国家治理视角下的非传统安全

吴淼，吴锋，华中科技大学 公共管理学院， 湖北 武汉 430074

国家治理视角下的非传统安全

吴淼，吴锋，华中科技大学 公共管理学院， 湖北 武汉 430074

作为国家治理问题，非传统安全具有范围上的跨区域性、形态上的流动性、性质上的混合性、发生机制上的累积性和表现方式上的隐蔽性等特性，使其明显区别于传统安全和传统国家职能对象而对现有国家治理形成严峻的挑战。非传统安全使我国行政区域制度失灵、职能部门制运转不畅、科层制失去发挥作用的前提、岗位责任制无法落实。因此，在进行国家治理变革过程中，应该把治理非传统安全作为国家新职能纳入到完善我国治理体系的顶层设计中，优化区域权责关系，完善职能部门合作，建立以授权、弹性和网络化的运行机制，引入合作治理的理念和模式。

非传统安全； 国家治理转向； 合作治理

党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系变革，以促使国家治理能力的现代化。要完善国家治理体系，首先必须确定国家的治理对象，对治理任务的属性、特征与作用机制进行充分认识，才能建立起与治理职能相匹配的治理体制，从而促进治理能力的现代化。尽管当前我国仍面临着实现社会经济健康发展的任务，但是，经济社会发展过程中的安全问题，尤其是非传统安全正在成为国家和社会面临的主要威胁和紧迫任务。然而，由于非传统安全的最初研究源于西方，加上传统学科固守边界，认为“安全研究是国际关系学科的重要领域”[1]，对非传统安全的研究“或立足于国家宏观层面的理论分析，或将其纳入国际政治学、国际关系学等学科的研究视野”[2]。多数学者仍按照西方学者的传统，将非传统安全置于跨国家和超国家的层面进行研究。诚然，随着中国对外交流加强，全球化日益加深，中国的非传统安全议题具有跨国家和超国家的共性，但是，由于植根于我国的历史条件、文化传统与社会经济发展的特定阶段，非传统安全在当下具有很强的国内性质，对国家的治理有着重要的影响，仅从国际层面既难以解释非传统安全现象，也无法解决紧迫的安全议题。因此，本文尝试对非传统安全研究进行拓展和转化，从国内政治的层面探讨非传统安全对国家治理的影响以及国家治理的应对之策。

一、非传统安全问题的国家治理转向

20世纪70年代初，“罗马俱乐部”首次正式对人类社会的环境安全问题提出警告。随后，学界逐渐认识到现有的安全“是一个发展得非常不全面的概念”[3]3-5。于是，理查德·乌尔曼提出了“非传统安全”这一修饰和替代性概念[4]。这种对安全的新认识也逐渐为社会所认识和接受。在1993年和1994年联合国开发署的《人类发展报告》中，明确提出安全概念必须由领土安全转向食物、就业和环境安全。与此同时，国际秩序的变化，尤其是由于苏联解体导致的冷战格局的瓦解，使得人类社会面临的全局性的战争威胁降低，“非军事威胁”成为更为突出的问题，安全观已经不再局限于国家的军事安全，而是更多地集中于人的安全。

“非传统安全”作为一个概念已经被广泛接受，但是，由于非传统安全性质的复杂性和内容的多样性，学者们对这一概念的界定并没有统一的意见，相互之间的分歧也非常明显[5]。不过，学者们往往都采取比较的方式来界定，认为非传统安全(non-traditional security)作为一种安全观，是相对于传统安全(traditional security)而言，其含义由非政治和非军事因素所引发，直接影响甚至威胁本国和别国乃至地区与全球发展、稳定和安全的跨国性问题以及与此相应的一种新安全观和新的安全研究领域[6]18-21。对人的安全的突出，是非传统安全与传统安全的本质区别。在西方学术界，多数学者都认为恐怖主义、环境恶化与气候变化和传染性疾病等现象是人类面临的主要非传统威胁[7]。非传统安全超出民族、国家的边界，具有不确定性和不可预知性，流动范围广泛，涉及多个主体以及影响重大，这些都是非传统安全具有的显著特征。学者们提出，应对这种区域性、世界性和流动性的非传统安全，需要改变传统的治理格局，通过建立超国家的合作机制(区域的、全球的)，将广泛的主体纳入到治理体系中，充分激发各主体的动机，协同利用多样化的力量、信息等资源。正是西方学者对非传统安全性质和治理模式的以上判断，使非传统安全自然成为一个外交和国际关系的问题，而没有被政治学和公共管理学所重视。

虽然中国学术界基本上都延续了西方学界在该领域的研究路径，但是，越来越多的学者认识到非传统安全问题在不同国家的差异性，甚至同一个国家的不同历史时期非传统安全的表现形式和特点也可能不一样[8]。在这样的思路指导下，中国学者在不否认国际上对非传统安全议题界定的前提下，对中国的非传统安全议题进行了适应性转换、拓展和深化。但是，中国的非传统安全问题到底是什么、有哪些非传统安全议题以及如何排序，这些根本性问题并没有达成广泛共识，不同的学者提出了不同的见解。但是，从已有的研究明显发现学者研究的共同努力，即对非传统安全议题的内容进行了中国式转换，在坚持“人的安全”这一非传统安全范式的前提下将中国的国家安全和社会安全纳入到非传统安全之中，并根据中国社会经济发展状况，对当前和未来影响中国安全的重大问题进行了确认，研究主要集中在金融安全、恐怖主义、能源安全、环境安全、流行疾病传播等中国正面临而西方非传统安全研究没有涵括的问题并确定为中国的非传统安全议题[9]。

尽管国内学者对中国的非传统安全议题进行了转换，但是，绝大部分研究者仍将非传统安全看做超国家的世界或区域性问题，普遍主张通过建立国际合作机制来解决。这种研究状况，不仅未能解决目前非传统安全研究因安全建设中国家利益主导忽视带来的“虚无主义”[1]，而且导致对中国非传统安全研究的政策倡议与治理对象不匹配的困境，即普遍主张用国际合作来解决中国内部治理问题。诚然，中国的非传统安全问题具有跨国性的特征，需要参与到国际社会，建立各种合作治理机制，但是，即便是这些超国家性的非传统安全风险，也直接影响国家安全和政治稳定，而且需要国家参与甚至主导治理。中国当下的非传统安全问题，本质上是国家治理问题，需要将中国非传统安全议题本土化的同时，将治理重点从国际合作转入到国家治理建设上来，使安全问题的“国内解释”成为非传统安全研究的一个重要课题[10]8-11。如果将非传统安全与现代民族国家割裂开来，那么，就无法看清非传统安全问题产生的根源以及这些问题以何种面目出现[11]。

另外，从我国目前的形势来看，非传统安全不再是想象的潜在威胁，而是正在直接影响人们的健康、生命和财产的现实灾害，成为危害社会稳定和国家秩序的公共问题，考验着国家的治理能力。比如日益频繁的极端天气和自然灾害，不仅直接破坏经济运行，特别是农业生产，而且损害居民的房屋、财产甚至健康和生命。严重的环境污染破坏经济发展和居民生活宝贵的土地、水和大气资源，而像雾霾等污染物直接危害人民的健康和生存，诱发包括癌症在内的多种疾病。还有，“三股势力”和反社会个人发动的恐怖性和非恐怖性的对居民的随机攻击，使无辜群众遭受生命和财产损失，造成社会恐慌和安全感丧失。诸如此类的非传统安全问题，已经成为社会广泛关注的焦点。所以，对于我国而言，非传统安全主要不是寻求国际合作治理的外交问题，而是需要国家进行有效治理的内政事务。

二、作为国家治理问题的非传统安全的特征

如上所述，非传统安全作为世界性的问题，有着不同于传统安全的特征。然而，中国的非传统安全更多的是我国处于社会经济发展新时期所面临的新问题，是发生在中国内部并主要对中国形成冲突的问题。因此，我国的非传统安全相对于国际非传统安全具有不同的特征，或者普遍特征在国内有不同的表达形式。而且，作为国家治理的新问题，非传统安全与传统安全、传统国家治理议题几乎是完全不同的。因此，非传统安全作为国家治理的新议题具有独特的属性和特征。

跨区域性是非传统安全的突出特征，它使得主权国家传统的内部治理体制很难有效应对。这种跨区域性，是指非传统安全不像传统的国家治理议题那样仅局限在某一特定的地理或行政范围内，而是广泛发生和作用于区域甚至全国范围之内。即便是发生在局部地区的非传统安全，往往也涉及多个行政区域，难以根据行政治理边界对其进行分割和隔离。无论是生态恶化、环境污染、能源缺乏，还是价格波动、金融风险、食品安全，以及流行疾病和城市暴力袭击，尽管在局部区域可能更突出，但都是全国性的问题。非传统安全的这种跨区域性，是由于我国社会经济从传统的区域自足和封闭，随着市场经济和科技的发展而形成全国一体化造成的。总之，超出单一的地理边界和行政组织，是所有非传统安全的共同特征，也是非传统安全与传统治理议题的根本区别。

与跨区域相关却又有差异的是非传统安全具有高度的流动性。正如学者所指出的那样，“非传统安全问题产生的影响同时内传和外溢，造成大范围的连锁反应直至危害国家安全。”[12]换句话说，非传统安全不再像传统安全和国内问题那样影响只局限于某一特定区域内，而是借助于介质和网络，迅速向区域甚至全国、跨国范围扩张，使影响范围和程度不断扩大。在开放的市场经济条件下，流动的自然介质、畅通的交通网络、繁忙的货物流动、紧密的经济和技术网络，为非传统安全在全国各个区域的迅速传播和扩散提供了便利的通道。任何物质、非物质的非传统不安全因素，都会借助紧密的自然、社会、经济和技术网络迅速扩张，使局部的问题很快成为区域性和全国性问题。也正因为这种高流动性，才使得非传统安全不再受地理和行政边界的限制而具有跨地区性。需要指出的是，不同的非传统安全风险的流动性和流动能力并不相同。

我国习惯上将国家治理任务划分为经济类、政治类、社会类和文化类等，在此基础上一步步往下细分，这种治理理念支配下的制度安排在应对非传统安全问题时经常显得捉襟见肘。但是，就我国目前而言，不仅“面临的生存安全问题和发展安全问题、传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织”，而且，非传统安全是“政治安全、经济安全、文化安全、社会安全、环境或生态安全等的有机结合”[13]，具有强烈的混合性。其表现为两个方面：一是非传统安全的每个议题，都具有多重性质。即便像环境污染这样的问题，也涉及经济、社会甚至政治等领域，而像金融风险、粮食安全、恐怖袭击等更加复杂和综合。二是非传统安全的性质具有转化性和流动性，往往一种性质的非传统安全问题会演变成另一种甚至多种性质的问题。除此之外，非传统安全的混合性还表现为其产生原因的复杂性，即非传统安全的产生可能是某类群体或地区追求合法目标而产生的意外后果，并不具有本身的故意性，如环境污染、生态破坏、金融风险等都是经济发展或生产过程的问题，牵涉收益和成本在不同主体之间的分配问题。

不同于传统国家治理议题具有任务的明确性和稳定性，非传统安全议题的形成因素具有累积性、多重性和不确定性。现代社会已经形成一个复杂的连通整体和放大器，非传统安全就是由于单独的、小的事件和行为逐渐积累、连接和演化，最终合成为全局性的风险甚至灾害[14]。而且，使问题更复杂的是，形成非传统安全风险的因素不仅非常复杂，甚至有的根本就难以识别。比如中国的人口安全、金融风险、城市随机暴力袭击等，都是由经济、社会、文化甚至政治等多种因素造成的，甚至具有来源的不确定性[15]，要清楚区分各种因素非常困难，更不用说明确每种因素的影响机制与权重。同时，并不是所有社会经济活动中的行为和局部波动都会带来不可预期的挑战，因此，要对非传统安全进行提前预测和评估往往并不容易。所以，非传统安全危害的发生和影响，已经超越了明显的因果关系和可见的物理学作用机制。

从国家治理的角度来看，非传统安全的最后一个特征就是具有隐藏性，甄别难度大，成本高昂。非传统安全的这种隐蔽性，是指非传统安全的产生原因、形成机制和影响路径往往不具有可见的外形或者外形难以显示的特征，需要由专门的机构和人员，利用专业知识甚至专业设备才能识别、判断和处理。如前所述，尽管某些非传统安全具有暴发性，但是，绝大部分非传统安全却是累积的和渐变的，这就使得非传统安全除非爆发，否则很难低成本地发现，“常为人们所忽视”[14]。更为重要的是，非传统安全是现代社会的产物，是由于科学和技术在实际运用过程中所产生的问题。技术的创造和使用本身就具有不确定性和风险，合法利用和非合法使用的边界也并不十分清晰和容易识别。更为糟糕的是，对这种技术性的风险进行判断和处理，必须是技术性的[9]，这不仅带来较高的经济和社会成本，而且在管理者与被管理者、公民和公共管理部门之间存在着严重的信息不对称。

三、非传统安全对国家治理的挑战

一个国家的治理，往往是历史的产物。我国目前的国家治理是新中国建立后，为了适应社会主义建设特别是计划经济而建立起来的。改革开放以来，通过机构改革、权力下放和依法治国等政治和体制改革，使国家的治理体系更加完善，治理能力得到大幅度提升。但是，非传统安全具有与现代化建设、传统安全和供给公共物品等政府的传统职能不同的特征，对国家的治理有特殊的需要。我国目前的国家治理不仅仍处于发展之中，更为重要的是非传统安全是全新的问题，因此，使得国家治理在应对非传统安全时面临着严重的冲突、挑战。

首先，我国传统行政区划管理体制与非传统安全的跨区域性所需要的管理不适应。第一，非传统安全的管理对象、治理责任难以进行分割和划分。非传统安全问题产生风险的因素、影响范围往往是多个行政区域和多个层次，很难按照行政单位划分管理任务和职责。区域负责制与非传统安全的跨区域性的不匹配，使得非传统安全的治理任务难以有效地分割为各个政府的管理职责，从而导致管理主体缺失、管理职责互相推诿等治理困境。第二，非传统安全的外部性使行政区域责任机制运转不灵。非传统安全的跨区域性和流动性，使得其管理具有很强的外部性特征，从而诱发“搭便车”、转嫁成本甚至“损人利己”的行为，导致政府从事非传统安全管理的动力和压力不足。最后，属地化管理使非传统安全治理的合作、协调机制难以建立。我国目前的垂直管理和各级各类政府的相对独立的财政、人事、组织和事务的管理机制，使得平级、跨级的政府间合作和协作面临制度、组织、经费和程序上的壁垒，合作的交易成本高昂，难以建立协调一致、运转灵活和资源充足的非传统安全治理机制。总之，我国行政区域和属地管理原则，在面对非传统安全时面临着责任难以划分、外部性内部化困难以及合作、协作机制建立不起来等问题，既使存在的非传统安全议题难以有效治理，又有可能加剧甚至产生新的非传统安全威胁。

其次，非传统安全强烈的混合性，使得“分级负责、分类管理”的职能部门制在实施运行中面临着巨大的冲击。第一，在政府内部划分部门和单位的治理非传统安全的职责非常困难。非传统安全议题往往涉及各个领域，而且这些领域很难低成本地进行分割。但是，明确各自的管理任务和职责，是职能部门制的前提。既然非传统安全的混合性使管理任务难以在各部门清晰划分，部门间的互相推诿、搭便车和不合作等现象就必然会出现。第二，非传统安全使部门间的职能目标冲突加剧。从中国当前的情况来看，非传统安全议题多数都是由于经济、社会发展所造成的问题，“持续高速增长带来了一系列非传统安全问题”[16]。国家的发展目标与安全、环境目标的冲突，直接体现为经济部门与环境、安全部门的职能冲突和矛盾，从而导致部门内耗、政策冲突和安全问题被边缘化等问题。第三，职能部门的专业化难以满足非传统安全的综合性治理需要。在现代科层制下，国家治理职能分解到每个操作单元和岗位，形成高度专业化的管理机制，以实现任务的可管理和提高效率。但是，非传统安全的混合性以及难分性，在实际管理过程中往往需要进行综合管理而不是进行分解，这导致专业化管理无能为力，使非传统安全管理成为国家治理中的“疑难杂症”。综上所述，非传统安全议题所具有的混合性，使得以职能为基础的科层制管理面临着任务难以区分、部门职能冲突以及专业化失效等问题，使国家治理的职能整合和部门协调成为紧迫的问题。

再次，面对非传统安全的累积性，国家的流程化的治理机制失效。第一，非传统安全任务的不明确性使流程化管理难以发挥作用。由于非传统安全具有爆发性、弥散性和不确实性，难以分解为可操作的部门管理职责，更不用说细分为阶段性任务以进行常规化的流程管理。其次，非传统安全的不确定性使国家治理“配置”面临难题。非传统安全的治理任务不仅性质复杂，而且管理任务变动性很大，既可能是低成本的日常监护，也可能是全局式的爆发性救济，更多的可能则是处于二者之间。麻烦的是，掌握非传统安全的变化规律并不容易。因此，评估、预算恰当的公共资源以应对非传统安全非常困难，公共资源不足与浪费交替或并存就是难以避免的现象。再次，程序化的管理不适应非传统安全管理的动态性。由于非传统安全的合成性、累积性，程序化的国家治理机制，既没有足够的管理资源，更缺乏灵活的工作机制应对这种动态化的非传统安全。总之，非传统安全的累积性使得程序化的国家治理面临对象不确定、管理资源缺乏以及管理方式不匹配等多方面的挑战，充分显示国家无法单方面应对非传统安全问题，国家治理能力的不足表现非常明显。

最后，非传统安全问题的隐藏性使系统化的岗位责任制难以发挥作用。在治理非传统安全时，由于其隐藏性导致治理任务、治理行为和结果都不容易量化，使得对管理者的激励和约束面临着巨大的困境。首先，非传统安全治理很难事先分解为具体的管理任务。非传统安全的跨区域性、混合性、累积性和隐藏性，使得要确定非传统安全的管理任务细化为可操作的管理职责非常困难，这很容易导致管理部门虚报管理职责以争取更多的资源，甚至主动包揽没有能力承担却对部门有利的工作，或者低估管理风险然后推卸部门和个人的责任，从而加剧职责分配的矛盾和复杂性。其次，非传统安全管理过程的专业性往往诱发管理者降低努力程度。就我国目前而言，非传统安全的管理主要表现为制定标准、监督和管制经营主体的行为以及产品。这种过程性的工作，不仅需要专业而复杂的知识和技术，还需要大量的管理资源如人力、物力的投入。而管理过程和投入，对于部门的管理者和公众而言，除了查看其记录和汇报外，往往很难了解真实情况，由此，导致管理部门在实际管理过程中“偷工减料”，虚报工作投入；更为重要的是，管理部门往往被经营主体“捕获”，收受好处之后对违规甚至违法活动听之任之[17]。最后，非传统安全管理的非物质性导致绩效难以考核。非传统安全治理，主要是行为规制、风险管控、隐患消除以及灾害救济等，常规的绩效往往只能通过专业的数据、记录表现出来。非传统安全治理绩效的专业化壁垒，使得管理者具有明显的信息优势。日益理性化的管理者往往利用这种信息不对称虚报业绩、掩盖不足和欺骗公众而难以受到应有的惩罚，从而导致非传统安全管理中的“柠檬市场”。总之，在市场经济条件下，追求部门和个人利益的管理者会充分利用非传统安全的技术性和隐藏性造成的管理任务不明确、管理过程和结果的信息不对称，尽量争夺资源、推卸责任、偷工减料、渎职受贿和虚报业绩，使基于明确职责的管理和考评机制难以发挥作用。

当然，由于我国正处于社会主义现代化建设之中，社会经济正从旧体制向新的更高阶段转型，国家治理也处于改革和发展过程之中，存在政府职能过多、职能分配不合理、规章制度不健全等问题。国家治理体系本身的不发达和不健全，使得对非传统安全的管理捉襟见肘而难以应对。但是，从上面的分析来看，由于非传统安全的独特性质，使其具有与传统国家治理任务与对象不同的治理需要，即便现有的治理体系高度发达，也难以满足非传统安全的需要。我国目前的治理体系与非传统安全的不适应和不匹配，不仅导致地区、部门之间在管理职责、资源分配等方面矛盾重重，而且使得传统的科层管理、绩效考核难以发挥其功效。相反，国家治理与非传统安全的不适应，还加速、诱致了非传统安全的发生和影响范围的扩散。

四、适应非传统安全的国家治理改革

面对日益严重的非传统安全威胁和国家治理应对的捉襟见肘，要实现“提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”的国家善治目标，必须根据非传统安全的治理特征，改革和完善国家治理，建立与非传统安全相适应的国家治理体系，以促进国家治理非传统安全能力的现代化。

首先，将治理非传统安全作为重要职能纳入到国家治理体系建设的顶层设计之中。非传统安全作为直接威胁人类健康和生存环境的公共问题，有着与传统安全和国家治理不同的特征和治理需求，将其归为传统的国家职能不太恰当，而是应该将其视为国家新时期的一项新职能以突出其特殊性和重要性，在设计国家治理模式时，将非传统安全作为国家治理的一项重要内容纳入其中。任何轻视、忽视非传统安全，或者仅仅将非传统安全视为附属性的国家任务，都无助于国家治理能力的现代化。作为一项新的国家职能，对于非传统安全的认知仍严重不足，因此，国家应该鼓励、支持致力于应对作为国家治理职能的非传统安全科学研究，认识非传统安全的发生规律、影响路径和对国家治理的需要，以更好地制定国家治理改革的方式和内容。同时，国家应该将非传统安全纳入到新成立的国家安全委员会之中，使国家安全“不仅仅负责对外，也要负责对内”*《国家安全不仅是传统安全，非传统安全也很多》，中国网，2014年5月7日，http://www.china.com.cn/news/txt/2014-05/07/content_32307755.htm.。通过国家安全委员会，对包括非传统安全在内的国家安全问题进行领导、规划和管理，制定国家应对日益严峻的国家安全问题的顶层制度和政策设计，从国家治理的规划、组织等方面来建立非传统安全的治理组织体系和管理制度。同时，国家安全委员会应该组织专家规划、起草非传统安全的法律、法规，从国家法律和制度的层面统筹设计治理非传统安全的任务确认、职能分解、制度规范和治理措施等，将非传统安全整合进国家治理体系的同时，逐渐实现治理的法治化、日常化和现代化。

其次，通过优化区域权责关系来建立非传统安全合作、协调治理机制。从我国目前实际情况来看，最紧迫的是明确强化各级政府的责任。非传统安全的跨区域性，并没有完全否定和模糊地方政府的职责，如生态危机、环境污染、食品安全以及恐怖主义，尽管其影响是跨区域性甚至全国性，但是，从其发生来看，却是在具体的区域内。因此，首先必须明确这些区域内政府的职责，增强治理能力，以保证地方各部门努力将非传统安全问题在各自的辖区内解决而不是“祸水外流”。对于不能分割的管理职能，应该探索跨行政单位的合作、协作机制。除了发挥现有层级单位制下上级政府(和组织)的协调功能外，要建立跨行政单位、跨区域的议事平台，由各行政单位负责人定期或不定期召开会议，讨论分解治理职责、处理交叉问题和治理资源筹集等问题，建立灵活的联合治理机制。同时，完善区域性或全国性的转移支付和补偿机制，调动各行政单位治理非传统安全的积极性和主动性，使认真对待非传统安全的单位至少在财政方面的利益不受损失。最后，完善我国的垂直管理体制，将区域性、全国性的非传统安全问题由全国统一的职能部门来管理。通过充分发挥税务、工商、质检和食药监管等垂直管理部门的作用，由中央或省级政府统一分配职责和治理资源，以打破行政区域的边界和地方保护主义，更好的与非传统安全的跨区域特征治理要求相一致。

再次，建立体现非传统安全治理职能主体性的部门协作机制。针对我国目前非传统安全管理职能被忽视、管理部门边缘化和从属化的现状，首先需要确立非传统安全治理的主体性和独立性，充分认识到治理非传统安全对于保障人民权益和国家安全的重要性，改变以前仅将非传统安全看做经济社会发展中的附带和没有收益的“善后”问题。在此基础上，以国家机构改革、建立大部门制为契机，强化政府对经济、社会运行的宏观调控和监督职能，把防范、化解和救济非传统安全职能纳入到机构调整之中，将非传统安全治理职能尽量分解到各个部门之中。对于综合性、不能分解的非传统安全问题，可以采取两种方式：一种是指定某个部门作为管理首要责任主体，承担管理的主体责任和协调功能，明确规定其他部门的协作任务和职责，以解决平级部门互不买账的困境；另一种就是在保持多部门共管的体制下，建立跨部门的协调机制如领导小组、工作小组，由党(政)领导主持、部门负责人参加的合作、协调组织，使部门间非正式的协调机制组织化和制度化，保证部门的协调、沟通和合作。另外，可以充分利用我国党政领导分工负责、政府职能归口管理的制度，以解决非传统安全混合性带来的部门协作问题。根据非传统安全的性质，将职能交叉、需要合作的部门由一个分管领导(党委或政府)或几个领导负责，这样部门的合作要么由负责的领导协调，要么变成几个党政领导协商，部门间的交易变成主管领导的协调，将极大降低交易成本。

第四，实施以充分授权为核心的非传统安全管理模式和机制。根据非传统安全的特征，新的治理模式和机制的总体特征是总体授权、弹性管理和网络化协作。首先应该对非传统安全管理的实施部门和人员充分授权，改变传统的科层管理权力集中的现象，让各个管理主体有充分的权力主动采取各种措施去监控、发现和处理非传统安全风险，而不再用固定的管理流程去约束管理者的手脚。充分授权后，对管理主体的激励和考核，就相应地从项目化的日常考核变为总体性考核与激励，即对非传统安全的总体状况评估，而不是细碎化的日常工作考核来决定管理主体的业绩，以防止管理者用复杂的日常行政代替非传统安全的有效治理。当然，非传统安全的总体性考核非常复杂，除了利用事故责任倒推外(即只要发生非传统安全事故，除非管理主体能够证明其尽责外，一律严厉追究其管理责任)[18]，更多的要引入社会监督机制。充分授权，自主行为选择，结果总体考核，便于激发管理部门的主动性和能动性，使其主动、认真地监控非传统安全的发生过程，并采取恰当的措施进行应对。更为重要的是，为了提高部门的治理能力，应该将分散在各个部门的非传统管理资源整合成网络化的管理资源。在授权和弹性考核的基础上，把各个管理部门的专业管理人员、设备和技术纳入到网络化的平台之中，在不改变产权和不影响日常工作的前提下，建立相互使用、借用和合作的制度，既弥补专业化带来的能力不足，又促进信息共享、资源互用，提高非传统安全管理的效率。

最后，通过吸纳社会力量参与治理来实现传统政府管制到现代合作治理的转变。在国家治理变革过程中，需要抛弃传统单纯依靠政府实施行政管理模式，建立各种社会力量参与的合作治理模式。非传统安全直接涉及民众的健康甚至生存，因此公民有强烈的动机积极参加非传统安全治理。而且，随着现代信息技术的发展，电子移动终端和新媒体的普及，全覆盖的、社会化的网络系统的建立，国家应该充分利用这一资源，建立民众传播信息、表达意愿的平台，并规定管理部门的回应职责，使管理部门低成本地获得更多的信息，解决非传统安全管理信息不称、管理能力不足的问题。同时，通过民众的监督和检举，从行政系统之外给予管理部门压力和激励。国家应该给予媒体足够的空间并建立政府回应机制，以利用媒体的优势提高政府治理能力和监督管理部门。而且，为了弥补政府治理能力不足和节省行政成本，专业化的非传统安全检测、监控甚至救济可以通过服务外包等方式，交由赢利的市场主体或者非营利的社会组织来承担，既利用市场和社会的激励机制，也充分利用已有的技术、人才和设备网络，提高整体的非传统安全治理能力。另外，合作治理除了民众、企业和社会组织作为管理者参加之外，更重要的是作为行为者参与，即国家要通过各种渠道，把防止非传统安全发生、扩散和爆发的信息传递给社会各主体，并形成社会的行为规则，使行为主体在从事生产、生活过程中，自觉规范自己的行为，以减少非传统安全风险的发生。

结 论

科技的发展和社会的转型，使非传统安全作为直接影响人类生存的威胁呈现在中国面前。尽管这种威胁首先是被学者当做跨国家问题而提出和研究，但是，对于中国而言，非传统安全议题无论从发生场域、危害致因和影响范围都主要限于国家之内，是典型的国家治理问题。因此，虽然中国面临着跨国性的非传统安全国际合作治理的问题，但是，社会的紧迫需要却是非传统安全研究必须从国际合作转向国内治理。非传统安全既与以军事斗争为核心的传统安全有显著差别，也和国家管理的常规事务完全不同。作为国家治理任务的非传统安全，范围上的跨区域性、形态上的流动性、性质上的混合性、发生机制上的累积性和表现方式上的隐蔽性是其独特属性。尽管我国的国家治理经历不断改革和完善，但是，非传统安全作为独特的治理问题却从根本上对现有的国家治理提出了严峻的挑战。非传统安全的跨区域性和流动性使我国行政区划制度失灵，混合性导致职能部门制运转不畅，累积性使程序化的科层制失去发挥作用的前提，而隐蔽性使以可测绩效为前提的岗位责任制无法落实。国家治理与非传统安全的不匹配，要求在进行国家治理体制变革过程中，必须充分考虑非传统安全的特殊需求，将非传统安全作为国家新职能纳入国家治理变革的顶层设计中，优化区域权责关系，完善职能部门合作，建立以授权、弹性和网络化的运行机制，引入合作治理的理念和模式。与此同时，要不断强化国家治理的规范化、法治化和制度化，从整体上提高国家治理能力的现代化。当然，由于非传统安全的复杂性和多样性，国家的治理现代化将是一个探索性、渐进性的过程，需要持续的关注和研究。

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[17]吴淼、吴薇：《农产品质量安全管理中的政府行为逻辑》，载《社会主义研究》2012年第1期。

[18]吴淼：《激励不相容与农产品质量安全公共治理困境》，载《华中科技大学学报(社会科学版)》2011年第4期。

责任编辑 胡章成

Non-traditional Security from the Perspective of National Governance

WU Miao, WU Feng

(SchoolofPublicAdministration,HUST,Wuhan430074,China)

As a national governance issue, non-traditional security with the characteristics of cross-area in the scope, mobility on the form, hybrid in nature, cumulative on the mechanism and concealment on behavior, which make it significantly different from traditional security and traditional national management object, poses severe challenge to the existing national governance. Non-traditional security leads to failure of administrative region system, seizes up functions of department system, restricts the premise of bureaucracy system and weakens implementation of system of post responsibility. Therefore, In the process of governance transformation, China is supposed to bring the governance of non-traditional security as a new national function to top-level design to perfect China’s management system. Moreover, we should optimize area relationship between power and responsibility, improve collaboration of functional departments, establish appropriate operating mechanism based on authorization, flexibility and network, and finally introduce the idea and mode of collaborative governance.

non-traditional security; shift of national governance; collaborative governance

吴淼，法学博士，华中科技大学公共管理学院副教授，研究方向为公共治理与公共政策；吴锋，华中科技大学公共管理学院硕士生，研究方向为公共治理与公共政策。

华中科技大学自主创新基金“食品安全合作治理机制研究”(2014AA023)

2015-05-19

D035.29

A

1671-7023(2015)05-0019-08