公务员分类管理改革的探索

● 王耀文 梁文浩

（作者系深圳市编办副主任；深圳市人力资源和社会保障局副主任科员）

▲ 深南大道

深圳全面推行公务员分类管理改革，在职位分类的基础上，建立独立的职务序列，试行薪级工资制度，并进行精细化管理，初步确立了公务员分途发展、分类管理的制度框架。

长期以来，我国的公务员管理中存在一些问题，如职位分类不清，人员的培养和使用缺乏精细化管理等，影响了行政效率和服务质量；而且，人员的待遇与行政级别挂钩，职业发展导向不明确，公务员只有争挤“官道”才能谋求个人待遇的提高，单位也为了增加领导职数，以各种理由分拆、增设机构或提高机构规格。这些面上的问题以及反映出的深层次问题都需要破解。《中华人民共和国公务员法》颁布实施后，明确提出了职位分类的要求。深圳市于2006年先行在公安系统开展了专业化改革试点，从实践来看，分类管理有效促进了警察专业素质的提升、警队日常管理的规范和警察队伍的稳定。2010年，深圳市在行政机关全面推行分类管理改革，初步探索建立了一套符合公务员职位性质、特点和管理需要的分类管理体系。

一是实施职位分类。按照职位性质、特点和管理需要，从现行的综合管理类公务员职位类别中划分出行政执法类和专业技术类职位，形成综合管理、行政执法、专业技术三类职位。行政执法类职位指各级行政机关中主要履行监管、处罚、稽查等执法职责的职位；专业技术类职位指各级行政机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位。按照上述分类原则，先后将公安、监狱、戒毒管理、税务、交通、环保、城管、文化、规划土地监察、卫生监督、劳动监察、市场监管、食品药品监管等部门中的整建制执法单位纳入行政执法类公务员改革试点单位；将公安、气象等部门的专业处室和单位纳入专业技术类公务员改革试点单位。

二是建立独立职务序列。在综合管理类职务序列之外，建立与行政级别脱钩的行政执法和专业技术职务序列，均属非领导职务。行政执法类包括警员和执法员两个职务序列，其中，公安、监狱、戒毒管理机关设置警员职务序列，其他试点单位统一设置执法员职务序列。专业技术类的职务序列，根据职位的专业特点分别确定。各职务序列均只在较高职级实行职数管理，其他职级主要依据个人年功积累和工作业绩晋升职务，并与年度考核结果挂钩；职级设置不受机构规格限制，同一职类的公务员无论在哪一层级的部门工作，都有均等的发展机会；专业技术类职务序列，各职级任职条件需与专业技术能力挂钩。

三是试行薪级工资制度。按照“职务与职级并行”的思路，为行政执法类、专业技术类公务员建立薪级工资制度，打破对综合管理类职务等级的依赖，进一步保障这两类人员职业发展通道的独立性。根据与现行公务员工资水平的一定比照关系，简化工资构成，将工资总额打包为薪级工资，每个职级对应若干个薪级，这提高了工资透明度，利于调整和监督。创新工资增长机制，年度考核称职以上等次的可在其职级对应的薪级范围内晋升一个薪级，破解长期困扰基层公务员的“级别不提、工资不涨”问题。

四是分类实施精细管理。根据各类别职位特点，逐步开展分类招考、分类培训、分类考核，不断加强管理的针对性，提升精细化水平。在分类招考上，职位资格条件、笔试科目、面试方式和面试题目均依据不同类别来确定，在坚持招考公平性的前提下提高考试的科学性。在笔试科目上已形成以《行政职业能力测验》为公共科目，综合管理类职位加考《申论》、执法员加考《行政执法素质测试》、公安机关警员加考《公安素质测试》、监狱和戒毒管理机关警员加考《司法素质测试》、专业技术类职位加考相应专业素质测试的分类笔试框架。此外，还在《行政执法素质测试》的基础上增设了《社会保险执法素质测试》、《地税执法素质测试》、《食品安全执法素质测试》和《特种设备执法素质测试》四个专业执法素质测试科目，为下一步推动行政执法类专业职系细分打下了基础。在面试方式上，已形成了综合管理类、行政执法类、警员类、法检机关法律职位类、信息化类、城市规划类、气象预报类七类常规面试命题类型。在分类培训上，根据各职类对公务员能力素质的要求，明确各自培训内容的侧重点，提高针对性和实效性。为行政执法类建立了专门的培训课程体系，侧重培训行政执法类法律素养、执法程序、沟通技巧、应急处置、心理调适等能力。在分类考核上，明确了“跟谁比”、“比什么”，并强化了考核结果在行政执法类职务晋升中的作用，形成倒逼机制。

通过分类管理，目前，综合管理、行政执法、专业技术三大职类公务员分途发展、分类管理的制度框架已基本建立，相关制度均已入轨运行，在实践中取得了明显成效。

一是变“千军万马挤独木桥”为“条条大路通罗马”，实现了分途发展。公务员的职业发展空间从原来的综合管理类一条通道变为综合管理、行政执法、专业技术三个独立通道，各类人员分途发展，大大缓解了基层压力。比如实施分类改革前，深圳公安系统主任科员以下层级的人员占所有非领导职务人员的比例超过96%，其中科员和办事员占60%，而副调研员以上的不足4%，且基本上都集中在市局或分局机关；改革后，公安警员序列主要依据年功和业绩“小步快走”的职业发展通道，拓展了发展空间，90%以上公务员的薪酬待遇都有望在退休前达到相当于副调研员的水平。

二是变“粗放式管理”为“精细化管理”，提高了管理科学化水平。在职位分类的基础上，通过对不同类别公务员实行差异化管理，改变了“招考一张卷”、“考核一把尺”、“培训一堂课”的模式，提高了选人用人的针对性，加强了公务员队伍的专业化建设。

三是变“谋官”为“做事”，提高了工作效率和质量。改革使不做“官”的公务员也有可预见的职业发展前景，打破了通过增加领导职数、提高机构规格来解决公务员晋升出路的路径依赖，促进单位“以事为本”科学设置机构和优化内部层级管理。改革过程中，许多单位主动削减了领导职数或撤并机构，如市市场监管局主动申请取消了其分局100余名副科级领导职数。同时，分类管理明确划分指挥和执行体系，行政执法和专业技术职务各职级间没有上下级隶属关系，都没有指挥权，都要服从所在单位行政领导的指挥，从事具体工作，官、兵角色更明确、职权更清晰，释放了一线执行力量，提高了行政效能。

四是变“向上看”为“向下走”，稳定、加强了基层队伍。改革使基层公务员的出路不再限于“挤机关”和争做“官”，只要尽职尽责做好本职工作，在基层也可以有良好的职业发展，为基层吸引和留住人才提供了制度保障。实施改革后，公安机关基层和一线民警在警力中所占比例提高到93%。

改革无止境。下一步深圳市还将继续深化公务员分类管理改革，将探索在市场监管、税务管理、社会保障、卫生监督等部门建立专业行政执法职系，制定符合其特点的职系管理规范，实施更为精细的专业化管理；在专业技术类公务员职位方面，将适度拓宽其范围，并探索实施专业绩效考核、专业能力评估等管理机制。此外，综合管理、行政执法、专业技术三大职类都应根据其工作内容、专业要求的不同，进一步划分职组、职系，完善职组、职系的职位规范和配套制度，探索实施职位说明书制度，逐步构建以职位职责为基础、以职系为核心的公务员管理新架构。