企业集团工程项目资金监管研究——以浙江中烟工业有限责任公司为例

许笑丹,黄宝生,孙 健

(浙江中烟工业有限责任公司,杭州310009)

企业集团工程项目资金监管研究
——以浙江中烟工业有限责任公司为例

许笑丹,黄宝生,孙 健

(浙江中烟工业有限责任公司,杭州310009)

近年来,烟草行业工业企业技术改造工程项目多、投资规模大、资金流量大、建设周期长,倘若项目资金使用监管不力,不仅会造成严重的工程质量问题,还会导致国有资产损失。浙江中烟根据行业和公司发展规划,对开展的易地技改工程项目,进行了工程项目的资金监管实践与探索。工程项目资金监管不仅要有组织的保障,要有制度的支持,更要有信息系统的支持。浙江中烟抓住工程建设过程中合同、重要材料、工程资金等重点部位和环节,借助先进的信息技术手段,构建多个重大工程项目的集中监督管理平台,将变规范为程序,变监管为控制,源头治理、实时监督,保障工程项目的成本、安全和质量,同时在很大程度上又防范了工程上的腐败风险。

企业集团;工程项目;资金监管

近年来,烟草行业工业企业技术改造工程项目多、投资规模大、资金流量大、建设周期长,倘若项目资金使用控制不严、监管不力,不仅会造成严重的工程质量问题,还会导致国有资产损失,造成恶劣的社会影响。目前,大型工程项目导致的腐败案件屡见不鲜,工程建设项目中的腐败风险防范任务十分紧迫和繁重。因此,对烟草行业来说,加强基建工程项目监管,尤其是项目资金监管,防范问题工程的发生,是烟草行业工程项目投资建设上的一个重大课题。

一、工程项目资金监管的必要性

工程建设领域一向比较复杂。从横向看,重大工程项目不仅规模大、投资高,资金周转数额大、名目多,而且利润丰厚,竞争激烈,不法分子为了争取工程项目往往不惜重金用于行贿,个别工程建设管理人员如果经不起巨额金钱的诱惑就很容易以身试法,进行权钱交易;同时,工程建设项目涉及面广、覆盖面宽,牵涉到多个单位和部门,利益主体多,管理难度大,如果管理稍有不规范,就很容易成为滋生腐败的温床。从纵向看,工程建设过程的环节多、工期长,涉及的每一个部门、每一个环节都有产生腐败的机会和条件,特别是其中的规划、设计、招投标,以及工程施工、材料采购、监理、验收、付款等每一阶段都有权力寻租的空间,都可能成为滋生腐败的温床。如果不加强对工程建设过程的监管,那么将很容易导致权力的滥用与失控,腐败现象将不可避免地发生。

烟草行业国家局始终把加强工程建设项目的监督管理工作作为行业纪检监察工作的重点,这是落实中央反腐倡廉战略部署、加大从源头防止腐败的工作力度的实际行动,也是基于行业工程建设项目投资额大、监管难度大的特点,寻求破解工程建设领域腐败现象易发多发难题的努力。

2008年以来,浙江中烟根据行业发展方向和公司“十一五”发展规划、“十二五”发展规划,相继开展易地技改工程项目,无论从工程管理的角度,还是从防范工程腐败风险的角度,都迫切需要开展工程项目的资金监管工作,保证各个工程的顺利开展。

要防范和治理工程建设中的腐败问题,不仅要进一步加大惩治的力度,严厉查处各类违法违纪分子,而且要变事后监督为事前、事中监督,将监督寓于工程建设项目的管理过程之中,充分发挥教育和制度的作用,认真做好同步监督管理工作。开展对重大工程项目的同步监督管理,就是要主动行使监督检查职权,对企业重大工程项目建设全过程进行同步的跟踪、监督、管理,并针对易发、多发腐败的部位和环节,综合运用教育、制度、监督、检查、惩处等多种手段,实施有效的监督管理,及早预防企业重大工程项目中腐败问题的发生。这是新形势下企业纪检监察部门监督职能的一种延伸,是开展效能监察的重要内容之一,是从源头上治理工程建设领域腐败问题的一项治本之策。

二、浙江中烟工程项目资金监管的具体实践

随着浙江中烟易地技改项目的展开,根据行业监管要求,浙江中烟必须加强对工程项目建设的监管,既确保工程建设质量,又保证队伍廉洁,逐步开始探索如何进行工程项目监管之路,总结起来,浙江中烟进行工程资金监管的基本模式为:组织保障,制度支撑,设立专户,履约保证,开发系统、全程监控。

(一)工程项目资金监管必须要有组织的保障

自从浙江中烟开展易地技改项目以来,公司党组对此高度重视,及时成立了“十一五”易地技改项目领导小组,以最高管理者为组长,小组成员分别为各工程相关部门负责人。领导小组是项目的决策机构,领导小组对项目负总责,一切与项目有关的重大事项都要经过领导小组的审议通过方可执行。

同时,为了更好地推进项目建设,加强项目监督管理,坚持决策权和管理权相分离,领导小组下设项目监督管理小组和项目实施小组。项目监督管理小组由公司纪检组长任组长,公司各相关监管部门负责人为监督管理小组成员,同时在项目实施现场设置现场工作组,主要通过“工程监管系统”参与工程项目建设主要环节的运作,监督项目建设运行程序的规范操作,以及资金使用控制情况,对项目活动开展情况进行全程监控。项目实施小组由具体的项目实施人员组成,直接管理对接项目施工情况。

在这样的组织保障下,浙江中烟易地技改项目得以顺利展开,工程项目监管有所保障。

(二)工程项目资金监管必须要有制度的支撑

任何一项工作,必须要有相应制度作为依据和支撑,工程项目的开展尤其如此。根据驻国家局纪检组关于加强对重大投资项目监督的要求,浙江中烟在技改项目启动以后,在公司工程领导小组的带领下,监管小组、施工小组与各相关方经过多次研讨和沟通,制定出台了《关于在工程项目中加强廉政建设的规定》和《关于“十一五”易地技术改造项目的监督管理办法》两项制度。制度中提到,对于合同概算达到一定金额以上的工程项目要建立“共管专用账户”,签订共管协议,保证工程款项专款专用,使每一笔工程款的流向都留有“痕迹”。

浙江中烟《专用账户管理办法》规定了银行专用账户的设立、管理流程、共管责任,共28条。

(三)工程项目资金监管应设立共管专用账户

周笑天在《建设资金监管中存在的问题及应对措施》一文中指出:未开设银行专户,建设资金难以监管[1]。在随着工程项目进一步展开,为进一步落实对项目资金的监管措施,浙江中烟进行多次行业之间学习交流,集合公司各方组织与力量下,出台制定了更为详细的资金监管制度,即《公司“十一五”易地技改项目银行专用账户管理办法》及相应配套的《公司“十一五”易地技改项目银行专用账户共管协议》,为做好专用账户管理工作以及工程建设资金监管工作奠定基础,并为开发项目监管软件提供了依据。

工程建设项目共管专用账户措施,即由施工方开设唯一的工程建设项目专用账户,建设方和施工方均有权查询其交易明细、余额等信息,施工方在工程建设中的所有资金支付只能从该专用账户支出,并且对应生成最终的付款票据与用途,建设方进行全程的资金监管。同时规定如施工方有违规行为,业主方有权拒付和追究。

(四)工程项目资金监管可以设立履约保证金管理

为了有效防止有关单位或人员假借、伪造资质证明参与招投标,中标后非法转包获利,浙江中烟对工程建设项目建立履约保证金管理制度。通过民事约定,业主方和中标方都要按照工程造价的一定比例缴交履约保证金,存入指定的银行账户。若一方违约,另一方就可以按照约定从中扣除对方的资金作为违约罚金。履约保证金制度作为招投标的前提条件,有利于资质优、实力强、信誉好的建筑企业中标参与工程建设,为建设“优质工程”打下良好基础。同时,让那些假借、伪造资质证明参与招投标,企图中标后转包获利的竞标者望而却步,在很大程度上保证了工程的有序、合规展开。

(五)工程项目资金监管要有相应的监管系统支撑

为避免人为因素干扰,确保工程建设合同严格执行,积极运用科技力量,把规则变为程序固化下来。浙江中烟组织开发了工程建设项目资金监管软件,实现了对工程建设项目施工方的合同、材料以及工程款结算支付的流程控制。

一是通过工程资金监管系统,实现多个项目多个工程集中管理,构建业主与承建商之间的统一工作和管理平台。通过实施信息化系统,把工程项目相关信息和项目过程各类文档统一纳入信息化平台管理,建立业主与承建商进行业务沟通、信息共享的统一平台,使信息化工作模式深入到每一个工程施工的具体工作中。

二是建立工程合同管理流程,严格监管工程各类合同执行情况。合同是双方为了明确相互权利义务关系而订立的具有法律效力的协议,严格的合同管理是增强工程建设控制力、实现有效监管的基础。通过集中监管平台,将双方签订的承包合同信息、承包方对外签订的分包合同、采购合同信息及时录入系统中备案,分包合同和采购合同不能超过承包合同约定的范围和额度,采购合同所采购物料的品牌和规格必须符合承包合同的约定。同时项目将建立严格的合同管理流程,审核后的合同信息不得随意变更,合同信息变更须通过变更审批流程并留有痕迹。

三是实现履约保证金全程监管。履约保证金管理模块可全程管理每个工程对应履约保证金的开设、变更、退还等环节。

四是实现工程资金“分类控制、联合审批、银行确认”流程,确保工程资金使用安全。按照建筑安装工程实施过程中各类费用的组成情况,将占工程费用主要份额的重要材料费、工程分包费、劳务分包费单列进行重点控制,形成包括其他费用在内的四类支出。系统针对不同类别的费用支付,按照监管制度的规定设置不同的审批流程,建立包括技改项目实施小组、技改监督小组、第三方工程造价咨询机构的资金支付联合审批规则,确保工程资金的合理使用;开通银行支付核对确认通道,实现银行共管职能。

五是实现工程资金分类预算管理。按照每个工程的实际情况,对本工程的“重要材料费、工程分包费、劳务分包费、其他费用”四类费用进行分类预算管理,该工程各类费用的支付不可超过该类的预算。“其他费用”包括措施费、管理费、规费以及其他零零总总各类费用,种类众多,金额不一。通过建立“其他费用”月度预算管理模块,实现其他费用每月预算提交、审批、变更与支付时预算校验。

六是实现重要材料采购及出入场监督管理。重要材料费用支付时建设单位需填制发票明细物料等信息,“重要材料出入场管理”模块管理工程所有重要材料的入场、出场信息。

七是实现“三流合一”自动校验。采购合同、分包合同备案时,系统自动校验分包合同和采购合同不能超过承包合同约定的范围和金额,采购合同所采购物料的品牌和规格必须符合承包合同的约定,否则合同无法备案;资金支付时,系统自动校验资金支付必须是去向采购合同中的供应商、分包合同中的分包商的银行账号或其他费用所到的承建商基本户,同时累计资金支付金额必须没有超过承包合同关于四类费用的预算,否则支付申请无法提交;材料入场登记时,系统自动校验入场材料的品名、规格、来源和数量与总包合同以及采购合同一致,否则无法提交入场登记。

八是实现“三流合一”自动对账、自动报警。系统定期或手动将承建商提供的专用账户支付明细与系统中各类费用支付情况进行对账;系统定期或手动将系统中各类费用支付情况与银行提供的专用账户流水进行对帐;系统定时或者手动执行重要材料的支付信息与入场信息的比对,通过比对同一种材料的数量和来源为工程提供进一步的保障;当系统定时自动或手动对账出现不匹配时,系统自动采用警告消息、短信或邮件等方式进行报警,提醒监管人员进行检查。

九是实现监管规则可配、系统痕迹可循。监管流程包括合同变更流程、预算管理流程、资金支付审批流程、警示管理流程等。通过监管规则管理模块,对不同的项目及不同的监管流程,可配置不同的监督管理规则,满足不同的监督管理需要;对合同变更、预算变更、支付审批流程等各类变更和流程,每一次操作都在系统留有痕迹,以备后查。

三、工程项目资金监管的成效

浙江中烟抓住工程建设过程中合同、重要材料、工程资金等重点部位和环节,借助先进的信息技术手段,结合工程专用账户、履约保证金、第三方工程造价咨询机构等经济手段,构建多个重大工程项目的集中监督管理平台,将变规范为程序,变监管为控制,源头治理、实时监督,保障工程项目的成本、安全和质量,具体体现在:

一是解决材料以次充好、以少充多的问题。通过信息流、物流和资金流的匹配以及乙方材料的入库出库都有甲方和监理方人员共同在场并共同签字认可的流程,最大限度地解决材料以次充好以少充多的问题。通过对承建商工程款的使用方向和使用金额进行严格控制来解决采购环节上易出现的问题。

二是杜绝非法转包、违规分包等问题。信息流、资金流和物流的三流匹配杜绝了非法转包,违规分包。使没有资质的施工单位不敢参与投标,从而遏制了招标环节中明标暗定、暗箱操作、规避招标、欺诈合同和虚假合同等违法违规行为。

三是最大限度地降低了虚开发票的可能。通过信息流、资金流和物流三流匹配,最大限度地降低了虚开发票,把假发票冲洗到建筑工程成本中的行为,降低乙方行贿、偷税漏税的可能性,从而解决招投标中的腐败问题。

四是防止挪用工程款项的违规行为。工程重要材料费用和分包费用的支付,都需要符合合约中所约定的,任何挪用工程款项的行为必然会造成某项资金的使用方向或在某一方向上的资金使用金额与合约中规定的使用方向和预算金额大幅背离。这样就造成资金流与合约中的起始信息流不匹配,监管系统就会报警,避免承包商随意支配资金,解决工程款项遭挪用的问题。

五是实现对监理方有效的监督。在合约中的起始信息确立后,通过信息流和资金流的匹配以及资金流和物流的匹配,可以解决质量监督和施工环节中的问题。当业主全面及时地掌握了信息流、资金流、物流三流匹配的信息后,对监理方也就产生了有效的监督,这样一来,监理方必然认真监管施工单位,履行职责,从而解决了监管环节中产生的问题。

六是固化监管制度,排除人为因素,防范失职渎职。通过系统基于合同信息的自动校验、自动对账、自动报警功能,对合同管理、材料入库出库、资金支付等管理程序进行固化,不经过规定的流程,不完成流程的所有环节均不能实现资金支付和工程量的确认,并且施工方、业主方、监理方在系统中的每一次操作都会留下痕迹。软件系统自动完成物流、商流、资金流信息与合同初始信息的相互匹配验证,最大限度地排除了人为因素对合同执行的干扰,以至有效防范失职渎职行为的发生。

七是实现系统集成、数据共享。公司内外有多个信息系统与重大工程项目集中监督管理平台相关,包括公司ERP系统、资金监管系统、各个工程的项目管理系统、共管账户开设银行网银系统等,需要在项目过程中讨论多个异构系统之间的关系,数据共享情况,确定系统集成方案,提高数据利用效率。

四、工程项目资金监管的进一步思考与建议

浙江中烟根据自身工作实际,结合行业国家局意见,对如何加强工程建设项目监管作了一些探索,在一定程度上提高了建设项目资金管理水平,同时也保证了建设项目的顺利实施。但是,资金监管之路任重道远,必须坚持不懈地做好。

一是治理工程建设领域问题,要抓住本质。工程建设领域中出现违法分包、以次充好、拖欠工资等问题的目的是为了“捞钱”,坚持管住了资金就管住了事的监管思路,这就抓住了问题的本质。在监管制度设计中,建设单位要始终以资金监管为纲,通过建立共管专用账户来控制资金流向、流量,可及时发现和制止施工中的非法牟利行为。

二是要以信息化手段为支撑,对工程建设过程进行监管。针对不法承包商在施工过程中牟取非法利润的突出问题,建设单位要通过建立工程专用账户和运行工程建设监管软件,以经济手段和信息技术手段对承包方进行建设全过程的监管,不放过任何环节。通过计算机语言,使制度变为计算机程序,变为前后关联的若干工作流程,避免人为因素影响落实制度,充分体现了现代科学手段所具有的公开性、公平性、程序性、严密性特点,充分发挥了制度对规范权力运行、预防和打击腐败行为具有的约束作用。

三是严格履行落实建设资金监管协议,明晰责任追究[2]。建设单位应定期检查建设资金监管协议执行情况,召开三方协调会,通报建设资金监管协议的执行情况,协调解决三方在执行监管协议过程中产生的问题。对于协议执行期间出现的施工单位违规使用、转移建设资金事件,三方应追查问题产生的根源,明晰各自责任,并按照协议约定对违约方进行责任追究,造成建设资金损失的还应承担损失并进行赔偿。

四是要充分发挥建设项目跟踪审计组等监管机构的作用。高度重视跟踪审计,充分发挥审计职能作用[3]。一个大型的工程,参建单位高达十几家甚至数十家,仅仅依靠建设单位自身的财务力量对建设资金进行监管是远远不够的。因此,建设单位可以积极引进外界审计力量,对施工单位的建设资金使用管理情况进行全过程跟踪审计咨询,将内部检查与外部审计有机结合,对检查中发现的问题进行跟踪督促整改,有效防止资金管理过程中的不规范行为,确保项目建设顺利进行。

实施设立共管专用账户措施抓住了工程建设资金这个“牛鼻子”,通过管住钱来管住事,从而及时发现和制止施工中的非法牟利行为。项目监管软件系统将管理制度规则流程化、程序化,体现出科学技术手段“铁面无私”的独特优势,支撑制度成为不可逾越的“铁规”,成为减少“人为因素”影响和干扰的有效手段,创新了工程建设监管制度,提高了预防工程建设腐败工作的整体水平。

本文立足于浙江中烟探索工程项目资金监管实践,分析工程资金监管的必要性,总结浙江中烟资金监管工作,并做了进一步的思考与建议,以期对规范建设项目资金监管有所帮助,同时确保工程资金规范使用,提高工程投资项目效益。

[1]周笑天.建设资金监管中存在的问题及应对措施[J].经管视线,2014,(6):153.

[2]李忻.关于进一步完善铁路建设项目资金监管的几点思考[J].中国集体经济,2011,36(12):178-179.

[3]黎春春.高速公路建设项目资金管理问题探讨[J].西部交通科技,2014,(1):83-87.

The Practice of Project Funds Supervision in Corporation—Taking China Tobacco Zhejiang Industrial Co.,Ltd.as an Example

XU Xiao-dan,HUANG Bao-sheng,SUN Jian
(China Tobacco Zhejiang Industrial Co.,Ltd.,Hangzhou 310009,China)

In recent years,there is an increasing number of technique transformation projects in tobacco industrial companies which involve large scale of investments,huge capital flow and long construction period.Without strict control and effective supervision of project fund,serious quality problems might occur as well as the loss of state-owned assets.China Tobacco Zhejiang Industrial Co., Ltd.started fund supervision practice and exploration of remote technique transformation engineering projects,following the corporate and industrial development planning.Fund supervision of engineering projects requires support from various aspects including corporate,institution and also the coordination with information system.China Tobacco Zhejiang Industrial Co.,Ltd.built a centralized supervision platform for various major engineering projects via modern information technique tools.Staff can supervise all the key parts of projects like contracts,essential materials and capital flow from the platform.We added standard into platform program,achieving high-level control and real-time monitor from the beginning to the finish points.This platform ensures the safety and quality of construction project,reducing the cost and also taking precautions against corruption risks.

corporation;project;funds supervision

C931.2

A

1009-1971(2015)06-0132-05

[责任编辑:王 春]

2015-09-10

许笑丹(1983-),女,浙江永嘉人,会计师,从事企业管理研究;黄宝生(1970-),男,浙江杭州人,会计师,从事企业管理研究;孙健(1976-),男,山东临沂人,会计师,从事企业管理研究。