从“社区治理”到“小区治理”——反思当下社区治理的“合作—共治”模式之一

杨颿

(苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215006)

引 言

近年来，探讨城市社区治理模式的文章倍出，且都基本以国家、社会、公民等治理参与者的互动、合作来探求社区治理的良性发展道路，形成了社区治理的“合作—共治”模式。笔者于2014年年末深入所在地级市的某街道以访谈的形式与社区工作者交流互动，发现在社区治理的主体参与层面已经有了较为明显的改善，上级政府、街道、社工、志愿者、非营利组织都能有效地参与到社区的日常运行过程中，各自承担着十分重要的职责①。然而，以商品房改革为标志而出现的物业公司、业主大会、业主委员会等“市场”主体却没有纳入社区治理的“合作—共治”模式中。现阶段的各种实际情况不断使“社区治理”向“小区治理”的纵深拓展，面对小区治理的种种问题，我们理应将“市场”主体纳入社区治理的“合作—共治”模式，形成政府—社会—市场协商合作的“大社区”治理体系。

碍于篇幅，本文只进行先导性的理论论证，有关实践层面的社区治理具体模式构建问题将陆续在“反思二”及“反思三”中予以讨论。

一、从“社区”到“小区”:城市基层治理的另一个“主战场”

“社区”一词是20世纪30年代由以费孝通为首的燕京大学的学生从英文community翻译过来的。北京大学社会学教授夏学銮将社区概念的历史演变总结为三个阶段:

第一阶段:“组织论”阶段。即把自然社区(即农村)看成是与理性社会(即城市)相对立的组织形态，它们之间的差别是以人际关系的远近亲疏为特征的。

第二阶段:“区域论”阶段。即把社区看成是人们在其中共同生活的区域，“社区”不再是与“社会”截然对立的绝对体，而变成与人们的生活区域范围有关的相对物。

第三阶段:“综合论”阶段。即把社区看成是一个互动的体系，又看作是一个冲突的场所，还看作是一个行动的场域②。

我国现实语境下的社区含义虽在学理层面符合夏教授的“综合论”阶段，即社区实质上是一个区域性小型社会，是一定地域范围内存在某种社会关系的人们组成的生活共同体，在这个共同体中既有合作又有冲突，但在实践进程中，我国的社区发展又在历时态和共时态层面呈现出不同主体主导下的模式调整与职能转变。

在历时态层面，我国社区发展主要体现为政府主导下的单位制模式到街居制模式再到社区制模式的发展路径。新中国成立以后的单位制模式带有浓重的计划经济色彩，早已进入了“历史的火葬场”。而早在1954年就已确定，1978年全面恢复的街居制，确立了我国城市基层治理的基本格局。随着我国改革的深入和社会的转型，传统的街居制模式受到了极大的挑战。(1)居委会和街道的职能严重超载，不仅要承担行政功能，还要承担社会功能，这就一方面造成了居委会的严重行政化，另一方面又造成了居委会自治地位的严重丧失，服务居民的宗旨无法落实。(2)伴随我国城市商品房改革而出现的物业公司、业主委员会等组织机构，使居委会的具体工作更加“泛化”，矛盾和冲突日益涌现。在此背景下，我国开始进行全国范围的社区制模式建设。

在共时态层面，当前我国社区发展主要表现为以街居制模式为组织基础、以商品房改革为背景的适应市场主体发展的居委会辖区调整和职能转变。社区居委会在“小政府、大社会”的治理理念背景下变“管理”为“服务”;而城市社区的范围则呈现出“一对多”，即:一个社区居委会服务多个住宅小区的界定模式。

“城市住宅小区”本质上是市场经济条件下商品房改革后由房地产开发商新建的楼盘。笔者以为，从当前中国实际的城市规划和人口居住方式来看，小区③正逐步成为我国城市基层治理的真正微观单元，是城市基层治理的另一个“主战场”。

(1)在“一个社区居委会对应服务多个小区”的社区治理情境下，由于各个小区的基本情况(人员组成、建成时间、地理位置、设施配备等)不同，社区居委会、社区服务站需要针对不同小区提供不同性质与类型的服务，例如:在老龄人口居多的老小区，居委会、服务站可能更多地提供社区食堂、医疗保健、社区养老等服务;在外来务工人口居多的“过渡型”④小区，居委会、服务站可能更多地提供文化、生育、就业等服务。由此可见，城市基层治理的具体场域已不再是社区而是进一步下探到小区层面，小区已经成为了社区治理的对象。

(2)小区除了是社区治理的对象、公民的居住场所，小区中的房屋还是市场(房产市场)中的交易商品，小区住户通过租赁或购买成为了这种商品的所有人。小区的环境绿化、配套设施、房屋质量都需要维护，这是政府主体所不能够完全提供的。于是，在政府的指导下，小区住户成立业主大会和业主委员会，通过市场化运作方式，聘请专业的物业公司对小区进行管护服务。社区居委会在实际工作中难免要与这些组织机构发生关系。同时，“小区治理”的好坏直接影响着“社区治理”的结果。

(3)从学理上来说，前文提到:“社区实质上是一个区域性小型社会，是一定地域范围内存在某种社会关系的人们组成的生活共同体，在这个共同体中既有合作又有冲突。”而由于我国现实环境下，“小区”成为了原来“社区”的功能承载者，成为了真正的“在一定地域范围内存在某种社会关系的人们组成的生活共同体”，社区治理理应向小区治理转变。

综上所述，“小区治理”虽在城市基层治理中暂时不能成为代替“社区治理”的政治词语，但也应是社区治理题中的应有之义。

二、不容忽视的“市场”:社区治理“合作—共治”模式的重要补充

社区治理模式是指对社区治理实践进行反思和概括得出的具有代表意义的典型形式或可以使人参照执行的标准样式⑤。自20世纪90年代中后期开始，在民政部提出的“社区建设”概念的指引下，我国大、中城市掀起了社区建设的热潮。通过十余年的实践总结和经验概括，形成了几种有代表性的城市社区治理模式:行政侧重型的上海模式、自治型的沈阳模式以及混合型的武汉江汉模式⑥。

自以俞可平为代表的学者在中国提出治理与善治理论后，“多元治理”的设想已融入社区治理模式的经验建构中。近年来，部分学者在“混合型”社区治理模式的基础上提出了社区治理的“合作—共治”模式，苏州大学沈荣华教授将苏州市平江社区的体制创新经验归纳为“注重政府与社区居民、政府与非政府组织之间的柔性合作，尽可能吸纳社会力量参与的合作共治服务网络”⑦;深圳大学当代中国政治研究所的陈家喜基于西方的合作治理理论将物业公司和业主委员会也纳入社区治理结构，力图构建社区主体间的合作机制，培育社区精神和合作氛围，最终达到社区的善治⑧;厦门大学公共事务学院教授朱仁显在反思传统的网格化治理模式后提出了“强政府与强社会背景下的国家与社会合作共治模式应成为下一步我国城市社区治理的方向和目标”，并将这种模式的含义概括为“政府和社会发挥各自的组织优势，形成复合治理的模式，共同管理社会和社区公共事务”⑨。综观各个学者对于“合作—共治”模式的阐述，不难看出，其基本观点是要构建“政府—社会”协商合作的社区治理体系。

笔者以为，结合当下中国的时空环境提出社区治理的“合作—共治”模式是十分必要的。它既体现了党的十八届三中全会提出的“改进社会治理方式;坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的要求，又充分贯彻了“政府掌舵，社会划桨”的服务型政府工作宗旨。但是，这种“政府—社会”协商合作的社区治理模式仍有其弊端。

如若将小区治理纳入对社区治理的讨论中，那么，社区治理的对象可以分为两类:社区居民和小区住户。从公共选择理论的角度出发，这两类群体存在共同点，即他们都是理性经济人，他们都追求自身效用的最大化。而这种效用就是社区治理过程中服务品(将服务也看成一种商品)的提供。政府—社会协商合作的社区治理模式正是要转变服务品的提供方式来适应更加多元化的需求。值得注意的是:在“社区”和“小区”的不同治理背景下，服务品的性质和提供方式是不同的。

(一)以“社区”为背景的治理

在治理过程中，社区居委会、社区服务站的主要职能就是针对社区居民的服务品提供。这种服务品(计划生育服务、残疾人服务、文体活动、低保调查、社区食堂)本质上是一种准公共产品⑩。随着社区居民诉求的多元化，对于服务品的供给提出了数量与质量上的更高要求，传统的政府独立生产与经营模式已满足不了实际需求。在社区治理的“合作—共治”模式下，政府向社会租赁、购买服务品后，采取委托经营或直接发放的手段向社区居民提供。例如:政府各类办事机构设立的社区便捷通道采用政府直接生产和供给的形式，而为社区老龄人口和低保人口开设的社区“爱心食堂”则往往采用政府购买服务、委托经营、社区监管的模式。虽然存在“搭便车”现象，使准公共产品难以做到有效供给，但在社区治理的现实环境中，由于服务品的受众数量一定，不可能过度膨胀，再加上服务品提供的范围有限(在几个小区中提供)，社区治理过程中只要能提供满足社区居民要求的准公共产品，社区治理的有效性就能够实现。即使出现严重的供给不足问题，上级政府的“兜底”功能也能及时化解矛盾。

(二)以“小区”为背景的治理

在治理过程中，各小区成立业主委员会并由其聘请有资质的物业公司共同参与针对小区住户的服务品(小区住房的日常维护与保养以及配套设施的建设与划分)供给。笔者以为，“小区治理”本质上是一种“公地治理”，即对许多人共用的一个资源系统实行治理。美国政治学家埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)将这种资源系统称为“公共池塘资源”。“拥挤效应”和“过度使用”在公共池塘资源中的长期存在，使得小区提供的服务品并非“准公共产品”，这就导致了“政府—社会”提供模式的不适用。“基于公共物品不可分性的公共物品理论不能用来分析可分资源单位的占用和使用问题。”⑪而采用“私有化”的提供方式，完全由小区住户自行分配，展开自然博弈，结果又必然是服务品提供的不可持续和严重的资源争夺“内耗”。于是，我们建立了一种“局外人合约”制度。在政府指导下，由小区住户达成一个有约束力的合约，交予第三者，再由第三者来执行合约中的各种协议。业主委员会是这种合约的人格化表现，物业公司则充当“第三者”。这种模式本质上是将产权所有者与产权管理者分离，引入第三方市场主体进行产权监管。但市场的逐利本性，使其很可能在没有监督的情况下，凌驾于产权所有者之上。

由此可见，“合作—共治”模式在以“社区”为背景的治理过程中能取得不错的治理效果。然而，一旦将背景换成“小区”，由于市场主体的加入，社区治理(“社区”+“小区”)实际将会涉及两种服务品的不同提供方式，从而形成“政府—社会—市场”三者多元互动的“大社区”治理模式。而“合作—共治”的社区治理模式恰恰忽视了市场主体的客观存在(一些学者虽然将物业公司和业主委员会纳入“合作—共治”模式，但仅把两者代表的“市场”一方视为提供资金、技术、服务、管理的“旁观者”，没有赋予其独立的“主体”地位)。

物业公司与小区住户的矛盾由来已久，其具体体现则是物业公司对小区业主利益的侵害(笔者所在的地级市，就曾发生过物业公司非法侵占小区业主电梯费上百万元的侵害案例)。究其根本原因，其实是对物业公司这个第三方市场主体的监督缺失。一直以来，对于物业公司的监督主体主要有两个:一是其直接委托机构业主委员会;二是政府成立的物业监管部门。前者在履行职能时受到自身权力不足的极大限制(物业公司可以是独立法人，但业主委员会却不具备此地位)，后者虽然是对物业服务企业进行监督的专业政府部门，但其监督的“事后性”特点，使其在发挥监督职能时小区业主的利益实际已经受到了侵害。

在“社区治理”不断向“小区治理”层面纵深拓展的当下，社区治理的成功不仅是“政府—社会”模式下以“社区”为治理背景的成功，也必将意味着“政府—社会—市场”模式下“大社区治理”的成功。面对第三方市场主体的监督难题，我们必须构建“合作—监督—共治”的“大社区”治理体系，由政府牵头，以小区为单位建立专门的议事协调机构，负责与业主委员会和物业公司的沟通协商，共同进行“小区治理”;并和业主委员会一道对物业公司进行监督。

注释:

①例如政府建立的社区信息化管理平台;笔者所在地级市开展的社区“减负增效”活动;社区针对居家养老引入非营利组织建立“爱心食堂”以及志愿者、爱心协会的“送餐服务”;社区开展的“律师进小区”“书法家送春联”等一系列文化惠民活动。

②⑤娄成武、孙萍:《社区管理学》(第3版)，高等教育出版社，2012年，第3－4页，第62页。

③笔者以为:“小区”的含义可基本分为狭义和广义两种，狭义的小区特指我国商品房改革后新建的城市住宅小区(“小区”这种说法也在此时出现);而广义的小区则是城市中一切存在的居住单元，例如某某新村也可看作小区。本文的“小区”指的是广义的小区。

④张晨:《城市化进程中的“过渡型社区”:空间生成、结构属性与演进前景》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》，2011年，第6期，第75页。

⑥汪大海、魏娜:《社区管理》(第3版)，中国人民大学出版社，2012年。

⑦沈荣华、赵利、胡岚:《合作共治:我国城市社区建设的路径——苏州市平江区社区体制创新探析》，《社会科学》，2008年第10期，第85页。

⑧陈家喜:《反思中国城市社区治理结构——基于合作治理的理论视角》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2015年第68卷，第1期，第71－76页。

⑨朱仁显、邬文英:《从网格管理到合作共治——转型期我国社区治理模式路径演进分析》，《厦门大学学报(哲学社会科学版)》，2014年第1期(总第221期)，第107页。

⑩准公共产品的特点是非排他性和竞争性。

⑪埃莉诺·奥斯特罗姆:《公共事物的解决之道——集体行动制度的演进》，上海文艺出版社，2012年，第39页。

［参考资料］

［1］ 娄成武，孙萍．社区管理学［M］．3版．北京:高等教育出版社，2012．

［2］ 张晨．城市化进程中的“过渡型社区”:空间生成、结构属性与演进前景［J］．苏州大学学报:哲学社会科学版，2011(6):74－79．

［3］ 汪大海，魏娜．社区管理［M］．3版．北京:中国人民大学出版社，2012．

［4］ 沈荣华，赵利，胡岚．合作共治:我国城市社区建设的路径:苏州市平江区社区体制创新探析［J］．社会科学，2008(10):82－87．

［5］ 陈家喜．反思中国城市社区治理结构:基于合作治理的理论视角［J］．武汉大学学报:哲学社会科学版，2015，68(1):71 －76．

［6］ 朱仁显，邬文英．从网格管理到合作共治:转型期我国社区治理模式路径演进分析［J］．厦门大学学报:哲学社会科学版，2014(1):102－109．

［7］ 埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事物的解决之道:集体行动制度的演进［M］．上海:上海文艺出版社，2012．