服务型政府背景下女性官员SWOT分析

付 超

(贵州广播电视大学 贵阳 550004)

服务型政府背景下女性官员SWOT分析

付 超

(贵州广播电视大学 贵阳 550004)

伴随女性社会地位的提高，女性受教育程度及综合能力的提升，大量的知识女性将会更多地参与到国家及社会管理事务中。女性从政在角色意识、素质能力、心理行为及人事政策等方面都存在不少困惑与阻碍。文章以服务型政府为背景，运用SWOT方法，分析当前我国女性官员所面临的优势、劣势、机会与威胁，并从政策层面、观念层面与实践层面提出一己之见。

服务型政府；女性官员；SWOT分析；对策

在突发事件频繁发生、强调政府职能转型的背景下，如何强化政府公共服务职能，建立名副其实的服务型政府是化解社会矛盾的重要途径，是适应中国社会发展的必然举措。女性作为人类社会中重要的另一半，与男性共同推动社会的进步与发展。在行政管理领域，女性官员的数量、能力及所扮演的角色直接反映了一个国家社会的发展程度。本文以服务型政府为背景，运用SWOT方法，分析当前我国女性官员所面临的优势、劣势、机会与威胁，并试图从政策层面、观念层面与实践层面提出一己之见。

一、服务型政府的要求

(一)以民为本的执政理念

服务型政府要求各级政府和官员必须树立“民本位”的执政理念，即人民是国家的主人，各级政府和官员的权力来自于人民，为人民服务是各级官员的天职，政府和各级官员必须全心全意为人民服务，以实现社会公共利益的最大化，充分考虑每一位公众的具体情况和实际需求。

(二)合理确定职能范围

服务型政府是有限政府，有限意味着政府要还权于社会和市场，政府主要是做市场以及个人不能做、不愿做或做不好的事情，即主要是提供维护性的公共服务和社会性的公共服务。具体到各级官员，就是要在自己的职责范围内，正确定位自身“服务员”的角色，向每一个公民提供公共产品与服务，管好该管的事情，做到不推诿不敷衍不踢皮球。

(三)健康科学的运行机制

服务型政府背景下，政府与公众之间的关系是伙伴关系，这意味着政府的一切行为应该首先征得服务对象，即民众的同意；其次，还必须经过一定的民主法定程序，即要公民参与到决策的过程中，由民众和政府通过双向的交流互动，达成一致来决定。从这一点说，各级官员只能在法律和人民授权的范围内行事和提供服务，官员必须依法行政，而不是高高在上的“家长”。

(四)新型的管理方式

服务型政府要求官员必须优化工作流程，使用更加多样的、柔性的现代管理手段与方法，以体现“以人为本”和“为民服务”的精神。

(五)权责对等的问责机制

服务型政府因其自身的民主特性，官员必须为自己的行为和所提供的服务负责，任何一个官员的失职行为，人民有权对其提出质询、追究甚至罢免，“当官有权，当官更有责”应是每一个官员行政行为的戒条。

二、服务型背景下女性官员的优势、劣势、机会与威胁

上述关于服务型政府的要求，是社会发展的要求，是我国政府改革的必然趋势，能否实现我国政府从管制型政府向服务型政府的转变，女性官员的素质无疑起着至关重要的作用。以下将利用SWOT方法，分析服务型政府背景下女性官员的优势、劣势、机会与威胁。

(一)优势

1．较强的沟通能力

发生在2015年4月19日浙江苍南城管与民众之间的暴力冲突事件，再次证明了服务型政府背景下“官民沟通”的重要性。在服务型政府大背景下，公务员自身定位的准确性非常重要，只有从高高在上的管理者转变为全心全意的服务者，注重与服务对象即社会公众的事前、事中及事后沟通，时时处处换位思考，让大多数公众在涉及自身利益的方方面面都有愉快的情感体验，才会从根本上强化对国家公职人员的良好印象，从而减少“暴力型”冲突事件的产生。《南方周末》资深评论员戴志勇更是以《以公民参与化解街头暴力》为标题的文章阐述了治理者与被治理者之间强化沟通的重要性。此次苍南事件，有学者认为是又一起“反官情绪”的爆发性宣泄。所谓“反官情绪”，无非治理者和被治理者之间的一种结构性怨恨，这种结构性怨恨，可谓冰冻三尺，非一日之寒，除了对以城管为末梢的城市管理体系的不满，在拆迁、计生、教育、养老甚至食品安全等民生领域，不少社会公众都有过糟糕体验。这些不满，若能表达，或许可以顺畅政府与民众的沟通，进而改进施政。女性官员所具有的较强的沟通能力，将在很大程度上有能够实现我们提到的“官民沟通”。

2．与生俱来的亲和力

全国妇联研究所副研究员杜洁认为，我国的女性官员大都具备高度的事业心和强烈的责任感，她们不仅敏锐、实在，而且怀着对基层深深的人文关怀，常有温馨的一面。女性天生体贴关怀，更具亲和力，(相比较于男性官员)她们更喜欢和下属讨论，而不是简单地发号施令。同时，女性更加耐心、平稳、关注细节，这些特点使女性官员在服务型政府中具备天然优势。作为国家政治文明标志之一的女性官员，只有当她们占到一定比例时，社会管理才会渗透更多的女性特点。女性官员天生的亲和力，对内能够加强组织的凝聚力，使得每一个公务员都能够自觉地投入到为公众服务中，强化政府全员公关的理念和意识；对外能够设身处地感受普通公众特别是社会弱势群体的疾苦，更易于倾听社会公众的意见和建议，善于换位思考、感同身受、将心比心。这些无疑更能体现公共服务型政府的真实内涵，更好地化解社会转型期的各种突发事件，特别是事关普通公众的切身利益的冲突。

3．高强度的忍耐能力

当传统的要求即妇女在家庭中承担更多责任，与现代社会“女性能顶半边天”的职场要求同时集中于同一女性身上时，我们看到的是女性坚忍不拔地将两者有效结合，艺术地平衡了家庭与工作的双重关系。这种双重压力不仅没有将女性“压得喘不过气来”，相反，练就了男性难以企及的极强的忍耐力。这种优秀的品质在社会问题频发的社会转型期愈加显得难能可贵，更是服务型政府背景下官员的基本素质之一。

4．较低的行政成本与较高的道德意识

女性领导普遍从政功利性不强，从政成本相对较低。从实践来看，违法违纪的人员中女性官员少之又少。相对男性官员而言，权力欲、占有欲较小，同时更加廉洁，腐败发生率较低，因此从政成本也较低。降低行政成本应是服务型政府的应有之义，这意味着将会有更多的公共财政用于向社会公众提供公共产品与公共服务。另外，与男性注重结果不同，女性更注重过程和细节，而且追求完美，因此女性从政的负面效应较少，更有利于塑造良好的政府形象。

(二)劣势

1．女性特质的另一面

服务型政府背景下一个客观存在的事实便是突发事件的频发，这不仅是对所有官员的考验，更是对女性官员应变能力和关键时候如何正确决策能力的考验。突发性事件是对每一个官员综合能力的考验，但是，由于某些女性特质的原因，比如优柔寡断等，致使女性官员的劣势容易被放大，或者说，对女性官员的考验会更加明显。上文提到的女性官员优势，主要是由其女性特质决定的，如果这些特质运用不好，或者说不恰当地使用时，其弊端便会显露无疑。例如女性所具有的敏感细腻、情感丰富的特质，可能会导致其在处理某些公共事件时不讲原则、感情用事；在处理某些突发事件时，优柔寡断、当断不断，错过危机的最佳处理时机。擅长于家庭、事业“双丰收”的她们，与男性官员相比，进取心不是特别强烈，也是阻碍女性官员进一步成长的关键障碍。

2．特殊的选拔标准易弱化女性官员的实践能力

由于对女性官员选拔标准更多强调某些具有标签性质的特点，如“无知少女”(指集无党派人士、知识分子、少数民族等‘标签’于一身的女性)等，对这些标签的过度强化，必定会弱化其实践能力。又由于受“有限性原则”的支配，使得其在具备高学历的同时，难以保证拥有同样强的实践能力，导致不少女性官员呈现出“理论上是巨人，实践上是矮子”的尴尬局面。正如社会学家郑也夫在其一篇题为《从政何必高学历》的文章中所分析到的那样：“若官员中大面积的高学历属实，又很可能弱化他们的实践能力。”其实，实践中以高学历作为选拔官员的重要标准不单单限于女性，但众所周知的是，这一标准在女性官员身上无疑具有决定性的作用。当然，也并不排斥确实存在这样一种现象，即某女性官员不仅具有高学历，也拥有与其学历相适应的能力。但就总体情况而言，实践中这样的女性官员毕竟是少数。

(三)机会

1．女性官员数量的增加是社会进步的标志

社会在发展，女性官员数量的增加是必然趋势，女性更多地参与到国家政治生活中，并享受到与男性官员同等重要的地位是和谐社会的应有之义，更是一个国家社会进步的重要标志，套用我国行政学家夏书章的话来说，也是实现中国梦的应有之义。而马克思的著名论断：“每个了解一点历史的人也都知道，没有妇女的酵素就不可能有伟大的社会变革。社会的变革可以用女性(丑的也包括在内)的社会地位来精确地衡量。”更是一语中的指出了女性从政的必要性。当这样的认识被越来越多的有识之士所认同时，女性比以往任何时候都更容易受到关注，更容易脱颖而出。

2．制度支持和社会实践

基于女性从政政策的明文规定以及相关调查研究，为女性走上政治舞台提供了重要的制度支持和实践依据。如中组部2001年4月出台的《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》明确规定：“省、自治区、直辖市和市(地、州、盟)党委、人大、政府、政协领导班子要各配一名以上女干部，县(市、区、旗)党委、政府领导班子要各配一名以上女干部，省市县三级党政领导班子后备干部队伍中的女干部，应分别不少于10%、15%和20%。”2010年中央国家机关工委统战(群工)部开展了“中央国家机关女干部成长规律研究”，指出了当前女性官员的发展瓶颈。实践中，中央正试图打破女性官员发展的“阿喀琉斯之踵”，这从省部级女性官员的调动交流使用中可以看出，如原西藏党委常委、宣传部长崔玉英调任中央对外宣传办公室副主任，原国家计生委主任李斌调任安徽省省长，广西政协主席陈际瓦跨三省份交流的工作经历等。

3．现代管理理论与方法的应用

服务型政府，特别是柔性管理理论在行政管理中的推广和应用，都为女性官员优势的最大发挥提供了良好的环境空间。在行政管理领域，“柔性管理”强调“以人为中心”，这里的“人”对内指公务员群体，对外则指数量众多的被服务者——社会公众，要求公务员队伍摒弃传统的以行政强制力管理社会的做法，转变为主要依靠人性解放、权力平等、民主管理、共同协商等方式达到社会治理的目的，通过与社会公众结为伙伴的方式获得公众的支持与理解，促进社会的和谐与发展。显然，女性官员所具有的女性特质如细腻、体贴、换位思考等都有助于柔性管理理论的应用，真正体现服务型政府的内涵。

4．新型的家庭结构及良好的教育背景

与传统的大家庭结构相比较，现代家庭的小型化使女性能够从繁琐的家庭事务中解脱，更加专心地投入到事业中。而较高的受教育程度和较好的教育背景对女性官员的成长更是起着重要的基础影响，不少女性官员在求学时期就有过担任社会工作、当过学生干部的重要经历，这些无疑为其走上领导岗位奠定了较好的教育基础。

(四)威胁

1．对女性从政的偏见

女性从政在中国自古有花瓶之讥，大意是指只作为点缀、摆设，而无实际意义，这一陈见在服务型背景下仍然如此。这是一个应该严肃认真对待的问题，因为事关两性真正平等和对女性才能的公正评价。不可否认的是，要打破这一根深蒂固的偏见非一日之功，女性官员必须要有足够的信心和坚忍不拔的毅力来面对这一成见，并抓住一切机会证明自己的能力。当然，这也需要国家至上而下形成良好的氛围以支持女性从政，真正打破性别偏见。

2．“国事”与“家事”之间的关系

社会学里有一个重要的概念叫做角色期望，是指人们对处于某一社会地位之上的人，总是期待他们做出与其社会地位相符合的一套行为模式。由于受“男主外、女主内”传统观念的影响，当一位女性同时身兼家庭主妇与职场官员的复式角色时，对女性自身无疑是一个困难的两难选择，如何做到“国事”与“家事”之间的平衡，不仅是能力问题，更多时候是艺术问题。一方面，从政治社会化的历程来看，东西方社会有一个共同的特点，即政治社会化的性别差异十分显著，男性被社会“政治化”而女性则被“非政治化”，也就是说女性被塑造成一种不参与或低参与政治的人格。另一方面，上文提到的“男主外，女主内”的教育观念，无形中给女性从政定下了许多条条框框，使女性领导干部承受了较大的社会舆论压力。

3．不可回避的性别劣势

首先必须阐明的是，任何一种性别都有其优劣势，但中国自古以来是典型的男权社会，这种社会的特征之一就是男性是官场规则的主要制定者和践行者，他们天生具有性别优势。从女性的角度而言，她们却很难体现优势。在中国的官场亚文化中，如喝酒等，女性就很难融入。对此，女性官员明智的抉择只有一个：正视自己的不足，并尽量规避自身的不足。

4．女性官员的任职现状令人堪忧

2010年中央国家机关工委统战(群工)部开展了“中央国家机关女干部成长规律研究”发现，女性官员成长存在辅助性岗位多、重要岗位少；虚职多、实职少；本职多、兼职少等问题，大多都在教科文卫等部门和岗位。这“三多三少”，成为女干部成长的“阿喀琉斯之踵”。同时，女性在职务晋升历程中有较高的滞留率，女性较多地停留在中层和副职，成为高级干部的比例较低。如何打破这一传统，显然靠女性自身的努力是远远不够的，还需要一个周密的顶层设计，以保证女性官员的职位不再是“摆设”。同时，也更需要分权，即男性与女性在政治权力中的分权。

5．唯结构化配备女性领导干部的传统

所谓的唯结构化配备女性领导干部，是指单纯为了完成政策制度规定的结构比例任务，来配备女性领导干部的倾向。尽管有中组部2001年出台的《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》,但时至今日，中国还未设立监督和促进妇女从政的相关法律执行和政策落实的专门监察机构，没有明确干部选拔标准，没有一个细化的可供参考的实施细则。正如原全国妇联组织部部长、中国人才研究会妇女人才专业委员会会长马延军解释的那样：“数量上看起来是比以前好了，这样便造成了女干部容易被提拔的假象，又人为缩小了女性干部的选拔范围，导致被提拔的女干部素质参差不一。”

三、发挥女性官员优势与保障女性官员发展机会的对策分析

(一)政策层面

修订与完善有关法律与政策中的性别比例，明确女性参政的保障机制。联合国社会发展研究所2007年出版的《男女平等：在不平等的世界争取公正》一书中有这样的观点，认为一旦女性官员的人数达到“临界点”将能够改变政策的制定、执行和结果，达到“临界点”的比例在30%左右。这意味着，在服务型政府背景下，女性官员的优势和机会要得到展现的平台和机会，首当其冲的便是解决政策支持的问题。首先，要使有关女性参政比例的规定更加量化和具体化，比如在《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》中明确规定，“全国和地方各级人民代表大会的代表中，女性的比例应占1/3以上”；在《村民委员会组织法》中明确规定，“村民委员会成员中，必须有一名以上女性”；但凡在涉及女性参政议政，维护女性参政议政权利的法律法规中，都应该有类似明确的规章制度。其次，将一些有关女性参政比例的政策规定或地方法规上升为国家法律，比如关于培养女性官员的比例规定，就可以在《公务员法》等法律中体现出来。再次，在宪法等法律效力较高的法律中作出女性参政比例的规定，可以借鉴其他国家的作法，在宪法中规定女性在人民代表大会、政府机构中的比例不少于1/3。

(二)观念层面

亚历克斯·卡利尼克斯在其著作《平等》中说道：“作为一种具体的社会和政治要求，平等是拉开现代社会序幕的一系列重大革命的产儿”，男女平等不单单涉及到教育权、财产权、就业权等方面，更应该体现在作为社会上层建筑的政治方面，就本文而言，在一个真正平等的国家和社会中，不能从观念上给予某一性别以优惠或是阻碍，而应该保证女性和男性可以在平等的条件下进入家庭以外的世界——特别是女性应享有与男性相同的政治参与权。两性共治是服务型政府的应有之义，这是因为，服务对象既然有男性公民和女性公民，就应该有相应的“男性服务员”和“女性服务员”。一些国家和地区在推动女性参政时不再使用“女性保障名额”，取而代之的是“性别比例原则”。两者的区别是显而易见的，前者强调的是保障女性，后者强调的是促进性别均势，是完全不同的两种观念，无疑，后者是优于前者的。因此，女性官员的赋权和发展的重点应放在性别均势和性别正义上来，而非将女性视为弱者加以保护，这是保障女性官员发展应持有的价值观念。

(三)实践层面

一方面，必须提升女性自我赋权的能力。韩贺南主编的《女性学导论》对女性自我赋权是这样阐述的：“女性群体通过自上而下地参与发展与决策，把自己的需求、利益表达出来，并且通过参与过程，增强自己的权力和能力，改变处于从属地位的状况”。在当前女性自我赋权中行之有效的方法就是加大对女性官员的培训力度，就女性参政而言，应定期举办各种形式的女性官员培训班，加强对女性官员的社会性别知识和领导能力的培训，各级党校和行政学院应开设社会性别培训课程，将社会性别内容尽可能纳入所有日常决策的要求中，利用各种方式在日常生活和工作中进行能力建设，例如将相关的社会性别议题摆上会议议程，就某个与社会性别相关的议题组织调研，举办研讨会等等。另一方面，还应提升女性参政的能力，女性赋权强调的是女性发展的核心和动力来源于妇女本身，同时，这一行为本身又会促进女性官员的博弈能力、思维能力、解决问题的能力、适应能力、表达能力以及智力和身体素质等综合能力的提升，这些综合能力的提升无疑会推进女性官员参政能力的提升。在服务型政府背景下，女性官员要注意发挥自身的性别优势，扬长避短，按照服务型政府的要求调整自己，确立自己的价值观，增强个体的主体性、能动性和独立性，提高自我判断能力、创新能力，提升自身的政治素质和参政议政的综合能力。

女性参政已成为国家政治文明的标志之一，正如前文提到的，当女性官员占到一定比例时，社会管理才会渗透更多的女性特点，更能体现服务型政府的真实内涵。行政学家夏书章在其2008年的《性别平等》中有这样一句经典的话可以用来总结服务型政府背景下女性官员的重要性和必要性：公共管理性别研，事关两个半边天。以人为本当全面，协调和谐齐向前。

戴志勇.以公民参与化解街头暴力.南方周末，2014-4-24(30).

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韩贺南.女性学导论.北京:教育科学出版社,2005.

(责任编辑：王 丽)

SWOT Analyses of Female Officials in the Context of Service-oriented Government

FU Chao

(Guizhou Radio & TV University Guiyang 550004)

With the upgrading of female social status, education level and comprehensive ability, quite a number of knowledgeable women will be more involved in state and social management affairs. However, there still exist some confusion and obstacles with regard to gender role awareness, ability and quality, psychological behaviors and personnel policies With a service-oriented government as the background, by means of SWOT method, the author of this thesis has conducted some analyses advantages and inferiorities, opportunities and threats for female officials and put forward her personal ideas on policy, concept and practice.

Service-oriented Government；Female officials；SWOT Analysis；Countermeasures

2014-06-17

付超(1981—)，女，贵州毕节人，副教授。

本文系2014年贵州省高校人文社会科学青年项目“服务型政府背景下女性参政及趋势研究”(编号：14QN004)的阶段性成果。

1008—2573(2015)04—0037—06