对依法治教的思考

付俊贤，王炳社

(渭南师范学院 a.教育与公共管理学院；b.人文与社会发展学院，陕西 渭南 714099)

【高等教育研究】

对依法治教的思考

付俊贤a，王炳社b

(渭南师范学院 a.教育与公共管理学院；b.人文与社会发展学院，陕西 渭南 714099)

教育法制化既需要健全法律制度，又需要严格执法，上下一致，统一行动，才能把建设法制化的国家放在可靠的基础上。教育是建设法治社会的重要基础，依法治国与依法治教密切联系，依法治教是依法治国的重要组成部分，只有在法治的前提下才能把教育改革引向健康持续发展的轨道。因此，切实推进依法治教、依法治校任重道远，意义深远。

依法治国；依法治教；现状；方略

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，这是当前我国各级各类学校全面实施依法治国要求、切实推进依法治教的纲领性文件。“全面推进依法治国，实现法治国家、法治政府和法治社会，不仅仅是战术问题，《决定》在很多方面都显示出对国家前途命运的战略思考，显示出是把法治作为治国理政基本方式的战略定力”。[1]党中央全面勾画了法制中国建设的宏伟蓝图，深入学习贯彻中央四中全会精神，联系实际，全面推进依法治教，坚持立德树人，已成为摆在我们面前的一项迫切而艰巨的任务。依法治国与依法治教密切联系，依法治国涵盖依法治教，依法治教是依法治国的重要组成部分。建设法治社会的重要基础在教育，教育必须在法律规范的作用下才能有序进行。教育法律规范在教育实践中具有十分重要的作用，它不仅是我国教育改革发展的客观要求，也是落实教育创新和教育持续发展的重要保证。在新形势下，依法治教与依法治校的地位与作用比以往任何时候都显得更加突出和重要。

一、正确认识践行依法治教的重要性

依法治国是建设社会主义法治国家的前提，教育作为立德树人的专门机构，是依法治国中的重要环节，坚持把依法治国与依法治教结合起来，进而把依法治教与立德树人结合起来，并努力贯彻于教育教学全过程，对培养“法制中国”下的高素质人才具有不可低估的作用。

1.依法治教是实施依法治国方略的重要组成部分

我国《教育法》第四条指出：“教育是社会主义现代化的基础，国家保障教育事业的优先发展。”明确了通过国家教育立法确保教育事业优先发展的战略思想。依法治国与依法治教密切联系，二者是一个有机的整体。一方面，依法治教是全面推进依法治国的必然要求；另一方面，建设法治社会的基础在教育，教育在法律规范的作用下才能有效有序地进行。坚持依法治教对促进依法治国具有十分重要的作用。

2.依法治教是在教育领域进一步加强党的领导的必然要求

依法治国是党的正确主张同人民群众共同意志的统一。教育事业是人民的事业，教育同广大人民群众的利益息息相关。《教育法》第八条指出：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”这是国家对教育的基本要求。依法治国是党的正确主张同人民群众共同意志的统一，在我国就是要坚持党的领导，坚持全体社会成员的共同利益。人民当家做主，人民要求办高质量的教育。实践证明，只有坚持人民群众在党的领导下通过各种形式参与管理教育，才会使教育改革顺利进行，教育有序发展。

3.依法治教是培养现代化建设人才的基础性工程

万丈高楼平地起，全靠牢牢打地基。只有构筑了牢固的根基，祖国的繁荣昌盛才能建立在可靠的基础上。我们要实施科教兴国战略，培养“四有”新人任重道远。然而，如何保证培养高质量的人才，依法治教是不能含糊的问题。要在校园中创造良好的法制环境，只有使广大师生员工学法、懂法、用法，教师依法执教，学生依法维权，教师在教育教学中逐步培养学生的法律意识，树立法治观念，养成法治习惯，提高依法保护自身权利的能力，一个法治观念下的教育体系才能逐步形成，也才能源源不断地为国家培养出高素质的人才，教育才能真正服务国家，服务人民。

4.依法治教是依法治校、提高行政管理水平的最佳选择

依法治教与依法治校是一个有机的整体，依法治教制约依法治校，依法治校需要充分体现依法治教。在依法治校的过程中，必须坚持依法行政，这既是实施依法治教的基础，更是实施依法治国的基础。在管理环境日趋复杂、管理对象日趋多元的背景下，只有按照法律法规行事，建立科学的监督与制约机制，才能保障行政人员廉洁自律，才能统一行政行为，保证贯彻执行党和国家的教育方针，进而规范教育教学过程，不断提高育人质量。

5.依法治教是落实教育创新和教育持续发展的重要保证

依法治教是深化教育改革与促进教育快速发展的需要。在教育行政管理体制方面，正在发生着新的转变，如学校与教育行政部门正在由原来的隶属关系，转变为自主权与行政权相互协调、相互制约的关系等等。教育领域的新变化、新情况带来的新问题，已经不是靠行政手段可以圆满解决的，只能在法制基础上，综合运用法律、行政等手段予以调整解决，才能获得高质量的效果。只有这些问题得以科学妥善的解决，也才能为落实教育创新和教育持续发展创造条件。可见，依法治教是落实教育创新和教育持续发展的重要保证。

二、当前我国依法治教的现状

客观地说，随着一系列教育政策法规的颁布实施，我国依法治国与依法治教精神基本上得到了落实，教育法制建设逐步完善，正引导着我国教育改革走向深入。在学校，从领导、教师到学生大都具有良好的品行和高素质的文化素养，依法治教的形势总体上应该得到肯定。但是，与教育改革发展新形势和新任务的要求相比，还有较大差距。“面对既有问题与困境，只有依循法治的逻辑、法治的思维，方能求得突破”[2]。当前依法治教中存在的问题主要有以下几个方面：

1.思想上教育法律意识淡薄

长期以来，在学校相当一部分人的思想上教育法律意识淡薄，教育法律观念淡化。他们对《宪法》《教育法》《教师法》等的基本精神知之甚少，甚至对自己的权利义务也稀里糊涂，更谈不上对“依法治国与依法治教关系”“ 依法治教与依法治校关系”“权利与义务关系”等的深刻理解。如有的教师往往简单地认为，当教师教好课就可以了，在学校不会违法犯罪。由于法制观念淡薄，致使教育方法不当，甚至有极少数教师品行不良等。

2.理论上教育法律认识欠缺

理论是行动的向导，导致教育法律意识淡薄的直接原因，就在于理论上对教育法律的认识还不到位。这个问题再深究，其原因就在于不重视教育法律知识的学习。客观地说，平时政治学习学校都安排有固定的时间，问题就出在在固定的时间里，教育法律法规方面的学习内容不够或者过少，更谈不上在这方面安排的专题讨论以及相关活动的开展。因此，长期以来教育部门的个别领导、教师在理论上对教育法律知识的认识不到位，必然导致行动上出现问题。

3.行动上教育执法严肃性不够

正是由于思想上法律意识淡薄，理论学习上含糊，使得对教育法律的认识不到位，必然导致行动上教育执法严肃性不够。主要表现在个别领导、教师在教育、教学过程中存在以下问题：(1)重权利，轻义务。一味要求应该享有的权利，而很少检查自身所承担义务完成的情况。(2)重教学，轻育人。片面地认为教师的任务就是上好课，而对立德育人很少考虑。因此，有些教师一味搞应试教育，信奉“只要分数高，一好顶几好”，甚至不择手段，加重学生负担，片面追求升学率，轻视学生的全面发展。(3)重科研，轻教学。这种倾向在高校不同程度地存在着，有的人认为，教学是软任务，科研是硬杠子，不能正确认识与处理二者的关系。

4.教育法治主体参与的热情相对不高

教育法律关系主体是教育法律关系中享有权利和承担义务者，包括自然人和法人。学校、教师、学生作为法治主体，一些人明显地自觉、正确行使自己权利和义务的行为被动，主动维护合法权益缺乏积极性。这些人思想上糊涂，行动上盲目。工作中存在的突出问题就是对受教育者的权利、义务落实不到位。一方面，许多中小学生不明白自己拥有的权利与义务；另一方面，有的教师知法违法，侵害学生的受教育权、人身自由权、人格权和隐私权等，给受教育者造成了不应有的身心伤害。

5.学校相应的配套制度与措施不够健全

客观地看，以上问题的出现，除主观原因外，还与学校相应的配套制度与措施不够健全有直接关系。一些学校相应的配套制度与措施如文件、制度形式上都有，但实际上没有很好地贯彻落实，为的是应付上级部门的检查，而联系实际怎样将依法治教、依法治校落到实处的具体措施考虑甚少。对已有的教育政策法规认识不够，具体执行不到位，以至于造成一定的工作被动。例如，我们知道，有权利就应该有救济，然而在教育法律法规具体执行的过程中，存在着教育救济制度的执行往往不够严肃，教育行政复议等制度尚不健全等。因此，必须建立健全学校相应的配套制度与措施。在高校，制定大学章程很重要，但实践中常常存在相应的配套措施尚不完善的情况。

三、切实推进依法治教、依法治校方略

“法治兴则国家兴，法治强则国家强”[3]，2003年7月，教育部发布了《关于加强依法治校工作的若干意见》，强调积极推进依法治校的重要意义，明确了依法治校的指导思想和总体要求。2012年11月，教育部又发布了《全面推进依法治校实施纲要》，强调大力弘扬法治精神，“尤其是要把依法办学和以德育人结合起来，履行好培养法治中国的高素质公民的教育之责”[4]。2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是改革开放以来第一次以依法治国为主题的四中全会，是当前我国各级各类学校切实推进依法治校的纲领性文件。贯彻中央文件精神，纠正工作中存在的问题，切实推进依法治教、依法治校，是摆在我们面前一项艰巨而迫切的任务。

1.加强理论学习，构建法治思维

加强理论学习，是杜绝或减少违法犯罪行为的一项治本措施。构建法治思维，首要的是加强教育政策法规学习。作为教育法律关系主体的我们，唯有学法、知法、守法、用法，并依法规范我们的言行，人们所期待的从意识、制度以及行动上发生的根本性变化才能真正成为现实。教育部门的领导应该在政治学习计划中，将一般政治理论学习与法治内容的学习有机结合起来，并联系实际引导教师明晰“依法治国与依法治教”“权利与义务”等关系，努力做到用法治思维分析解决问题，努力克服“出了问题才说法，牵强附会去用法”的思维与做法。

在形成法治思维中，还有一个非常重要的问题，就是正确认识和对待教育法治主体学校、教师的权利和义务，特别要正确认识和对待我们的教育对象——学生的权利和义务。他们和学校、教师一样，都是教育法律关系的主体。人的自主、自尊、自强是使人成为主体、人之所以成为人的根本。学校领导、教师应该树立科学的学生观，“不同的学生观造就了不同的教育，不同的教育又造就了不同的学生。今天我们需要的是，充分尊重个人主观意愿、宽松民主、主动发展的真正教育；需要坚决摒弃的，是漠视个性、急功近利、拔苗助长、被动发展的佃教育”[5]。

2.强化法治意识，着重培育四种观念

社会主义核心价值观将社会层面的价值取向确定为：自由、平等、公正、法治。这不仅具有理论上的必要性，而且具有实践层面的紧迫性。“教育规划纲要在阐述德育的内涵时，专门要求要‘加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念，培养社会主义合格公民’。”[4]强化法治意识，具体应着重培育四种观念：(1)公正平等观念。法律法规面前人人平等。在学校，不论是领导、教师、学生以至全体员工，他们之间应该是平等关系。任何以行政手段强迫、压制、打击对方的做法都是错误的。(2)权利与义务统一的观念。只要权利不谈义务，人为地割裂二者关系的思想、做法都是应该摒弃的。(3)教书和育人统一的观念。教书是手段，育人是目的，只有在法治观念制约下，才能有机统一。(4)学习与践行统一的观念。不仅要加强法治理论学习，更应该在具体工作中贯彻落实其精神，而不应该只流于形式。

3.认真落实党委领导下的校长负责制

全面贯彻依法治校，首要的严肃问题是必须认真贯彻落实党委领导下的校长负责制，这是一个关键问题。它既是关系我国各级各类学校坚持社会主义办学性质的一个方向性问题，又关系到能否培养社会主义事业建设者和接班人的根本问题。在学校整体工作中，要坚持党委领导的核心地位。“依法治校必须坚持党的领导，党的领导必须依靠依法治校”。[6]其中校长负责是关键。校长主持学校全盘行政工作，具有行政领导作用。对学校党委决定的重大问题，校长既是主要的决策者又是执行者。在落实中，要充分创造条件，形成合力，抓好基层，抓好落实。学校工作要突出师生员工的主体地位，正确认识并对待师生员工的权利与义务，努力把学校依法治校工作落实到人才培养的各个环节中去，其中的中心工作就是要抓好学校的教学，充分调动广大师生员工和管理者作为主体的积极性。

4.依法行政，充分调动全员积极性

作为学校的领导干部和基层教师，与学生朝夕相处，关系密切，尤其是教师与学生关系更为密切，他们对学生的影响很大。作为“学校领导干部要牢固树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，做到不越位、不缺位、不失位、不错位”[6]。学校领导应该以身作则，身先士卒，不仅应该带头学法，更应该带头模范守法，带头从严执行各项教育政策法规。凡要求广大师生做到的，领导干部要带头执行；教师不仅要带头学法用法，还要引导学生学习并运用法律知识，教育学生自觉地运用法律规范自己的行为，依照法律维护自己的合法权益，做知法守法的公民。凡要求学生照办的，教师应该走在前面。教师对学生一定要公平公正，一视同仁，要保护学生合法权益，杜绝教师侵权行为。要克服有的领导、教师教育学生高高在上，“讲理论一大套，实际行动不对号”的做法。我们学习教育政策法规，关键还是要见之于行动。学校、教师、学生等法治主体，要珍惜自己的权利和义务，保护自身的合法权益，自觉与各种侵权行为做斗争，对学校中的违法违纪行为必须依法严肃追究当事者的责任。

5.完善制度，做到有章可循

“制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。应将社会主义核心价值观纳入制度建设之中，用法律来推动核心价值观建设”[7]，学校应努力将这些精神贯彻到教育教学过程中。学校的中心工作是教学，一方面，要以法治思维和法治方式深入推进学校的教育教学改革工作；另一方面，应以法制方式保障教育教学改革实践，以法治思维和法治方式解决好教育教学改革中出现的问题和对学生的思想教育问题。如对个别学生经常旷课、网瘾行为的处理，学校应该认真对待，采取积极有效的措施加强学校管理工作，不断完善相关管理制度。特别是对未成年学生吸烟、酗酒等行为，必须严肃对待。要有针对性地建立和完善各项规章制度，对症下药，有效防止。在学校管理工作方面，应该明确，在一般情况下，学校对学生负有教育、管理和保护的责任，但在特殊情况下，在法律有规定或学校依法接受委托的情况下，学校还应依法承担相应的监护责任。要努力使教书育人、教育教学改革过程有章可循。就高校来说，依托当前依法治国与依法治教深入进行的大好形势，要努力构建有利于自身发展的大学章程，从自身实际出发，及时完善相应的配套制度与措施并切实执行，要创造条件，努力营造温馨的育人环境。

6.广泛宣传，形成良好氛围

学校是进行法制教育的重要基地，应当把法制教育内容的学习纳入学校教育教学计划，促使学校自上而下，从领导、教师到学生以至全体员工，树立依法办事，严格守法的意识和习惯。为使全员牢固树立法治观念，真正做到依法行事，学校要对广大受教育者加强宣传教育，建议在中小学开设教育政策法规课程，学校聘任专兼职从事法治教育的教师和校外辅导员，形成教育合力，共同制定法制教育计划等。学校一方面应该要求教师上好教育政策法规课程，为形成系统的教育法律法规知识打下基础；另一方面应该组织举办预防违法犯罪的法制宣传活动，如结合实际组织举办报告会、演讲会、报刊图片展览等，这既是法治宣传教育活动，又是重要的思想政治教育工作。要创造条件，形式多样地将教育教学与活动有机结合起来，强基固本，不断提高法治育人水平，提高教育质量。同时要主动争取社会各界支持，共同营造依法治校的良好氛围。

总之，全面推进依法治国是一个系统工程，坚持依法治国与依法治教相结合，坚持依法治教与依法治校相结合，并不只是解决好认识层面的问题，而且更是一个丰富的实践过程。改革开放，攻坚克难，我们应该具有责任意识与担当精神，对当前依法治教过程中存在的问题决不可轻视，要用法治思维分析解决问题，我们不仅要带头学法、知法，还要带头守法、用法，为立德树人、强基固本，为培养高素质人才而不懈努力。

[1] 陈金钊.全面推进依法治国所展现的战略定力[J].法学论坛,2015,30(1):5-12.

[2] 王堃.地方治理法治化的困境、原则与进路[J].政治与法律,2015,(5)：68-77.

[3] 李林.全面推进依法治国的时代意义[J].法学研究,2014,(6)：3-8.

[4] 龚克.高校要培养法治中国高素质公民[J].中国高等教育,2015,(1):8-10.

[5] 管锡基,裴锦亮.我们究竟需要什么样的教育[J].教育现代化,2002,(6)：16.

[6] 唐景莉.深入践行依法治校理念——访吉林大学校长李元元[J].中国高等教育,2015,(1):23-27.

[7] 秦宜.用制度保障核心价值观建设[J].中国高等教育,2015,(5)：19-20.

【责任编辑 曹 静】

Thinking on Administering Education by Law in the Sight of Governing the Country by Law

FU Jun-xiana, WANG Bing-sheb

(a.School of Education and Public Administration; b. School of Humanities and Social Development, Weinan Normal University, Weinan 714099, China)

Education legalization not only needs to improve the legal system, but also needs to strictly enforce the law. The construction of the legalization of the country can be based on the reliance if the upper and low are consistent with unified action. The construction of legal society is based on the education. Governing the country by law is closely related with administering education by law. Administering education by law is an important part of governing the country by law. Only under the premise of the rule of law, the education reform can be led towards a healthy and sustainable development track. Therefore, it has a far-reaching significance to effectively promote administering education by law and governing the schools by law.

governing the country by law; administering education by law; current situation; strategy

2015-06-04

付俊贤(1954—)，女，陕西大荔人，渭南师范学院教育与公共管理学院教授，主要从事现代教育基本理论与实践研究；王炳社(1960—)，男，陕西大荔人，渭南师范学院人文与社会发展学院教授，硕士生导师，期刊管理中心主任，《渭南师范学院学报》常务副主编，渭南师范学院中国司马迁与史记研究院副院长，主要从事艺术思维研究。

G640

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1009-5128(2015)16-0014-05