尊重新闻媒体运作规律依宪依法管理舆论监督

□靖裕思

2014年10月中国共产党召开的第十八届四中全会是我党第一次专题研究依法治国问题的具有重大历史意义和深远影响的会议，会议作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》中首次明确提出了全面推进依法治国的总目标，体现了党对法治建设更高目标的追求。全面推进依法治国基本方略体现了人类历史发展规律、社会主义建设规律，反映了建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的内在要求，代表了全党、全国各族人民的共同愿望和根本利益。

党的十八大提出了“让权力在阳光下运行，建立健全舆论监督机制”的要求，而这次四中全会的《决定》将对依法治国、有效开展我国舆论监督、推动舆论监督依宪依法开展产生重大而深远的影响。联系到当今的新闻事业和新闻工作，特别是推动我国舆论监督的开展，笔者通过对四中全会《决定》的学习和领会，认为依宪依法管理舆论监督主要是各级党委和宣传部门应积极支持新闻媒体开展舆论监督，依法处理舆论监督中的失当与问题，保障和促进我国舆论监督依宪依法有效开展。

一、各级党委和宣传部门应积极支持新闻媒体开展舆论监督

重视新闻批评和舆论监督不仅是执政党的一项方针政策，而且是我国公民和新闻媒体享有的一项基本的宪法权利。《中华人民共和国宪法》提出，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，该条文明确公民有言论自由。宪法还规定了公民对任何国家机关和国家工作人员有提出建议和批评的权利。党的四中全会提出了依法治国的总目标，要求我们的舆论监督工作也必须依法开展。

新闻媒体依法开展舆论监督，就是在进行舆论监督采访和报道时要严格遵守法律法规，遵守社会公德，恪守职业道德，努力做到“敬业奉献、诚实公正、清正廉洁、团结协作、严守法纪”，坚决抵制有偿新闻、虚假报道、低俗之风等消极腐败现象，依靠行业自律，接受社会监督，维护舆论监督的严肃性、正义性和权威性。[1]

新闻媒体依宪依法积极有效地开展舆论监督，还需要主客观和内外部等条件的保障和促进，从外部条件来说，笔者认为首先需要各级党委和宣传部门积极支持新闻媒体开展舆论监督。

回望和总结我国舆论监督的历程，新中国成立60多年来我国舆论监督开展得好的时候，一般来说都是各级党委和宣传部门积极支持、热情鼓励的结果，而开展得不好的时候，往往就是一些地方的党委和宣传部门没有很好支持新闻媒体开展舆论监督的结果。新闻媒体是党的事业的一部分，各级领导应该像重视党的其他事业一样重视和支持新闻媒体的工作，特别是舆论监督的开展。我国实行的是党管媒体的制度，党管媒体一方面是对媒体的领导，另一方面是为媒体发展创造有利条件，支持媒体依法开展各项工作，其中重要的就是积极支持、鼓励新闻媒体依法开展舆论监督。那么各级党委和宣传部门应该怎样支持新闻媒体开展舆论监督呢？

（一）改善对新闻舆论监督工作的领导

党的十八大报告明确而坦率地提到要 “更加注重改进党的领导方式和执政方式”，这应该和必须是改进新闻宣传工作领导方式和管理方式的指南针。然而一些地方在多年的实践中规定 “党报不得批评同级党委”，给舆论监督带来的弱化、虚化和异化，使新闻舆论监督的效果大打折扣。那么，如何“更加注重改进党的领导方式和执政方式”，改善对新闻事业、对舆论监督的领导和管理，让新闻舆论监督在党的领导下，充分有效地行使和发挥其职能和作用呢？

首先，改善对新闻舆论监督工作的领导，就要使党的领导和对新闻的法治统一起来。应该根据我国现有的相关法律法规引导和指导新闻舆论监督工作，以利于依宪治国、依法治国更好地实行。可是，我们常常把党的统一领导，理解为党可以凌驾于一切组织之上，以为强调党的领导作用，就意味着党的活动可以不受任何约束，党的权力范围可以不受任何限制，而没有认识到，党同政府和其他社会组织一样，必须严格地在自己和人民一起制定的国家宪法、法律的范围内进行活动。因此，各级党组织不应越过各项法律去要求媒体这样干或那样干。具体来说，党对新闻事业的领导包括对新闻舆论监督工作的领导，应该侧重在思想、政治、路线方面的领导，选好新闻媒体的领导班子和高素质的新闻工作者。

其次，应该建立强有力的新闻舆论监督体系。为了促进我国新闻舆论监督的有效开展，笔者认为，管理决策层应该与时俱进，根据发展的媒介生态和政治生态，根据党的倡扬和承诺给人民群众的监督权、批评权、参与权、知情权的政治诉求，制定关于加强和促进新闻舆论监督的决定或关于在新闻媒体上开展批评与自我批评的决议。

再次，要充分发挥主流媒体在舆论监督工作中的作用。按照中共中央办公厅《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》（2005年）的要求，加强和改进舆论监督工作。根据十八届四中全会的《决定》精神，宣传主管部门和新闻媒体应建立舆论监督管理和行使的清单管理制度，改进和完善舆论监督的各项工作。要加强新闻采编队伍建设，认真落实《中宣部、国家广电总局、新闻出版总署关于新闻采编人员从业管理的规定（试行）》，努力提高新闻工作者的整体业务素质。编辑记者应该正确运用舆论监督的权利，在新媒体环境下，努力提高舆论监督的水平。

（二）各级领导应正确认识舆论监督，支持媒体开展舆论监督

要推动和促进我国舆论监督积极有效地开展，首要的是各级领导应正确认识涉及舆论监督的问题，增强他们的舆论监督素养和运用、应对能力。当然，首先是正确认识舆论监督重要性、必要性的问题。而搞批评报道的最大困难来自有关领导部门，尤其是主管新闻宣传的领导部门。较长一段时期以来，有些部门和有些同志在理论上轻视报纸的舆论监督作用，在实践上总认为舆论监督暴露了问题、暴露了阴暗面，不利于社会稳定。

曾经担任深圳蛇口工业区党委书记的袁庚，在接受《南风窗》记者采访时说:“我认为新闻监督是人类文明的产物，是人类创造的政治文明，既不姓‘资’，也不姓‘社’。所以，我在蛇口放开了舆论，实行新闻自由，只要你遵守宪法，不号召推翻共产党政权，不是人身攻击，造谣惑众，不渲染色情暴力，你要登什么就登什么。”在这位开明的党委书记的坚持下，当年 《蛇口通讯》就登了多篇指名道姓批评他的文章。如果中国大陆各级领导都能有他这样的态度和胸襟，那么舆论监督一定会卓有成效。

曾经担任湖南省委副书记的郑培民生前认为，各级党委和政府要诚心诚意欢迎和鼓励新闻舆论部门对自己进行监督，面对正确的舆论监督，要勇于修正自己的缺点和问题，减少工作中的失误。

（三）尊重新闻媒体的运作规律，给予它依据宪法开展舆论监督的自主权

依宪依法开展舆论监督。作为各级党委和宣传部门应该尊重新闻媒体的运作规律，给予新闻媒体依宪依法开展舆论监督的自主权，以促进和调动新闻媒体开展舆论监督的主动性和积极性。

我们知道，新闻媒体有其自身的运作规律，新闻媒体的运作规律是指运用新闻手段，达到沟通社会和引导舆论的目的。新闻事业既是一个国家和社会的信息集散中心，也是国家和社会的舆论集散中心。作为新闻资产的所有者，有必要依法管理和调控新闻事业的传播行为和经营活动。我国的新闻媒体是党管媒体，各级党委和宣传部门应该在尊重新闻媒体运作规律的前提下，给予新闻媒体依据宪法和法律开展舆论监督的自主权，使新闻媒体更有效地开展舆论监督。

各级党委和宣传部门给予新闻媒体自主权，让新闻媒体在进行采访报道时，充分行使舆论监督的权利，这样才能客观深入地调查，实事求是地开展舆论监督。这就要求政府部门和职能部门在新闻媒体进行调查报道时，尊重新闻媒体的运作规律，防止不必要的麻烦和错误出现。

各级党委和宣传部门应该允许新闻媒体有其相对独立的社会地位和发挥其作用的广阔空间，不应该去干涉新闻媒体具体的舆论监督活动。各级党委和宣传部门对新闻工作的领导，应该在法律所规定和允许的范围内进行。

如上所述，党对新闻工作的领导，是指党应该对新闻媒体的政治方向、开办宗旨和无产阶级性质进行规范，使新闻媒体能够坚持正确的舆论导向，宣传社会主义政治文明和精神文明，在意识形态领域成为党开展斗争的得心应手的有力武器。党对新闻工作的领导，不应该凌驾于以宪法为核心的现行法律体系之上，而应该在法律所规定和允许的范围内进行领导。中国共产党是中国唯一的执政党，是领导各项事业（当然包括新闻事业）前进的核心力量，但党对各项事业的领导也必须是“合宪合法”的。

党的十八大后，中共中央总书记习近平强调“要把权力关进制度的笼子里”，而1953年以后的“党报不得批评同级党委”等限制了党报和其他新闻媒体在宪法和党的法规之下开展舆论监督，这些规定很大程度上影响、消解和阻碍了党的十七大、十八大精神的贯彻实施，如果不能废止这些规定，必然会阻碍新闻批评和舆论监督的有效开展。

甘惜分先生提出，要给报纸编辑部一定权力，要在党委领导下给他们相对的独立自主权，在报纸批评问题上让他们独立负责。“独立负责”这四个字来自1950年中共中央《关于在报纸刊物上开展批评与自我批评的决定》，现在应重申前议，容许报纸编辑部从党和人民的最高利益出发决定该不该公开批评以及批评的分寸等。要信任编辑部，既然党委把党的言论机关的重任交给了党性很强的同志，就应该让他们大胆工作。甘惜分先生的这一意见很有道理，各级党委和宣传管理部门既要考虑新闻媒体开展舆论监督工作的特殊性，又应该尊重和信任新闻工作者，支持新闻媒体积极有效地开展舆论监督。

二、依法处置新闻媒体在舆论监督中存在的问题

新闻媒体开展舆论监督和其他部门所从事的工作一样，难免出现问题，那么舆论监督在出现问题和失当时，我们应该依据法律予以处理，该由司法部门依法处理的由司法部门处理，而不是依据某个部门或某个领导人的意见来随意处理新闻媒体出现的问题。

中共中央政治局常委刘云山曾说过，法治是国家强盛的基石……重要的是弘扬法治精神、强化问题导向、坚持依法办事。用公平公正的司法实践展示法治的力量、坚定人们对法治的信心，在全社会树立宪法和法律至上的理念、一切以法律为准绳的理念、法律面前人人平等的理念。坚持依法办事，在舆论监督中出现失当问题由法律来处理，而不是依据一些管理部门和某些领导人的意见来处理问题。法律一方面是为新闻工作者从事新闻采访和舆论监督提供保障，另一方面，法律还对舆论监督活动予以保护，是对新闻侵害行为作出限制，保护被监督人的合法利益。

新闻媒体开展舆论监督是宪法赋予新闻媒体的责任、权利和权力。但是新闻媒体开展舆论监督，必须遵守有关的法律法规，必须在宪法和法律允许的范围内进行新闻活动，不得侵犯公民的合法权益，避免新闻官司。不容否认，个别新闻媒体和新闻从业者在监督采访中程序不合法、不合理、不合乎道德，为获取报道资料采取一些非正当手段，甚至涉嫌侵犯采访对象隐私。这会导致舆论监督不仅没有办法有效开展，实际存在的问题得不到解决，还会让民众对媒体的信任度大打折扣。遇到这样的情况，理应受到法律的惩处。据报道，《21世纪经济报道》、21世纪网、《理财周刊》利用其在财经界的广泛影响力，与上海润言、深圳鑫麒麟等公关公司相互勾结，指使下属媒体记者通过各种途径主动挖掘、采编拟上市公司、上市公司等的负面信息，并以发布负面报道为要挟，迫使200多家公司与其签订“合作”协议，收取高额“广告费”。相关人员已于2014年10月分别受到应有的法律制裁。这些就是依法管理舆论监督行为和查处违法媒体和记者的有力举措。

利用法律武器来解决舆论监督中的失当与问题，是符合我国宪法规定的。宪法第五十三条规定:“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”所有公民包括新闻媒体的舆论监督行为都必须是一种依法行为，是一种道德的监督，既不能损害社会公德，也不能影响社会公共秩序。《决定》也呼应了宪法中提出的“坚持法律面前人人平等”的观点，因为平等是社会主义法律的基本属性。任何组织和个人都必须尊重宪法和法律的权威，都必须在宪法和法律规定的范围内活动，都不得有超越宪法和法律的特权。我们必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。当发现问题时，不是由领导说了算，而应该依据法律法规，依法处理舆论监督中的失当和问题，不然将导致媒体失去积极性，使舆论监督无法发挥作用。