社会治理理论包括几个主要节点：一是强调治理主体多元化，主张建立多中心治理模式；二是强调改进社会责任的承担方式，推行国家与社会合作方式。治理应是一种合作，是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作；三是强调管理对象的全面参与，主张实现管理过程的上下互动。治理是一个上下互动的过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式，实施对公共事务的管理；四是强调多样化管理方法和技术，主张改进政府的控制和引导方式。放松规制，释放空间，保障公民权利；将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等方式转移出政府，引入市场机制更好地提供公共产品和服务；建立政府、市场和社会多元框架下公共领域的多中心治理模式，允许第三部门和私人主体从事某些公共部门活动；扩大公民直接参与公共事务管理的渠道，并实行一定程度的公民自治，以提高公共政策效率；实行政府组织变革，建设简单、高度分化、扁平化结构的弹性化组织，使决策权与控制权充分下放。

当前，中国的社会组织方式已发生重大变化，社会结构快速急剧转型，社会组织迅速发展，社会冲突和新型社会风险不断增长，这些环境要素的深刻变化，提出了对社会治理创新的要求。分析中国社会治理现代化，可从三个逻辑层次进行。第一个层次是宏观社会体制，即社会治理体系在制度和规范层面的顶层设计。中国的社会治理主体有四类，分别是国家（党和政府）、社会利益群体、社会组织以及公民个人。社会体制改革的内核是关于这些行动主体在社会治理中的角色、责任和行动方式的制度安排。第二个层次是社会治理各重大领域的治理制度、规则和准则。包括政府公共服务治理的制度安排，社会公益服务治理的制度安排，社会关系治理的制度安排，它们规范着这些领域治理的主体行动权力（或权利）、行动边界、行动目标、行动方式和行动效率要求。第三个层次是社会治理的社会性规范体系，亦即不是由国家利用公共权力的强制权威建构、而是由社会自身在社会互动过程中建构起来的行为规范。在某种意义上，这些规范主要在调节社会关系、促进社会公益等方面发挥着不同程度的作用，体现“德治”精神。所有的改革政策措施，都将涉及这三个层次的调整。

李强（清华大学教授）认为，社会体制是与市场、政府相对应的，由全体社会成员参与的、社会关系、社会组织、社会规范的稳定模式。党的十八届三中全会决定中将社会体制改革放在整体改革布局中考虑，明确要求促进社会公平正义、深化社会体制改革，这是对社会体制改革目标的准确理解。

相比经济体制改革，社会体制改革更为复杂、艰难。经济体制改革中，在如何处理政府与市场关系上，“参照系”是基本清晰的，按照国际的一般规律来发展市场。但是社会体制改革尚没有明确的参照系，缺少总纲，因此，在改革实践中，容易受限于具体社会事业的改革。

社会体制改革的核心议题是如何处理好政府与社会、市场与社会这两大基本关系，也即如何既能激发社会活力又保持社会稳定。一个优秀的社会体制，就是能给每一个社会成员提供充分发展的空间，这也是中国社会体制改革的基本目标。在政府与社会关系上，要明确界定政府与社会的边界，厘清政府的基本责任范围，大力改革束缚社会发展的体制机制，让社会多元主体，包括各种新生社会力量、社会组织、各种具有活动力量的社会人群、各种民间力量、工会共青团妇联、居民、社区精英、网络、微信等积极参与到社会治理中。同时，如何处理好市场和社会的关系也是社会体制改革的核心任务之一。因为完善的社会机制是市场机制存在的基础。市场存在的基础是社会信任，而社会信任是社会机制的核心。我们现在存在一个重大的缺陷就是社会发育严重欠缺，这样市场也就难以完善，市场的发育将受到社会的拖累，必须尽快建立起一个与市场机制相匹配的社会机制。

王思斌（北京大学教授）认为，社会是相对独立的，其与政府和市场都有交叉；社会体制，既有结构方面的内容，也有运行方面的内容。社会体制的提出，是从国家与社会关系的视角着眼的，也涉及到经济与社会的关系。按照党的十八届三中全会建立现代国家治理体系的思路，应是政府（国家）—市场（企业）—社会组织（民间）的三角形结构，社会体制改革的核心就是正确处理好这三者之间的关系。

社会体制是社会领域的组织体系及运作系统。社会体制既有内部关系也有外部关系。其内部关系是各种社会组织之间的关系，社会体制是社会组织、组织体系和系统的运行机制的综合。同时，也有外部关系，即社会与政府和经济（市场）的关系。

社会体制的基本逻辑是社会团结，是它在外部关系制约下的社会组织系统的活动模式，包括了组织间的结构关系和互动关系。结构关系是体系，互动关系是机制（运行逻辑），结构与互动（行动）是不可分离的。社会组织（体系、体制）是自主的，即它有自己相对独立的运行逻辑，但是它的运行又受到经济系统和政治系统的影响。

中国社会体制改革应涉及五个主要问题：一是厘清国家（政府）与社会的关系，要进一步明确给予社会组织合法地位。二是使社会组织具有相对独立性。我国的社会组织依附于经济系统，虽然已基本解决了社企不分的问题，但是市场经济、全社会的趋利导向在某种意义上吞噬着社会组织，社会组织必须相对独立。只有在此条件下，才能谈社会体制改革和创新。三是社会体制要健全三个系统，即与政府相关的组织系统（承担社会管理职能的组织体系）、与经济（市场）相关的社会组织体系、“纯社会”的组织体系（公共服务、社会服务、社会福利服务体系）。现在的事业单位从大的范围上来讲也属于社会组织，但要进一步分化。四是从民间、公共服务、社会服务的角度建构社会组织体系，认定社会领域；可从民间治理（自治）和公共、社会服务两个角度来建构社会领域，并以此为基础建构新的社会体制。五是社会体制改革的现实选择是加强社会服务体系（制度、机制）的建设，完善社会保障（社会福利）制度建设，政府购买社会组织的公共服务和社会服务。建立现代社会福利和社会服务制度，通过保障和服务来促进社会组织体系和制度的发展。

蓝志勇（中国人民大学教授）认为，治理理论从西方兴起，后逐步引入中国，学术界用其来研究、解释中国的问题。但目前很多研究存在自说自话的问题，比较混乱，究其原因是话语体系不对接。话语体系深层次是“思维体系”，不同的语言反映不同的民族文化，有着不同的民族传承、历史和文化特征，蕴涵着不同民族对人生的看法、生活方式和思维方式。在一个特定的话语体系中，有特定的词，特定的意义，特定的场景和对词语的特定理解。要准确了解这一切，就需要对这一话语体系进行完整了解，了解这一话语体系所反映的思维体系。在跨文化和跨语言系统交流的过程中，如何剔除误解，保留深层次的准确沟通，是翻译工作的重中之重。

在中国，公共管理是一个相对新兴的学科。改革开放以后开始恢复和发展，大量引入了现代西方公共管理的思想、理论、方法、词语和话语体系，形成对中国过去的行政管理思想的冲击。三个代表、科学发展观和现代治理体系的提法，正是在这样的背景下将中国过去的经验、话语体系和社会主义建设的实践与最新引进的西方发达国家的现代公共管理思想相结合的产物。作为一套主流的政治价值理念和话语体系，在中国的社会发展和改革事业中扮演着自己应有的角色。中国目前存在三套不同的话语体系：一是以中国传统的封建道统思想为主线的帝王思想体系和话语体系；二是现代西方自由资本的民主政治条件下的官僚行政管理系统和话语体系；三是以马列为原本，进行了中国化改造的中国新民主主义革命理论思想系统和话语体系。这三大体系如何有效对接，形成一个可以对话的思维体系和话语体系，是中国公共管理学者和实践者面临的最重要挑战。这其中就包括了对现代治理体系与西方现代行政官僚和世界银行的民主善治理论之间关系的理解。

葛延风（国务院发展研究中心研究员）认为，社会建设主要包括两个部分：一是以社会保障和公共服务为核心的社会事业，或可称之为“社会政策”。其核心是防范公民的经济与社会风险、实现收入再分配、提升国民生活质量及社会认同；二是社会治理，其核心是以综合方式促进社会关系和谐，实现社会有序运行。

我国的社会政策建设（或者说社会事业发展）近些年进展很大，但面临的挑战仍然很多。主要是社会保障体系保障功能不足，再分配功能也不足。各种公共服务的公平性低，且与户籍紧密挂钩，城乡二元结构尚未打破的同时又形成了新的城市内二元结构。社会政策尚未发挥应有作用。社会政策要解决的问题主要是市场失灵或市场难以发挥作用的领域。在社会领域，应特别强调政府责任，突出公平性，不能简单套用经济领域及企业改革的做法。

在社会治理方面，最突出的挑战之一是全面的“去组织化”问题导致利益关系难以规范协调和表达，政府压力过大。解决这个问题，需要多元化手段和途径，包括强化民主与法治建设、完善公共决策体制、促进治理与服务的结合等。其重点是大力发展社会组织，支持和约束并举。

董克用（中国人民大学教授）认为，如果从广义上定义社会，社会体制概念没有立足之地，因为社会体制改革就等同于社会变革；如果从狭义上定义社会，也涵盖不了今天中国面临的社会问题，因此，建议抛开传统的广义和狭义的区分法，从新的角度去理解社会。

从国家发展的角度去审视社会，可能是理解社会体制改革的一个新视角。因为任何一个国家的发展都需要有五大支撑系统，包括政治系统，解决权力问题；经济系统，解决资源配置问题；文化系统，解决价值观；生态系统，解决可持续发展问题。从系统角度看，社会系统是国家系统的重要组成部分之一。社会系统区别于其他系统的特征就是，社会系统能为公众提供某些特殊的服务或产品，这些产品无法或者不宜通过经济系统（市场）或者政治系统（政府）提供。社会系统的主体，包括四大主体和两个支撑体：四大主体分别是事业单位、社会团体、慈善组织和社区组织；两个支撑体分别是政府和企业。

上述运行主体各自的职能界定和制度安排以及不同主体之间的相互关系的制度安排就构成了社会体制。社会体制运行的核心要素是非营利原则，这也是社会系统区别于市场系统的关键。非营利原则与所有制性质无关，无论是公立还是私立，都可以在非营利原则下运行，政府对按照非营利原则运行的组织给予税收优惠。社会体制改革的突破口是四大运行主体的建设，包括事业单位改革、社会团体的建立与完善、慈善组织的规范、社区组织的重构等，其关键是在社会系统中切实贯彻和落实非营利运行原则。同时，社会体制改革需要法治先行，需要由法律和公共政策来界定四大主体的行为规则和运行边界。

刘亚（对外经济贸易大学教授）从银行治理的角度切入，提出了对宏观层面社会治理的认识。他认为，银行治理是微观层面的治理，其核心是通过一整套体制机制来有效解决内部人控制问题。它对于社会治理具有可借鉴性。一是必须明确社会治理中的利益相关者，包括政府、社会组织和普通公民等。二是明确界定这些利益相关者的权力边界和权力大小。权力不是谋求个人利益最大化的手段而是履行职责的保障。一个好的治理体系，要有清晰的权力、责任界定以及执行机制。三是在有了一个合理的结构安排之后，如何通过制度设计确保运行机制顺畅。四是加强公民教育，即通过教育促使公民成为一个合格的公民。治理体系运行的效率和水平，很大程度上与公民的文明程度、公民的素质和能力高度相关。一方面要确保公民的权利得到尊重，另一方面公民也不能滥权。

王名（清华大学教授）认为，社会治理可以从两个视角来理解。一个是体系化、结构化的视角，可用四维分析来框架解释。第一个维度：法治社会，包括法律对公民权利的保障、公民对法律的义务、对公权力必要的约束；第二个维度：社会自运行、自组织系统，即社会基本层面的基层自治系统，这并不限于空间概念，包括各个层面的自治；第三个维度：社会共治；第四个维度：德治，其与公民教育有关系，包括公民的基本素质和内在约束。二是内和外的视角。向外的视角，即规制社会，即如何让社会和谐有序；向内的视角，即公民的主体性建构，《中庸》称之为“修治”。

社会共治是一个全新的概念。中国地方在社会治理实践中已探索出不少富有创新意义、鲜活的经验。这些共治的探索体现了不同文化的特点。比如杭州的“增量共治”，强调改革要在增量上做文章；温州的“推位让治”，政府尽可能为社会腾出空间，但并不是不作为；中关村“士绅熵治”，充分发挥行业协会、商会、企业家的作用；成都锦江“借力协治”，强调基层治理中借助中央、草根、市场的力量。地方政府在改革实践中已经摸索出了一种政府、社会、企业之间合力深度合作的途径。合作到一定程度，将会出现“社会复合主体”，这为具体解决社会问题提供了新的机制和手段。

▲ 社会体制改革系列座谈会第一次专题座谈会现场