获得感语境下失地农民社会保障制度研究

杨兴坤，张晓梅

(长江师范学院，重庆 涪陵408000)

1 获得感的内涵及时代价值

1.1 获得感的内涵

习近平总书记在2015 年2 月27 日中央全面深化改革领导小组第十次会议上提出：“把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。”此讲话一经报道，“获得感”一词立即激发全社会共鸣，获得了广大民众的认同，成为2015 年“两会”最具有代表性与概括性的改革热词与关键词。学者与民众纷纷展开“获得感”讨论与探索，对其丰富内涵形成共识，普遍认同“获得感”是基于“获得”实惠而产生的心理感受与满足，是一种实实在在的物质与精神得到。其一方面包括改革开放以来财产性与劳动收入的增加、住房条件的改善、社会保障水平的提高等物质层面的心理感受；另一方面包括享有稳定持续的幸福体面生活、享有公平公正的同等权利、享有追求未来美好生活的精彩梦想等精神层面的心理满足。

1.2 获得感提出的时代价值

“把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感”的论断以全新的维度审视改革，丰富了改革方法论，解决了为谁改革、怎样全面深化改革与如何衡量改革成效等全面深化改革问题，体现了新时期党对全面深化改革内在规律认识的升华。首先，其确立了深化改革的出发点与落脚点，解决了当前为谁改革的问题。人民群众有更多获得感是深化改革的出发点与落脚点，是由党的为人民谋福祉的宗旨与执政为民的理念决定的，这就需要在全面建设小康社会的进程中，将党的奋斗目标——人民对美好生活的向往进一步在物质与精神上具体化，使民众有更满意的收入、更稳定的就业、更可靠的社会保障、更尊严的体面生活、更优质的教育、更公平正义的法律制度、更精彩的人生追求与荣耀，从而提升人民群众的获得感，让广大人民群众共享改革开放成果。第二，其抓住了全面深化改革的关键点与突破口，解决了当前怎样深化改革的问题。全面深化改革需要顶层设计，全局谋划，整体推进，但并不是意味着各个领域改革平均用力，每个行业改革方案齐头并进，如果这样不分轻重缓急，不抓关键点，不找突破口，就会导致改革的顾此失彼与事倍功半。因此，需要处理好改革中的“最先一公里”与“最后一公里”的关系。首先，将提升人民群众的获得感作为改革的关键点与基本依据，强调一切改革为了人民，一切改革依靠人民，把关系到人民群众切身利益的财产收入、社会保障、公平分配、教育就业、幸福生活、未来追求等民生问题作为关键突破口，使改革开放的“红利”惠及广大人民群众，从而赢得人民群众对改革开放的认同与拥护，不断凝聚深化改革与推动发展的社会力量，维护安定团结的政治局面。然后，牵一发而动全身，集中力量再进行其他社会领域改革攻坚战，最终取得改革开放伟业的全面成功。第三，其明确了衡量各种改革方案与措施“含金量”的指标与尺度，解决了当前怎样衡量改革成效的问题。“获得感”不同于“幸福感”，“幸福感”是个体纯心理感受的模糊词语，是不可衡量的，常常流于空泛。“获得感”强调的是物质与精神上的“实惠”之得到，人民群众有没有“获得感”、“获得感”的多少有具体指标与尺度可以衡量，如财产与收入的多少、医疗费用的报销比例、养老金的发放数额、就业率的高低、美好生活踏实感与向往感的强弱等，并最终在实践中以此为检验改革方案与措施的成败标准与试金石。

2 提升失地农民社会保障获得感的重要意义

社会保障是国家通过政策与立法，通过国民收入分配再分配，对无收入、低收入及其遭受意外灾害的社会成员提供物质帮助，保障其基本生活不受影响的社会稳定系统。社会保障是现代国家的基本社会制度，因其是维护社会安全的“稳定器”，是维护百姓持续长远生计的“兜底机制”，成为民众最关心最直接最现实的利益问题之一。光明网“2015 年两会调查”表明，百万网友将“社会保障”选为最关注的议题之一，在两会热点排行榜上仅次于“收入分配”，位列第二名。基于此，对于人民群众来说，减少社会保障成本，提高社会保障水平，促进社会保障公平，是最实惠而向往的获得感。由于历史与现实的原因，公平合理的社会保障制度对于大部分在征地中失去土地的农民来说可望而不可即，他们或者没有社会保障待遇，或者享受覆盖项目窄、水平低的社会保障，他们对社会保障的获得感普遍不高。据有关部门统计，当今我国失地农民为5 000万人左右，随着我国城镇化进程的加速，预计2025 年因征地失去土地的农民将达到1 亿人。不难想象，如此庞大数量的失地农民如果没有社会保障这个民生安全网带来的对未来生活的踏实感，把其生存底线兜住兜牢，将给社会安定带来严重的影响与隐患。因此，解决失地农民社会保障问题，提升失地农民社会保障获得感，不仅对保障与改善民生，促进社会经济的稳定、持续与健康发展具有重要意义，而且对进一步推进全面深化改革，实现城乡发展一体化，把我国尽快建设成小康社会意义重大。

3 失地农民社会保障获得感不强的原因

3.1 货币补偿为主的生活安置模式不利于建立起失地农民长远生计的社会保障制度

在实际征地过程中，为了加快征地进程，提高征地效率，推进道路、城市基本设施与房地产开发等各种征地项目的建设，减轻地方政府与用地单位的工作量和安置压力，大多数地方政府与用地单位违反相关法律及政策规定，主要采取操作简捷的单一货币补偿生活安置模式，一次性支付失地农民相当数量货币买断土地，不为失地农民办理失业、养老与医疗等各种社会保险。同时，由于失地农民一方面对社会保障有效地降低与分散工业社会与市场经济带来的生存风险估计不够，另一方面为一次性货币补偿的现实与短期利益所吸引，因此也就常常容易接受单一货币补偿的生活安置模式。这种货币安置模式不利于建立起维持失地农民长远生计的社会保障制度,给失地农民的生活造成两个不利后果：一是不利于失地农民抵御未来生活的风险。数量有限且随通货膨胀而贬值的货币补偿款不能使失地农民有效抵御在失去土地后面临的自身、自然与社会等各种风险。一旦失地农民长期失业、患有重大疾病、或者因意外丧失劳动能力，在货币补偿款使用完毕、失去必要的财产保障后，其本人与家庭的生存就会陷入困境，致使其对未来生活没有踏实感与安全感，同时也为社会的稳定带来一定隐患。二是不利于失地农民合理消费与理财。一次性货币补偿为失地农民带来了前所未有的较大数额的货币财产，而农民的文化素质相对不高，尚未形成正确的消费观，不具备专业的理财知识与经验， 导致部分失地农民进行不合理的消费与理财。在生活消费上，一些失地农民无长远打算，过度消费高档商品与服务，一旦消耗完土地征用补偿的货币，再加之自身无一定的知识与技能，就业困难，陷入“种地无田，就业无岗，社保无份”的窘境。在理财方面，一些失地农民深感通货膨胀的压力，希望通过各种理财方式使补偿的货币财产保值增值，但是因其缺少必要的金融投资技能与法律知识，要么被不法分子的高投资回报诱惑与欺骗导致血本无归，要么承担了商品与资本市场的极大风险而亏损严重，最终生活无着落，无法维持自己与家庭的生计。

3.2 农用价格为主的土地作价模式难以保证失地农民社会保障基金的筹集

健全失地农民社会保障制度，社保基金的落实是关键，只有筹集充裕的社会保障基金，才能建立起完善的失地农民社会保障制度。但是当今尚没有建立城乡统一的建设用地市场，不是市场在城乡土地资源配置中起决定作用，而是不利于保护农民财产权利的旧有计划经济征地思维与地方政府起主导作用，致使农村集体经营性建设用地不能与国有土地同等入市、同权同价。对征用的农村集体所有土地作价不是采用市场价格为主的作价模式，而是采用农用价格为主的土地作价模式，导致征用的土地价格超低，难以保证筹集到失地农民健全社会保障制度的基金，使失地农民的社会保障权得不到充分保护，不能共享改革发展成果，在财产收入与社会保障上具有一定的被剥夺感。具体而言，在城镇化过程中，大量农用地转为建设用地虽有历史的必然性，但失地农民社会保障制度不健全的真正原因是有重大缺陷与不合理性的土地征用制度。如今，农村土地征用制度是计划经济体制的产物，在计划经济时代，当国家建设需要农村土地时，政府运用计划式生产资料调拨方式，直接用行政命令从农村集体组织中征用， 给予失地农民一定的补偿与安置，不考量被征用土地的地理位置、供求关系与土地用途等市场价值因素，整个征地过程就是一个行政计划强制过程，而不是一个产权市场交易过程。 此征地制度在计划经济体制下有其合理性，但是在市场经济体制下却显示出其不合理性的一面，在征地过程中，地方政府用行政手段以超低的农用地价格从农民手中征得土地，然后再以超过农用地价格十几倍、甚至几十倍的市场价格出让给用地单位，取得超高土地出让金。用地单位通过土地项目的再开发与增值，也获得高额利润。在对征地土地增值收益的分配上，据权威机构调查：征地中土地增值50%至60%的部分被地方政府与村级集体取得；35%至40%的部分被用地单位取得；而作为土地所有者的农村集体成员——失地农民仅取得5%至10%的土地增值收益。可以说，此不合理的征地制度在很大程度上不能维护失地农民财产权益，使失地农民不能获得足够多的货币资金加入保障项目多且水平高的城镇社会保障体系，在财产收入与社会保障上获得感不强。

3.3 城乡二元化社会保障体系不能使失地农民享有平等的社会保障待遇

20 世纪50 年代，为了加快我国从农业社会向工业社会转变，国家实施严格的户籍制度。在此制度的管理下，中国社会形成城乡二元社会结构，社会保障体系也随之由农村社会保障体系和城镇居民社会保障体系组成，在农村社会保障体系中主要以土地为基本保障手段。土地既是农民的生产资料，也是农民的社会保障，在城镇居民社会保障体系中，国家则为城市居民提供就业、养老、医疗、住房与救助等各项高水平的社会保障。这种城乡二元化社会保障体系在当时特定的历史背景下对于中国工业化的推进有着积极的意义，广大的农民也为之付出巨大的代价与牺牲。但在20 世纪90 年代，在中国已经基本建立起完整的工业体系情况下，城乡二元化社会保障体系不但没有终结，农村社会保障待遇与城镇居民社会保障待遇反而愈加不平等，其社会保障水平差距进一步扩大。据人社部门调查，当前农村社会保障支出占GDP 的比重一直在0.1%的水平上，而城镇社会保障支出占GDP 的比重却一直稳定在7.3%左右。这种城乡二元化社会保障体系对于失地农民来说尤其不合理不公平，其赖以就业与生活保障的土地被政府以超低价征用，其或者无社会保障，或者参加“低基数、低费率与低待遇”的农村社会保障项目，如参加报销比例低与限额低的新农合医疗保险、月退休金几百元的农村养老保险，却无法参加“高基数、高费率与高待遇”的城镇社会保障项目。这样，失去土地的农民在面对未来可能出现的失业、疾病与意外事故等种种生存风险时，就没有抵御的能力，就有不确定的“无底感”，当其无法克服生活的困难时，就会有一种无助感，就有可能或自杀自残、或上访缠访，甚至走上违法犯罪的道路上，成为社会不稳定的因素。

4 重构土地征用中的社会保障制度，增强失地农民的获得感

4.1 生活安置模式由货币补偿向提供社会保障转变，维护失地农民可持续的生计

任何社会不但需要最优的动力机制——市场机制推动社会的发展，还需要稳定机制保障社会的安定。二者相互配合与补充才能实现社会持续与协调发展。社会中总有一部分人由于自身、自然与社会等因素丧失就业机会或劳动能力，无法生存，如不能为其提供物质帮助，就有可能给社会稳定带来威胁与隐患，不利于整个社会的健康发展与进步。而社会保障机制就是最佳的社会稳定机制，它可以利用国民收入再次分配功能实现收入调节，使社会弱势群体的基本生活得到保障，维护其长远生计，从而实现社会的持续、稳定与健康发展。在城镇化过程中失去土地的农民由于自身文化素质与理财技能不高，再加之市场经济社会就业与投资风险较大，是社会中生存问题较多的弱势群体，应当将其纳入社会保障体系，使他们对未来工作与生活有一种稳定感。因此，在失地农民生活安置模式上，应由一次性货币补偿向提供社会保障转变，为失地农民提供失业保障、医疗保障、养老保障与最低生活保障等各种社会保障，建立健全失地农民的社会保障制度，维护好失地农民可持续的生计，以落实好习总书记“让人民群众有更多获得感”的讲话精神。让社会保障这个民生安全网惠及失地农民，使失地农民在精神上有着对未来生活踏踏实实的心理感受。

4.2 土地作价方式由农用价格向市场价格转变，确保失地农民社会保障基金的筹集

将失地农民纳入社会保障体系，建立健全失地农民社会保障制度，保障失地农民可持续的生计，社会保障基金的筹集是关键。但源于计划经济体制的土地征用制度使农民财产性权利得不到充分保护，地方政府以超低的农用价格取得农村集体经济的土地，使失地农民社会保障基金无法足够筹集。这就必须改革不适应市场经济的计划时代之土地征用制度，贯彻落实十八大三中全会做出的“建立城乡统一的建设用地市场，实行农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市，同地同价”的深化改革措施，让市场在土地资源配置中起决定性作用，使农村集体经营性建设用地土地作价方式由原来的农用价格向市场价格转变，依征用土地的市场价格确定失地农民的土地补偿金，以充分保护其财产性收入的合法权利，保障失地农民公平分享改革发展的红利与成果——农用地转为建设用地的增值收益，从而为失地农民筹集到充足的社会保障基金，建立起完善的失地农民社会保障制度。在失地农民社会保障制度的重构中，征用土地作价方式的改变最为关键，意义重大，其不仅让失地农民感受到社会财富分配的公平，在物质层面有种财产性收入的获得感，而且还确保了社会保障基金的筹集，使失地农民解除了对将来不确定生活的担忧与恐惧，在精神层面上充满对美好生活的向往与追求。

4.3 社会保障体系由城乡二元化社会保障体系向城乡社会保障制度一体化转变，让失地农民共享改革发展成果

城乡二元化社会保障体系中的农村社会保障待遇远远低于城镇社会保障待遇，致使失地农民不能够如城市居民有效地抵御天灾人祸或年老体弱带来的风险。这种城乡不合理的社会保障体系违背了社会保障中的社会公平原则，不能使失地农民因身份与地域不同而平等地享有社会保障权。失地农民在生活中感受到的不是社会的公平与正义，而是一种不平等的区别性制度性歧视，如此一不能有效地维护社会的公平正义，二是不利于社会的稳定与和谐，三有碍于城乡发展一体化。为此，必须对当今的社会保障体系进行深化改革，并将此作为全面深化改革的关键点与突破口，进一步破解城乡二元社会结构，推进基本公共服务均等化和公共资源均衡配置，使城乡二元化社会保障体系向城乡社会保障制度一体化转变，建立起更加公平可持续的城乡一体化社会保障制度，让失地农民共享改革发展成果，实现发展成果更多更公平惠及全体人民的改革目标，以贯彻执行《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》做出的“促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”的深化改革方针，落实习近平总书记的讲话精神。这不仅有利于推进城乡发展一体化，加快我国的城镇化过程，而且有利于破解城乡二元结构的不平等社会保障制度对失地农民的歧视，促进社会基本的公平与正义，使失地农民有更多社会公平的获得感，为社会的稳定与和谐奠定坚实基础。同时，这也体现了党的为人民谋福祉的宗旨与执政为民的理念，一切改革为了人民，一切改革依靠人民，在全面建设小康社会的进程中，党更将赢得包括失地农民在内的广大人民群众的认同与拥护，不断团结与凝聚深化改革的社会力量，将改革开放推向一个新的历史时期，取得新的历史成就。

[1]祝天智.失地农民社会保障与征地型群体性事件的长效治理[J].当代经济管理,2014(10).

[2]王斯敏，张进中.让人民群众有更多“获得感”[N].人民日报，2015-03-14.

[3]付磊，杜娟.增强人民获得感是全面深化改革的重要方法论[N].河南日报，2015-04-01.