现代大学制度下加强大学章程建设的对策与建议

林 生， 张海滨， 徐晓丹， 陈伟斌

（福州大学 办公室，福州 350116）

大学章程是大学办学与管理的法律基础，是高校各项具体规章制度的总纲领和制度依据，是现代大学制度建设的重要组成部分。大学章程建设不仅是加快高校依法办学、提高学校治理能力的基础保障，更是高校和教育管理部门探索实践现代大学制度的迫切要求。

一、现代大学制度下加强大学章程建设的意义

大学章程是大学遵循现代教育教学规律，依照法定程序制定，体现大学自身发展特色，界定大学内外部权利与义务关系，协调大学利益相关者的权益，规范大学运行与管理的纲领性文件。从法律角度看，大学章程是大学作为独立法人，依法协调各主体达成合意、界定内外部权利与义务关系的基本法律规范；从文化角度看，大学章程是大学遵循现代大学理念，肩负大学使命，为实现共同愿景和战略目标，而共同制定并自觉遵守的一种制度性约定[1］。大学章程作为大学管理的“母法”，统领大学的各类规章制度和规范准则，因此，制定和完善大学章程，是建立现代大学制度的基础和关键，具有非常重要的意义和作用。

1.大学章程的建立和完善，是建立现代大学制度的重要基础

建立健全现代大学制度，是时代发展对高等教育提出的新要求，也是推动高等学校内涵式发展的基本保障。大学章程是大学依照法律程序和要求制定，规定学校的根本制度、组织架构、基本功能、权力运行与制约、学校参与主体的基本权利义务等根本内容，大学章程是大学的“根本法”。大学章程的制定与实施，有助于深化高校内部管理体制改革，确立和明晰高校内部治理结构与管理体制，可以为现代大学制度提供法律支持与法制保障，是现代大学制度建设的重要内容。

2.大学章程的建立和完善，是深化大学办学自主权的重要载体

增强大学办学自主权，不仅是转变政府职能的必然要求，也是大学形成自主发展和自我约束机制的客观需要。大学章程作为现代大学制度的载体，通过对大学办学自主权的界定，调整大学与政府之间的关系，使大学成为相对独立的办学实体，在办学过程中按照教育规律和学校特点处理相关问题，实现办学主体多元化、评价主体多元化和投入主体多元化。因此，加强大学章程建设，不仅有利于明晰大学办学自主权的关系，而且有利于深化大学办学自主权的本质。

3.大学章程的建立和完善，是高等教育国际化的必然要求

高等教育国际化的核心思想是将跨国界和跨文化的思想和理念，与大学的教学、科研和社会服务等主要功能相结合。高等教育国际化必将带来许多新的教育理念、教育投资方式和教育管理体制，这就必然要求大学健全与完善学校的各项制度。大学章程的建立与完善，可以进一步规范学校的管理体制，对于提高大学开放程度和大学办学国际化程度具有重要作用。

二、大学章程建设存在的问题及原因分析

2013年教育部首批核准了上海外国语大学、东南大学、中国人民大学等六所大学章程以来，我国各个高校陆续制定和发布了大学章程，大学章程建设取得了一些实质性的进展。但是，由于我国大学章程建设时间比较短，尤其是大学章程实践与操作经验相对欠缺，导致大学章程建设过程与现状仍存在着一些问题。主要表现为：大学章程的内容仍需进一步完善、大学章程的可操作性不强、大学章程的实施力度不够和大学章程的法律地位模糊等。存在这些问题的主要原因有：

1.办学自主权和行政权的界限规定不清

随着我国《高等教育法》和《高等学校章程制定暂行办法》的颁布实施，以落实办学自主权为核心的大学自治，已成为我国高等教育管理体制改革的基本思路。但是，目前大学章程在界定和调整大学与政府之间的关系上，仍存在一些难度。主要根源在于：我国实行的是中央集权的高等教育管理体制，中央政府对全国高等教育具有核心领导权，省政府则为实施直接管理的主体，政府的行政命令和政策文件，往往是大学办学的主要依据，从而导致大学办学过程中政府行政色彩偏强而学校缺乏办学自主权。

2.社会参与大学管理的举措较少实施

吸收社会团体或个人参与大学事务，实行民主化、多元化的管理形式，不仅在制度层面上保证了民主治校的可能性，而且学校能凭此资源获得更多建设和发展的机会，实现双方的互动与双赢。我国最新制定的一些大学章程有涉及大学应该鼓励校友参与学校管理和建设、积极获取社会支持等，但是，对于社会参与大学管理的程序、途径以及所承担的权利与义务等，还存在一些条文模糊、理解含混的情况。因此，大学章程建设应该充分吸收和借鉴国外以及港澳台地区大学的先进管理理念，比如美英日等国家在章程中明确规定外部人员参与大学决策机构的名额、产生方式以及参与学校管理的方式和权限等。港澳台地区的大学章程重视校友的作用，校友可以参加董事会、评议会，从而参与学校的管理活动。

3.大学内部行政权力与学术权力关系模糊

大学行政权力与学术权力合理配置、决策机制和运行机制科学健全，才能确保“大学自治、教授治校和学术自由的精神”[2］，从而促进学校科学发展和长远发展。然而，有些大学章程对大学行政权力与学术权力的关系界定不够清晰，主要体现在两个方面：一是把学术机构的职责权力限定在狭窄的范围内，一般只有一定意义上的审议评定权力；二是学术机构的设置大多仿照政府部门的组织机构，并附以行政级别，导致行政权力掌握学术事务的决定权，学术人员只能执行既定的标准，导致很多教学和科研人员无心学术而热衷于行政权力[3］。这与国外或港澳地区的情况有很大区别，如美国大学的教授通过评议会对学校决策起到重要作用，或者通过教授会实行教授治校。香港与澳门大学赋予学术机构独立的学术决策权，并且许多重要的决策都注重吸收教授代表参加。

4.大学章程内容缺乏个性和特色

大学办学特色是学校在办学过程中形成的品质和个性，是大学办学理念导向和校园文化积淀共同作用的结果。作为高校“宪章”和“母法”的大学章程，应充分体现学校自身的办学特色。然而，现有的一些大学章程内容结构大同小异，出现内容趋同的倾向，缺乏大学自身的办学特色和办学个性。所以，制定大学章程应该根据学校实际情况和个性特色的不同，可以借鉴国外大学章程制定的一些经验，制定出符合学校自身发展需要的章程。比如：新西兰梅西大学章程侧重强调学校教学科研的价值取向，即服务区域和国家发展，规定学校提供的学术课程和研究活动应具有区域关联性，充分体现学校服务地区经济社会文化发展的功能定位。

5.大学章程制定程序仍不够健全

“程序公正是大学章程合法性的基本原则，是章程科学性的有效保证。”[4］只有遵循合法的制定、修改和执行程序，才能使大学章程具有应有的法律效力，所以，大学章程合法的制定程序是真正发挥大学章程效力和作用的集中体现，也是制定和实施大学章程的重要立足点。当前，许多大学章程建设很大程度上还是外力推动作用的结果，部分大学章程虽然对章程制定、颁布和修改程序做了一些规定，但在具体操作过程中，由于制定程序不规范，涉及管理和实践层面的问题规定不够明晰，导致大学章程对实际工作的指导性和可操作性不强，容易出现大学章程实际操作过程不够顺畅、推进难度较大等问题。

三、加强大学章程建设的对策与建议

现代大学制度下加强大学章程建设的目的，在于依据章程加强和规范学校管理，使大学管理权责明晰，保障大学可持续发展。建立和完善大学章程的过程，是进一步理顺大学管理体制、规范大学管理秩序、科学管理大学的过程，也是实现依法治教和依法治校的重要途径。

1.大学章程要界定大学与政府、社会等外部关系

大学的外部关系主要表现在大学与政府之间的权责关系，以及大学如何依靠社会、服务社会并接受社会的监督等方面。在大学章程中应明确界定两个方面的内容：

（1）大学与政府的关系 明确规定政府的教育行政管理权，改变过去主要依靠行政手段、以重过程为主的管理，转向以宏观调控、政策调整和财政支持等手段为主的目标管理。政府应当在法律法规的规范下，真正地落实大学的独立法人地位，维护和尊重大学依法依章自主办学，充分实现学校的办学自治，切实承担起发展高等教育的义务。例如，东南大学大学章程第十四条、第十五条和第十六条中规定了举办者和学校的相关权利与义务，对大学与政府之间的权利和义务关系做了一些界定。

（2）大学与社会的关系 在大学章程中要明确社会如何参与大学事务的管理（如建立理事会、董事会、校友会等）、大学如何积极主动地向社会提供技术服务和人才支撑、大学如何接受社会捐赠以及处理好学校与社会的关系等[5］。明确学校董事会（或者学院理事会）成员的权利和义务，即：学校董事（或者学院理事）成员均享有董事（或者理事）会议参与议事的权利，有权对董事（或者理事）会议审议的议题提出独立的审议意见，同时享有对学校（或者学院）的相关问题提供咨询和建议的权利。董事（或者理事）成员负有利用其自身的学识、社会影响力为学校（或者学院）发展做出贡献的义务。例如，福州大学章程中规定，学校和学院可设立学校董事会和学院董事会（理事会），以争取社会各界对学校事业发展的关心、支持和帮助。董事会（理事会）的制度以董事会（理事会）章程的形式规定。

2.大学章程要厘清大学内部权力关系和运行机制

大学内部权力关系主要体现在：学校内部的政治权力、行政权力、学术权力和民主管理权力四种权力关系。在大学内部权力关系中，学术权力和行政权力之间的关系，在一定程度上影响着高校发展与核心竞争力的提升，主要表现为：高校管理的行政权力过大，行政权力替代学术权力，教授和教职工权力被边缘化。所以，大学章程应该对学术权力和行政权力的应用范围和领域做出合理规范，使两种权力之间能有机分工、协同配合和相互制约，共同促进学校的科学发展。一方面，要保证学术权力的地位，充分发挥教授治学的作用。在保证普通教授成为主要力量的基础上，改变原来学术委员会领导职位多由双肩挑的教授担任，从而导致学术权力和行政权力交叉混合的局面，使各种学术组织真正成为发扬学术民主、促进学术自由和保证学术公平的民主组织。例如，中国人民大学章程规定“学术委员会主任一般由不担任行政职务的资深教授担任”。另一方面，要明确学术决策和学术评价委员会制度的运作方式和议事程序。从中国人民大学章程、华中师范大学章程等首批核准的大学章程文本上看，国内大学章程中基本上都规定了设置学术委员会、学位评定委员会等学术组织，但是，这些学术组织在提案方式、议事程序和监督机制等方面的规定，仍要进一步明确和完善。比如大学章程规定学术委员会负有审议、评定学术事项的职能，然而具体哪些事项只能审议，哪些事项可以直接决定，以及这些学术职能事项应该提交哪些部门或者以何种形式作出最终决策，这些程序衔接规定仍需要进一步明确和细化，才能真正地保障学术组织有效参与学校的民主管理和决策。

3.大学章程要凸显学校特色

大学章程制定过程中，要突出各个学校差别性和独特性，可以从大学定位、校本功能和文化传统等角度进行凝练和归纳。

（1）以明确的大学定位为特色 根据大学办学历史、区位优势和资源条件，在界定大学共性的同时彰显个性，做到不同类型、不同层次的高校办学定位有所区分。比如，“高水平大学要瞄准国际前沿培养拔尖创新人才，体现原创性、前瞻性、引领性；地方性大学要更多地参与和服务于区域经济社会的发展，体现地方性、区域性、应用性；行业特色型大学要努力为行业技术改造和升级换代服务，体现行业性、服务性、创造性。”[6］例如，上海外国语大学章程提出要以培养“具有全球视野、人文情怀、创新精神、实践能力、外语特长，能够畅达进行跨文化沟通和交流的高端国际型人才”为育人目标，彰显了语言类大学的定位和特色。

（2）以鲜明的办学功能为特色 大学的教育功能和科研结构，是各个大学的管理者和教育者从学校实际出发，在实践中继承、发扬并积极创造优势而形成的，在专业强弱、人才培养以及教育管理模式等方面存在较大的差异，大学章程可以对这些差异进行总结和凝炼，形成具有学校特色的办学功能，在大学章程中予以体现。如：中国人民大学章程提出以“主干的文科、精干的理科”为学科特色，体现以人文社会科学为主的办学特色。福州大学章程中提出“以工为主、理工结合”的学科特色，大力推动闽台教育文化交流与合作，努力建设具有较强学科相对优势、较高区域创新贡献度的创业型东南强校。

（3）以悠久的文化传统为特色 每一所大学，都有自己的发展历史和文化传统，或者由于特殊贡献的人才，逐步凝聚成为学校的一种内在精神，将这种文化精神体现在大学章程中，作为引领大学的办学理念、发展路径和目标定位的精神支柱，更能体现大学章程独一无二的特色。例如，福州大学章程明确规定了在大学建设发展中逐渐形成的“三种精神”。即：以张孤梅同志等为代表的老一辈艰苦奋斗的创业精神；以卢嘉锡先生为代表的严谨求实的治学精神；以魏可镁院士为代表的勇于拼搏的奉献精神。

4.完善大学章程的制定主体和制定程序

大学章程是高校法治精神的重要体现，要提高大学章程法律效力程度，就必须积极完善大学章程制定主体和制定程序。

（1）大学章程的制定主体 大学章程的制定主体根据《高等学校章程制定暂行办法》的规定“应当由学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家，以及学校举办者或者主管部门的代表组成，可以邀请社会相关方面的代表、退休教职工代表、社会知名人士、校友代表等参加”。因此，起草制定大学章程的过程，必须构建广泛的利益表达机制，尽可能广泛地组织利益相关者参与大学章程制定，并且通过宣传教育提高利益相关者对大学章程的认知水平，使大学章程的利益相关者成为大学章程制定的真正主体。高校要广泛征求他们对于高校设立、运行、发展等重大事项的意见表达，使大学章程能充分保障利益相关者的权益，保证多元利益主体的有效参与，让大学章程制定成为多元利益共同体进行诉求表达、利益融合和主体监督的有效载体。同时，还有一些不容忽视的大学教育消费者，即学生家长群体，他们的合理意愿、利益诉求也应得到尊重和体现。福州大学章程制定过程中，充分征求了家长委员会对学校建设和发展的利益诉求。

（2）大学章程的制定程序 根据《高等学校章程制定暂行办法》的规定，大学章程制定程序大致如下：大学章程草案提交教职工代表大会讨论——提交校长办公会议讨论——学校党委会讨论审定——报相应教育行政部门核准。各高校要遵循《高等学校章程制定暂行办法》规定的大学章程制定程序，在完成学校内部程序后，报教育行政部门核准。同时，在坚持大学章程审核制的基础上，可以尝试由立法机关来审议通过大学章程，以彰显大学章程的法律地位。另外，需要强化大学章程的修订意识，对于章程中原则性规定内容要认真制定针对性的实施细则和实施办法，通过多次地增删条例和反复修订，推进大学章程日益趋向成熟与完善，让大学章程始终处于发挥法律效力的最佳状态。

5.加强大学章程的研究与宣传

大学章程作为连接大学内外部制度的桥梁，与教育行政管理者、高校管理者、师生员工乃至全社会都息息相关。所以，要加强大学章程的研究和宣传工作，让依照章程治校的科学理念深入人心，成为高等教育界和全社会的共识。

（1）要深化研究，夯实大学章程建设的理论基础 高校应该不断总结建设大学章程的经验，进一步提升大学章程的理论内涵，为科学制定大学章程奠定坚实的理论基础。同时，要积极调动各方面的力量，重点针对大学章程的规范性与可操作性，制定出切实可行、明确易操作的程序，只有切实可行、公平有效、科学规划的大学章程才更容易得到社会的理解和认同。

（2）要多方参与，营造大学章程建设的积极氛围 教育主管部门要积极落实对大学章程的审批工作、出台大学章程报送审批制度、出台不同类型学校的章程制定要求和依据，并及时总结章程建设经验。高校领导要成为大学章程建设的积极推动者，校内职能机构和行政管理人员要成为学校章程建设的积极践行者，全体师生要成为学校章程建设的积极维护者。教育主管部门和高校要树立先进典型，全面加速推进，通过网络、报刊、宣传册、宣讲会、宣传片等多种渠道宣传大学章程，提升全社会对大学章程的认知程度。

总之，大学章程建设是一项长期而系统的工程，需要在建设实践中不断检验、修正、充实和完善。高校要通过制定和执行大学章程，进一步调整、完善内部治理结构，清晰规范大学的基本管理体制，体现学校的办学特色与学校定位，最终引领学校科学、健康和持续发展。

[1]李玉华，张春楼.文化视阈下大学章程建设研究[J］.国家行政学院学报，2012，（2）：21－22.

[2]钟尚科.我国大学自主权的基本特征——结合交通大学章程的变迁分析[J］.法制与社会，20 12，（19）：181－183.

[3]李玲玲.大学章程：高校治理的制度保障——哈佛宪章透视[J］.大学（学术版），2011，（11）：88－91.

[4]曲耀华.香港科技大学章程对我国大学章程建设的启示[J］.曲靖师范学院学报，2008，（5）：14－17.

[5]肖泽晟.我国大学章程制定之难题[J］.上海政法学院学报（法治论丛），2011，（6）：79－84.

[6]吴绍芬.大学章程及其制定的策略探讨[J］.高等教育管理，2011，（5）：7－11.