保险公司套取农业保险保费补贴资金现象解读

●葛立新 翁凤敏 申卫华

保险公司套取农业保险保费补贴资金现象解读

●葛立新 翁凤敏 申卫华

2007年以来，中央财政将农业保险保费补贴作为一项重要的支农惠农措施开始试点运行，并逐步推广至全国范围，该政策规定，农业保险保费的80%由中央、省、市、县四级财政负担，农户或养殖户只需负担20%。该政策对抗御自然灾害、稳定农民收入、促进农业和农村经济发展具有积极的保障作用。但从检察机关查办该领域渎职犯罪的办案实践中发现，部分地区农业保险承保机构弄虚作假套取农业保险保费补贴资金现象极其严重，农业保险补贴政策并未真正实现其保护和发展农业的价值，农民也并未从中得到真正的实惠。

一、保险公司套取农业保险保费补贴资金的主要方式

（一）伪造农户签字，制作虚假投保单证

采取串通或隐瞒真相的方式从乡镇财政所获取粮食直补名册，或者直接从村委会、种植业龙头企业获取虚假投保所需的农户信息及地亩数，伪造农户签字制作虚假投保单证，并以乡、镇政府或种植业龙头企业的名义进行虚假的集体投保，既不向上述单位出具统一的承保单证，也不按照规定向农户填制分户凭证和公开参保信息，农户自始至终不知道自己的土地被投了农业保险，发生灾害也不会申请理赔。

（二）有偿代垫保费，虚假承保套取农业保险保费补贴资金

鼓动本单位职工、乡镇政府、村干部或种植业龙头企业先行垫付农户应负担的20%的保费，并承诺返还且支付利息或其他费用。如某财险分公司2011年至2013年以每月2分的利息，组织几名职工垫资300余万元，虚假承保小麦、玉米90余万亩，套取中央、省、市、县四级财政农业保险保费补贴资金共计1200余万元；再如该公司另一分公司2012年以双倍返还的回报让村干部、保险公司业务员代垫保费虚假承保玉米90余万亩，套取中央、省、市、县四级财政农业保险保费补贴资金共计1000余万元。

（三）谎报自然灾害，虚假理赔骗取农业保险理赔款

为了实现返还代垫保费及利息或支付其他费用的承诺，保险机构虚假承保后，即进行虚假理赔工作，甚至在开展虚假承保工作的同时就已经完成了加盖乡镇、村委会公章等虚假理赔所需手续；赔案中的自然灾害及受损证明，大多是从网上直接下载的气象资料和受灾图片，也有的是提前拍好的照片；定损及理赔数额一般以需要返还的保费和利息及其他预计支出为基数进行确定。如某保险分公司2011年至2013年采取此类手段骗取本保险公司上级理赔款500余万元，另一分公司2012年至2013年虚假理赔骗取理赔款400余万元。

（四）私设“小金库”，理赔款成保险机构增收途径

从查案过程中了解到，保险机构骗取理赔款后私设“小金库”现象较为严重，其支出途径，一是返还垫资保费及利息；二是向县财政部门返还一定比例的县级保费补贴资金，如某保险分公司骗取理赔款后即按事先约定向县财政部门返还县级保费补贴资金的50%；三是以工作经费的名义直接向乡镇政府或其他单位支付费用，如该公司2012年从理赔款中支付3个乡镇及1户虚假投保企业共计58万余元；四是用于办公支出及发放福利。

上述行为是保险公司套取农业保险保费补贴资金的系列行为，也是农业保险领域最典型、最恶劣的渎职犯罪行为。据涉案人员供述及网络报道，全国多数省市都有骗取保费补贴资金和理赔款的现象，粗略估计国家财政农业保险保费补贴资金每年被骗10个多亿的数值。

二、原因分析

农业保险领域虚假投保、虚假理赔现象普遍，除保险机构人员法制意识淡薄之外，财政80%补贴资金的巨大收益与农民投保积极性不高、农业保险开展困难之间的矛盾及政府部门监管不力等外在因素，是引发保险机构弄虚作假的重要原因。

（一）农民风险意识淡薄，普遍存在侥幸心理

河南省地处中原地带，并非灾害频发地区，较好的地理位置使大部分农民没有风险防范意识，尤其是对于种植业，使其宁愿抱存侥幸心理，或寄希望于政府的灾后救济，也不会去投在他们看来是“只投入无回报”的农业保险，甚至有人将征收农业保险费的行为错误地认为是乱摊派、乱收费。

（二）农业保险勘赔定损难，理赔标准低

农业保险的标的是有生命的动植物，其价值易受多种因素的影响，在农作物或畜牧产品还未成熟之时发生保险责任，要正确估测损失程度、预测其未来的产量、质量以及未来产品的市场价值都很困难，再加上第三方较强技术性专业仲裁机构的缺失，理赔纠纷极易发生。此外，种植业保额太低，如《河南省2010年农业保险工作方案》规定玉米每亩192元、小麦每亩311元、水稻每亩263元，而2010年至2011年种植这些农作物需要投入的种子、农药、化肥及人力等物化成本已达到每亩400元至600元。因此，多数农民认为赔款对其损失没有太大帮助，与其费心费力申请赔款还不如安心打工挣钱多，至于各级财政保费补贴也不如直接发给农民省心省力。

（三）政府监管不力，农业保险运行机制不健全

虽然各地政府部门大都成立了由财政、农业、畜牧、水利、气象等部门组成的农业保险工作领导小组，甚至专门成立了农险办公室，以彰显对农业保险工作的重视程度，但在实际运行过程中，各部门的职能形同虚设，政府部门逐级下达参保任务后，农业保险工作便完全由保险机构自行操作。这种简单下达任务的做法与保险公司上下级之间下达任务的性质并无实质的区别，这在客观上导致了乡镇、村委与保险机构的利益相同、目标一致，在保险公司提出有偿垫付农民保费完成任务的建议时，政府、村委会是欣然默许、积极配合，这种“一垫了事”的做法，看似双赢，却骗了农民、坑了国家。

（四）财政部门履职不当，农保补贴资金管理、使用混乱

河南省历年种植业保险承保实施细则均规定，财政部门负责审核并保证按照投保实际情况足额拨付本级财政配套资金，确保资金专项使用。但部分县级财政部门对农业保险实际投保情况审核把关不严，对农保补贴资金管理、使用混乱，存在滞留缓拨、结存沉淀或拒绝配套、差额拨付的现象，个别财政部门还有收受回扣行为。

三、对策与建议

开展政策性农业保险是政府创新救灾方式，提高财政资金使用效益，分散农业风险的有益形式，如果开展得好，将会是一件政府得民心、农民得实惠、农业得发展的大好事。为此，特提出如下建议:

（一）加大宣传力度，提高农民对农业保险的认识

充分利用电视、广播、报纸等媒体作用，加强对政策性农业保险的宣传力度，尤其注意对理赔案例及面向养殖、种植大户、合作社的宣传，使农民对农业保险家喻户晓的同时，能感受到投保带来的实实在在的利益，从而引导农民自愿参保。

（二）调整现行政策，不同地区、不同农产品区别对待

实行强制参保与自愿参保相结合的方针，灾害多发地区及小麦、玉米、水稻等关系国计民生的大宗农产品实行强制参保，可考虑与粮食直补等惠农政策挂钩运行，贫困地区保费或可实行财政100%负担；对于自然条件较好、灾害较少的地区，以自愿参保为主。同时，加大财政补贴力度，提高中央财政对农业保险的保费补贴比例，特别是对种植业保险的保费补贴比例。

（三）解决勘赔定损难题，适当提高理赔标准

建议农险办公室设专门的勘赔定损小组，由保险公司理赔人员、农技、畜牧、气象等机构人员及包村干部、受灾乡村负责人组成，保险责任发生后，农民向95518热线报案的同时，还要向农险办勘赔定损小组报案，由农险办勘赔定损小组负责其后的勘赔定损工作。同时要适当提高理赔标准，使其与农产品的物化成本相适应。

（四）强化公开，保障农民知情权

加大农业保险工作公开力度和范围，做到保险政策公开、投保情况公开、定损标准公开、理赔结果公开、服务标准公开“五公开”，使农业保险在阳光下运行，切实保障农民的知情权、监督权，确保农业保险承保到户、定损到户、理赔到户。

（五）加强监管，健全农业保险运行机制

明确农业保险领导小组各成员单位的监管职责，健全各单位分工协作机制。建立纪检、财政、审计、保监等部门对政策性农业保险的联合督查制度，定期对保险公司、乡镇、村组开展的农业保险工作进行督查并及时公开督查情况。强化保费补贴资金管理，严把补贴资金审核关，切实做到保费补贴资金事前、事中、事后的全程监督，实现农业保险工作的新常态。

（六）强化职务犯罪预防，严惩违法违规行为

检察机关要深入开展农保系统预防调查、预防宣传及预防回访，全面分析农保系统职务犯罪的发案环节、发案原因及发案规律，督促相关单位制定落实风险防控措施。同时加大查办农保系统职务犯罪力度，严惩违法违规行为，确保农业保险保费补贴政策真正支农、惠农。■

（作者单位：河南省鹤壁市人民检察院反渎职侵权局、河南省鹤壁市财政局财政监督检查局）