论高职院校学生实习的政府保障责任

张 杨

（桂林旅游高等专科学校，广西 桂林541006）

一、问题的提出：高职院校主导下的学生实习困境

实习是高职教学和人才培养的一个重要组成部分。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》就明确提出，高等职业院校学生实习实训时间不少于半年。为了确保学生实习的有效进行，各个高职院校需要千方百计的寻找实习单位。但是，这种以高职院校作为主导的实习活动却容易遭遇诸多困难，有时甚至举步维艰。因为，在没有法定义务的情况下，以利益最大化为目标的企业如果不能从实习中获得相应的回报很难有积极性来接受实习生。因此，不少高职院校在安排学生实习的时候不得不“忍辱负重”。2011年两会时就有政协委员建议建立大学生实习制度以弥补实践机会不足。[1]应该说，这已经较为明显的反映了社会对于这一问题的关注。那么如何来解决这一问题呢？作为社会公共事务管理者的政府在这当中应该如何切实担负起责任呢？本文试图在这一问题上做些探讨。

二、政府保障高职院校学生实习的现状及问题

高职院校学生的实习关系到国家人才培养的质量。因此，搞好高职院校学生实习不只是高职院校的义务，同时也是全社会的义务。作为公共事务管理者的政府尤其应该发挥突出的作用。

（一）政府保障高职院校学生实习的有关政策。我国高职院校的学生实习工作如果用历史的眼光来审视的话可以分为两个阶段。一是从建国到改革开放之初的高职院校学生实习的计划安排体制。二是实施市场经济后实施的政府支持体制。在前一阶段，安排学生实习基本上不是社会当中的一个难题，甚至根本不是一个问题。一个原因是我们国家当时实施的是严格的计划经济体制。不仅机关、事业单位是属于国家的，而且国有企业和集体企业作为社会最主要的经济主体也是在政府有关部门的领导下经营。在这样的情形下，国家以计划的形式安排学生实习基本上都能获得各机关和企事业单位的有力支持。另一个原因是当时我国的高等教育，也包括高职教育总体上还处在一个具有“小规模”和“精英教育”特征的阶段。学生的人数不多，因此，安排相应的岗位实习一般不是太大的问题。加之当时的大学生都是为社会所认可的精英，因此，各机关和企事业单位对于接受学生实习基本上都持欢迎的态度。在后一阶段，高职院校学生实习开始成为社会不得不面对和要解决的一个问题。同样也有两个方面的主要原因。一方面随着计划经济体制向市场经济体制转轨以及国有企业和集体企业占比的缩小，国家以计划的形式安排学生实习的空间也随之缩小。另一方面，我国教育的规模，包括高职教育的规模扩大后，接受实习生的岗位也逐渐开始成为一种相对稀缺的资源。此外，由于高等教育逐渐从精英化走向大众化，学生的素质也影响到了机关和企事业单位的认可度，尤其是一些私营企业更不愿意承担培养学生的社会责任。正是在这样的背景下，高职院校学生的实习开始成为政府要积极解决的一个社会问题。为此，政府也作出了一些积极的努力。1987年，国务院批转了《国家教委关于改进和加强高等学校生产实习和社会实践工作的报告的通知》（以下简称《通知》），这是我国为适应改革开放后社会经济体制变化对学生实习工作出台的第一个纲领性文件。《通知》对于政府保障学生实习工作提出了一些明确的要求并制定了一定的支持措施。一是学生实习工作是学校和有关部门以及企业、事业单位的共同责任和应尽的一项社会义务；二是相关部门应在基本建设计划、安排投资等方面支持学生实习基地建设；三是经济条件较好的企业、事业单位，本着自愿的原则可以在经费上支持高等学校学生的实习；四是接受实习单位可以适当减免实习收费或者给予学校一定报酬。1995年颁布实施的《教育法》则指出相关部门要为学生实习活动提供便利。次年颁布实施的《职业教育法》则再次强调了企业。事业组织接受实习生的责任以及对上岗实习可以给予一定报酬的政策。2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》则提出对接受实习生的企业因接受实习生取得收入及合理的支出的，可以按照有关法律规定在计算应纳税所得额时扣除。

（二）政府保障高职院校实习政策存在的主要问题。从上文分析不难看出，国家在保障和促进高职院校学生实习方面的确作出了非常积极的努力，这充分体现了国家对于学生实习工作的高度重视。但是，我们也看到，这些法律和文件中的措施呈现出两个鲜明的特点，抑或说是问题。

一是责任主体的义务法定化与责任虚无化并存。虽然，我们规定了国家机关、军队、企业事业组织及其他社会组织应当为学校组织的学生实习、社会实践活动提供帮助和便利。甚至提出企业、事业组织应当接纳职业学校和职业培训机构的学生和教师实习。但是，法律却既没有对该义务的具体内容作出规定，也没有对违反该义务设定任何法律责任。这样的法律规定实质上并不具备约束力，难以得到有效的落实。

二是促进措施有限且乏力。 除了法律义务的设置，目前仅规定了企业因接受实习生所实际发生的与取得收入有关的、合理的支出，按现行税收法律规定给予一定的优惠等少数措施。不仅措施体现的较为单一，而且面对始终以利润最大化为目标的企业来说，在接受实习生给企业带来的成本与优惠措施相比之下，这样的激励措施难免显得有些乏力。

一个值得提及的事情是，2012年教育部发布了《职业学校学生顶岗实习管理规定（试行）》的征求意见稿（以下简称《规定》）。这可以被视为国家计划从全国层面统筹解决高职院校学生实习的一个重要举措。然而，《规定》中除了在以下三个方面提及政府对于实习的促进和保障责任外并无其他具体措施，这三个方面包括：第一实习单位培训实习学生所发生的费用，可以在企业成本中列支，支付给顶岗实习学生的报酬，按照国家有关规定在计算缴纳企业所得税税前扣除。第二，各级教育行政部门要对积极开展学生顶岗实习工作、管理规范、成绩显著的学校、单位以及先进个人给予表彰奖励。第三，各级教育行政部门应统一建立学生顶岗实习服务平台，协调相关职能部门、行业部门、有关社会组织和企业，为学生顶岗实习提供信息服务。不难看出，这样的规定只是基本上沿袭了之前的法律和政策的基本精神和做法，诸如奖励和信息服务之规定仍然相当模糊。并且，《规定》通篇没有对相关义务设定任何的责任。这样的措施被落实且取得成效是很难保证的。切实发挥政府在促进高职院校学生实习中的重要作用显然还需要我们进一步思考。

三、 完善高职院校学生实习中政府保障责任的几点建议

2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，到2020年，专科层次职业教育在校生要达到1480万人，接受本科层次职业教育的学生也要达到一定规模。可以预见，未来一段时间里，高等职业教育的规模将持续扩大，在此背景下，高职院校学生实习尽快得到统筹解决已是当务之急。对此，笔者提出以下建议。

第一，提高认识，纠正误区。 以往我们显然也重视高职院校学生的实习，但是，如果从现有对政府责任的规定来看，这样的认识又是不够的。事实上，从职业教育教育的特点来看，学生实习问题解决的好坏在很大程度上决定了职业教育的质量高低。因为，实习工作不理想，学生的实际动手能力就不可能强。学生能力不强就将影响他们的就业。而如果高职院校的学生就业不理想，那么，学生报考职业院校的意愿就难以保证，这就不可避免的影响到高职院校的发展。因此，政府对此问题给予更充分的重视是十分必要的。此外，我们还要纠正一种可能存在的认识误区，那就是有了校内实训，实习可以不那么重要。近些年，国家安排专项资金大力扶持各高职院校创建校内实训基地，成效的确明显。但是，我们也要看到，实训和实习并不是一回事。实训只着眼于技能的训练，实训过程缺乏真实的工作环境，除了对于技能的提升有所帮助之外，并不能对学生真正体验工作，运用和检测自己的工作能力提供多少帮助。正如有人所言，每一实训项目理应真实反映相应业务岗位对技能与综合素质的要求。但事实上高职实训教学无论是在时间上还是在空间上,都是不可能将实际工作全盘照抄照搬。[2]而实习，尤其是顶岗实习恰恰给学生提供了这样的一种环境，这也是实习为何必不可少的一个重要原因。因此，实训和实习并不存在一个可以相互替代的关系。提升学生的实际能力，实习始终是要摆在更加重要的位置。

第二，以制度为保障，切实落实机关、企事业单位的实习责任。企业既是实习的主要平台，同时也应是重要的义务主体。世界上不少国家都采此观念。以意大利为例，传统上，雇主被认为对培训人才负有主要义务。[3]政府自身接纳实习生的空间毕竟有限，因此，要想切实保障学生的实习权利，政府以制度为引导保证企业承担和落实义务是非常重要的。对此，我们可以考虑双管齐下。一方面，可以借鉴国家对于残疾人就业保障的经验确立实习义务法定化并建立实习保障金制度。即明确要求具备一定规模的企业在没有特殊理由的情形下按一定比例接受高职院校学生实习。对于接受实习达不到规定比例的，应当要求企业缴纳一定的实习保障金。与此同时，将监督和检查这一制度的落实列为劳动行政部门的法定职责予以保证。另一方面，要积极建立各种激励企业接受实习生的制度。除了在税收、补贴等方面给予优惠外，可以考虑在对接受实习生工作进行定期考核的基础上，将企业接受实习生工作作为企业诚信档案的一个重要内容，对于做的好的企业可以在信贷、项目审批、评选劳模等方面进行优先考虑。

第三、建立统一的实习信息平台，加强实习信息的服务工作。 以建立实习基地为依托的集中实习固然有便于管理等诸多好处，但是也容易遭遇建基地难等诸多问题。分散实习仍然有一定的合理性。《规定》对此也没有进行绝对的限制。但是，如果是分散实习，那么学生就需要能够及时的了解到实习的相关信息。这就迫切的需要政府建立起发布实习信息的平台，切实为学生实习提供便利，避免出现有关系的能实习，没关系的难实习的问题。当然，与此同时也需要建立起对于分散实习的考核和认可机制。只要学生实习达到学校教学计划中规定的任务量和时间，哪怕是累计的也应该予以考核和认可。

四、结语

毋庸置疑，只要高等职业教育继续存在和发展，高职院校学生的实习工作就是我们不得不考虑的一个重要问题。在保障和促进实习工作当中，一定要注意改变以往“重担压学校”的状况。作为公共事务管理者的政府要站在为国家培养人才的高度切实担负其相应的责任，尤其是当前《规定》还没有正式颁布之时，提出意见和建议可谓恰逢其时。笔者的认识和提出的建议很可能还不够成熟，仅希冀有抛砖引玉之效。

[1]中新网.委员建议建立大学生实习制度 弥补实践机会不足[EB/OL].（2011-3-8）.http://www.chinanews.com/.

[2]吴祝平.实训的真实与实训的悟性[J].职业时空，2007,(14).

[3](意)T.特雷乌著.意大利劳动法与劳资关系[M].刘艺工，刘吉明，译.北京：商务印书馆，2012:50.