加快推进保障型民营养老机构发展的对策建议

郑远遥

摘 要：在对国内保障型民营养老机构现状进行深入分析的基础上，针对中国保障型民营养老机构面临的问题，提出解决中国保障型民营养老机构的发展的对应解决措施和建议。

关键词：保障型养老机构；民营养老机构；养老困境；养老保障

中图分类号：F121.23 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）04-0160-02

目前，中国养老问题中最为突出的是大量低收入和贫困人群的养老难题。尽管民营养老机构解决了很多社会养老难题，但目前社会上多的是软硬件条件好，收费较高的盈利性民营养老机构，我们姑且称之为“贵族型”民营养老机构，而由社会力量兴办的收费低、利润低，具有福利性、非营利性的“保障型”民营养老机构却面临无数困境。保障型民营养老机构主要面向社会低收入和贫困群体，以缓解中国老龄化的严峻形势下，政府公共养老供给不足的压力问题，可以说保障型民营养老机构是社会保障的最后一道防线。

发达国家的实践证明，保障型民营养老机构是介于“政府”与“家庭”之间的一种有效的、必不可缺的养老形式，凭借其规模化、产业化与灵活化的特点能较好适应社会老龄化趋势的需要，是有效应对人口老龄化挑战的理性选择。但是调查发现，目前国内保障型民营养老机构在运行过程中普遍面临一些困境，如资金紧张、人才匮乏、入住率低、亏损严重等问题。一个尴尬的现实是，一方面是公立养老机构“一床难求”，另一方面是大多数民营养老机构“门可罗雀”，夹在中间的是大量的低收入或贫困老人老无所终。因此，加快推进保障型民营养老机构的发展具有重要的现实意义。

一、中国保障型民营养老机构面临的困境

（一）盈利困难、经营不足

尽管近段时间，休闲养老地产被炒的火热，但民营养老机构的建立运营，实际上困难重重。首先前期投入资金大，运作周期长，资金周转较慢；其次后期的养老条件和服务质量又阻碍养老机构的整体运营水平，所以目前民营养老机构整体的运营状况不容乐观。据数据统计，中国现有建成运营的民办养老机构，只有9%能够自负盈亏略有盈余，51%基本持平，而亏损的则高达到40%左右。

（二）竞争压力大，入住率低

目前中国养老机构总量不足和结构性短缺问题并存，其中结构性短缺问题表现尤为突出。一方面，老人们对收费适中、条件较好、由政府提供补贴的“福利型”养老院趋之若鹜，可能够提供的床位数远远供不应求；另一方面，那些收费低廉但设施较落后的保障型民办养老院，却少有人问津，床位空置率非常高。

为吸引老人们入住，很多民办养老院只得降低收费标准，并尽力提供特色化服务，然而价格战又加剧了民办养老院之间的竞争，并导致其盈利能力的进一步下降。

（三）资金紧张，周转困难

资金短缺和融资困难是保障型民办养老院发展壮大的主要瓶颈。民办养老机构没有资格享受政府拨款优惠，向银行贷款的条件不够，难度很大。如湖北省黄冈市黄州区康寿福利院建院十年来，累计投入800多万元，没有取得过银行贷款，全部是靠自有资金和民间借贷。对于微利的保障型养老服务机构来说，要改善基础设施条件和扩大规模，其难度可想而知。

（四）员工队伍不稳定，专业护理人员匮乏

由于不能提供正式编制，专业人员很难引进，目前民营养老机构的护理人员大都是农村进城务工劳动力和退休人员，普遍存在着年龄偏大、专业知识储备不足、不易接受科学护理理念、护理技能不够过硬等问题；同时，由于收入低、劳动强度大，员工队伍非常不稳定，人员流动频繁，整支队伍实际是由一批又一批的“新手”组成，难以提供专业化服务，整体管理水平和服务质量难以满足老人们的特殊要求。

二、提升保障型民营养老机构发展的有效对策

要想提升保障型民营养老机构的整体发展问题，不能单靠政府，中国人口多、基数大，需要投入的财政压力也大。所以更需要社会以及社区养老机构等各方的共同努力。国家应做好社会化养老制度的顶层设计，进一步加强相关制度建设，大力推动保障型民营养老机构健康发展，更好地满足低收入和贫困人口的养老需求。

（一）解决理念困境：统筹规划，加大宣传

建议政府对民营养老机构按照保障型和盈利型进行分类管理，并将保障型民营养老机构纳入本地区的养老服务体系建设规划中，对其布局、规模、服务结构等进行科学合理安排，并实现养老联网以保证其信息流通顺畅。

同时，要多渠道提升公众对民办养老机构的认知度。据走访调查，普遍存在着政府主管部门对公办养老院关怀备至，对民办特别是私人办的养老院不闻不问的现象。逢年过节政府部门领导人慰问只去公办养老院，使民办养老院有低人一等的感觉。因此，不仅新闻媒体要加大对民营保障型养老机构宣传，逢年过节，老龄委、红十字会、民政等组织和部门应多到民营养老机构去慰问，政府制订和颁布实施的有关兴办社会养老机构的政策、办法也应通过新闻媒体进行宣传，提高公众对民办养老机构的认知度。

（二）解决政策困境：整合政策，扶持加大

目前，民营养老机构的非营利属性，使得生存和发展充满不确定性。一部分机构借助国家的优惠政策为自己或企业谋私利，而另一部分机构无法分清运营活动中的营利和非营利的标准，操作束手束脚。这就像一块看起来诱人、吃起来乏味的蛋糕，归根结底，还是由于民营养老机构的基本收益和必要的回报无法得到保证的缘故。只有采取积极措施，才可能将这个尚待成熟的投资蓝海引上健康发展的道路，也只有这样才能降低保障型民办养老院的运营成本，以吸引更多的社会资本投入。

首先，各级政府要落实扶持政策，加大对保障型民办养老机构的补贴支持力度，如新增床位补贴、营运费用补贴、意外伤害投保补贴、专业人才培训费补贴等要落到实处，从而刺激社会投资，增强供给能力。鉴于有些地方基层财政困难，如黄冈市由于财政困难，上述补贴费多年来一直都没能兑现，因此，建议相关补贴费用由省级财政统筹安排。endprint

第二，在资金、土地、税收、水电、煤气、数字电视、电信业务收费标准等方面予以支持，尤其是减免税收、降低公用事业收费标准等方面的优惠政策做到明确化、机制化，并加大督察力度，确保有关优惠政策能得到落实，让民间资本不但放心地进入养老服务领域，更能在这一领域发展壮大。

第三，在鼓励社会资金进入的同时，应大力推广“民办公助”的经营方式，选择和培育专业化、规范化、产业化的保障型民营养老机构实施经营。政府给予一定的资金，统一规划，变政府主导为政府引导，将直接经营的职能交给市场，既调动社会参与积极性，又减少政府在直接运营中的行政事业编制和财政支出。

（三）解决管理困境：完善法律法规，加强管理职责

目前，大多数民营养老机构的管理方式极端落后，以家庭式的松散管理与服务为主。提高民营养老机构的服务质量和专业水平要从细节入手，应根据《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》，加强对保障型民办养老机构准入、运营、管理、服务等各个环节的监管，探索建立第三方评估制度，构建以老人和社会满意度为评价指标的养老院质量管理体系。

首先，要加强法律监督，加大执法力度，依法处理和打击侵犯老年人合法权益的不法行为。目前，一些民营养老机构对于法律所知甚少，与当事人签订的入院合同设置不规范，矛盾和民事责任纠纷经常发生在老人与养老机构之间、家属与养老机构之间。因此，应根据实际情况，制订老年人权益保障法和老年人社会福利法，和与之相关的法律法规、部门规程及操作细则，并且加大执行力度，确保各部门依法行政。

其次，政府应制定《养老机构服务标准办法》，通过法律的形式将民营养老机构性质地位、各方权利、义务关系纳入国家保障体系，推进可持续发展。一方面从立法和司法的角度将老年服务并入法治化的轨道；另一方面，民营养老机构方面更应该建立行业协会来发挥行业的管理作用，制定相应的服务标准。这样有效提升了民营养老机构的竞争力。

（四）解决人才困境：加强队伍建设，提供人才保障

一是完善人才培养和就业政策。教育、人力资源社会保障、民政部门要支持高职院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才；同时，建议制定优惠政策，如学费减免、返还，或制定类似大学生“三支一扶”的相关政策，鼓励毕业生到保障型民主办养老机构从事养老服务工作。

二是加强现有老年护理人员的专业培训。可以通过相关高职院校、中等职业学校、养老机构行业协会或公办养老机构来承担培训工作，不断提升养老服务队伍的职业道德、服务意识和业务水平，对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴。

三是在保障型民营养老机构设立公益性岗位，其薪酬待遇由政府解决，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。将保障型民营养老机构和商业医疗机构、公办福利机构的政策对接起来，使在保障型民营养老机构就业的专业技术人员，可以享受同样的执业资格、注册考核政策。

四是要高度重视社会工作者的引入。老年人照护不仅局限于物质上的满足，还需要心理和精神抚慰，因此，应鼓励引入社会工作者，在康复治疗、精神慰籍、临终关怀等方面为老人提供专业化的帮助。

五是积极推行志愿服务时间储蓄制度。韩国、法国、美国、新加坡等国家已经有较完善和成功的志愿者服务制度。2012年10月底，民政部印发了《志愿服务记录办法》，该办法鼓励建立健全志愿服务时间储蓄制度，以部门法的形式维护志愿者和志愿服务对象的合法权益，有力推动养老志愿者服务健康有序发展。

为了鼓励更多志愿者走进民营养老机构，建立养老志愿者协会，健全志愿服务记录制度和志愿服务回馈激励机制迫在眉睫。对于社会志愿者，养老服务志愿者协会应该为他们提供网络注册。对于在校大学生和企事业单位员工组成的志愿者，应发挥共青团、工会的管理作用，并联合有关部门在志愿者升学、就业、使用社会公共设施、接受他人和组织提供的服务等方面制定优惠政策措施，提高志愿者的整体服务水平，缓解保障型民营养老机构的人才困境。

参考文献：

[1] 杜寿杰，张文珂.中国人口老龄化的对策[J].发展论坛，1997，（11）.

[2] 陈德君.人口老龄化与养老服务保障体系[J].人口研究，2001，（6）.

[3] 刘喜珍.老龄伦理研究[M].北京：中国社会科学出版社，2009.

[4] 陈社英.积极老龄化与中国观点与问题透视[J].南方人口，2010，（4）.

[5] 李东阳.提升民营养老机构发展的有效途径[J].经济研究导刊，2013，（20）.[责任编辑 吴明宇]endprint