财政支出预算绩效管理主体职能浅析

●刘 敏 冯石磊 李晓姣

财政支出预算绩效管理主体职能浅析

●刘 敏 冯石磊 李晓姣

传统的预算管理主要通过财政部门、预算主管部门、预算单位、各级人民代表大会等机构，采用“二上二下”的流程完成预算上报与批复，且全程围绕“预算”展开。预算绩效管理，则是一种以“绩效”为核心的新型预算管理模式，将财政资金的使用效果作为预算管理的重要参考依据。这一理念的引入对预算管理相关主体的工作内容与方式都提出了新的要求，并且直接促使各方主体的职能发生调整和转变。

近年来，我国从中央到地方均在深入开展预算绩效管理研究，并在实践中探索出一套预算绩效管理的规范与流程，制定了相应的管理办法，明确了预算绩效管理的操作流程、责任主体以及相应的职责。一般而言，参与预算绩效管理的主体包括财政部门、预算主管部门、预算单位、第三方组织，以及各级人民代表大会等监督机构，各自的职能定位也紧紧围绕其在预算管理中的角色展开。然而，由于我国预算绩效管理尚处于探索阶段，在发展过程中难免存在参与主体定位不清晰、不准确、职责交错等问题，这在一定程度上影响了预算绩效管理作用的发挥。

本文将重点讨论预算绩效管理参与主体的角色、相关职责，探究相关主体之间的关系，同时揭示在当前实践工作中定位和职能落实存在的问题。以期通过进一步优化和完善我国预算绩效管理过程中相关主体的职能设定，促进绩效管理工作更加有序地开展。

一、预算绩效管理的核心：财政

绩效的源头是财政投入，提高绩效必须从预算资金入手。由于财政部门承担着预算管理、财政监督等重要职能，随着绩效管理的引入，财政部门成为推动预算绩效管理改革的关键。一般而言，财政内设绩效管理部门作为统筹组织机构，与财政内其他业务管理处室共同完成预算绩效管理工作。绩效管理部门负责从整体上拟定预算绩效管理的工作规划、规章制度和相应的技术规范，组织、指导本级预算部门、下级财政部门的绩效管理工作等。业务管理处室由于负责对口预算部门（单位）的部门预算管理工作，因此承担着绩效目标审核、配合绩效管理处室开展绩效跟踪和绩效评价工作、结果应用等职责。

各地财政部门均在逐步探索适合于本地区的绩效管理模式，就当前的职能机构设置而言，主要有以下三种常见模式：

模式一，财政内部专设绩效管理机构，全面统筹管理辖区内的预算绩效管理工作。其优势在于专事专管，有利于绩效管理权责的明确和落实，是当前我国采用最普遍的一种模式。但“绩效”本质上是预算管理的一种工具，最终还是要服务于预算管理，分庭而治在一定程度上会影响绩效与预算的有效结合。这就要求在实际工作中建立起一种预算管理与绩效管理相互结合、相互渗透的机制，避免造成预算与绩效的分离。

模式二，由财政部门预算管理处室主导绩效管理的相关工作。该模式的优势在于预算管理和绩效管理同时开展、充分融合，便于两项工作的统一管理和工作效率的提升。但职责的新增也可能带来额外的工作负担，同时对于预算管理和绩效管理的融合方式、相关人员资源的配置也会提出更高的要求。

模式三，由财政部门其他相关处室主导预算绩效管理的相关工作，如预算评审中心、财政监督处室等。该模式有利于预算绩效评审、绩效监督的实现，也有助于预算绩效评价应用反馈的落实。但受机构传统职能的影响，相关部门对财政资金“绩效”本质范畴的理解存在一定局限性，可能会影响绩效管理工作开展的深度。

具体到预算绩效管理的每个环节，绩效管理部门和业务管理处室的职责有差异也有配合：在绩效目标管理环节，绩效管理部门负责制定组织绩效目标申报工作、对绩效目标的完整性进行审核，业务管理处室则负责审核绩效目标的准确性，双方共同开展重点项目的目标论证；在绩效跟踪管理环节，绩效管理部门负责下达年度跟踪任务要求、指导预算单位开展绩效跟踪，业务管理处则负责跟踪结果审核、整改任务落实；在绩效评价管理环节，绩效管理部门制定绩效评价工作操作规程、下达年度评价任务要求、组织开展评价、进行结果公开等，业务管理处对评价结果给予审核并落实结果应用等。

二、预算绩效管理的主体：预算主管部门和预算单位

预算主管部门和预算单位作为财政资金的使用者，是预算绩效管理的重要主体。预算主管部门既使用财政资金，也管理下级单位的资金及业务，在财政部门和下属单位之间起着承上启下的作用。预算主管部门根据自身管理需要及财政部门工作要求，负责制定本部门预算绩效管理的相关制度、工作计划、配套措施；组织实施本部门的预算绩效管理工作，指导、督促和检查下属单位的预算绩效管理工作；按规定编报本级绩效目标，审核、论证下属单位的绩效目标；组织对预算执行、项目进度等进行绩效跟踪，并督促整改；组织开展本部门和下属单位的绩效自评和重点项目评价工作，并对财政部门组织的重点项目绩效评价给予配合。

预算单位是财政预算资金的主要用款单位，对财政支出预算绩效负有最直接、最主要责任，因此负责实施本单位的预算绩效管理工作，包括编报绩效目标、对预算执行进行绩效跟踪、绩效自评价等。就财政部门与预算单位的关系而言，两者之间是组织与被组织、监督与被监督的关系。财政部门除了组织预算单位开展预算绩效管理工作外，同时审核预算单位的预算与目标编报情况，监督预算单位绩效跟踪、绩效自评价工作开展情况，以及各项预算绩效管理要求落实情况；预算单位在财政部门监督下开展相应的预算绩效管理工作。

一般而言，预算单位在预算绩效管理工作中的角色是被指导方、被评价方和被监督方，但在某些特殊情况下，预算单位也会成为委托方。例如财政部门要求预算单位自行开展绩效跟踪或评价工作，预算单位委托第三方中介开展，就会使其成为评价委托方。“委托方”与“被评价方”的身份叠加，无法真正保障评价的客观性和公正性，容易导致评价成为预算单位另一种形式的“工作总结”或“赞歌”。因此，预算单位的评价工作应该由其自身围绕申报的目标展开，让预算单位自己审视绩效目标的实现，对资金负责，对目标负责。

三、预算绩效管理的社会参与力量：第三方组织

第三方组织是指与政府部门无隶属关系和利益关系的组织或机构，主要包括第三方绩效评价机构和专家，他们在预算绩效管理工作中通过受委托的形式以独立第三方的角色对财政资金绩效开展评价、参与评审，扮演着“智囊团”与“催化剂”的角色。《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）明确指出“根据需要，绩效评价工作可委托专家、中介机构等第三方实施。财政部门应当对第三方组织参与绩效评价的工作进行规范，并指导其开展工作”。与预算单位自行评价相比，第三方组织评价具有如下优势：一是客观性，从根本上克服政府部门 “既当运动员，又当裁判员”的矛盾，提升了评价的公信力；二是科学性，第三方组织由专业人士组成，特别是依托高等院校和科研结构的第三方，具备扎实的学术积淀和丰富的人才资源，拥有专业的理论基础和工具，能够保证评价质量；三是提高了社会参与度，开辟了新的参政议政渠道，强化了社会监督和公众参与，有助于政府公信力的提升。

中介评价机构和专家虽同为第三方组织，但承担的责任与义务不同。中介机构主要受财政或预算部门委托，辅导财政资金绩效目标申报、实施绩效跟踪评价和绩效后评价等。专家一般由绩效领域专家、预算领域专家和行业专家组成，主要参与项目立项前的评审（即绩效前评价），以及绩效评价方案及报告的评审环节，对于评价机构的方式是否科学、评价结果是否准确等进行判断，以保证评价结果的客观、公平、公正。从这个意义上说，专家与评价机构存在评审与被评审的关系。

就财政部门与第三方组织的关系而言，两者是委托与被委托、监督与被监督的关系。为保证结果的科学、公正，财政部门对重点项目绩效评价一般委托第三方评价机构开展，专家对评价机构提交的内容进行质量把关，二者均受财政部门监督。在实践中，部分地方存在专家与评价机构职能交叉的问题，将专家与评估机构基本等同看待，例如财政委托专家直接对财政支出绩效进行评分，但专家对被评价项目的了解主要根据汇报及经验判断，未经实地调研、数据采集分析直接进行的绩效判断难以保证绩效评价的科学性。

就预算部门（单位）与第三方组织的关系而言，两者主要是评价与被评价的关系，同时也存在着委托与被委托的关系。第三方中介受财政部门委托对预算单位实施绩效评价，预算单位是被评价方。随着当前绩效管理要求不断提高，预算部门对自身的绩效管理也越来越重视，因此，预算主管部门委托评价机构对下属预算单位开展绩效目标申报辅导、跟踪、绩效评价也是一种常见的方式，主要是为了促进评价质量和水平的提升。

四、预算绩效管理的最高监督机关：人民代表大会

当前，作为国家最高权力机关，我国各级人大主要承担财政预算的审批、监督等管理职能，因此许多地方对人大参与预算绩效管理的路径和方式也进行了积极探索。如深圳市早在2003年就已经将 《深圳市2002年度绩效审计工作报告》提请市人大常委会审议，同时在预算执行中开展财政支出绩效监督，市人大对计划、预算报告的重要计划指标、支出款项、重点建设项目的重点审查等具有单项表决权。还有的地方则组织人大成员参与财政支出绩效评价评审会，对重点项目绩效组织开展人大听证等。但总体而言，人大参与预算绩效管理的力度仍然较小，尚未真正以主体身份融入到预算绩效管理体系之中。

但从西方国家预算绩效管理的模式看，最高权力机关参与预算绩效管理是必须环节，且这种主体地位有着坚实的法律地位和制度保障。如美国国会领导并直接参与绩效评价工作，加拿大政府需向国会提交绩效评价综合报告等。我国新《预算法》不仅明确了各级人大在财政预算编制、执行、调整和决算进行审查、评议、分析、督促、批准方面的职权，同时明确了预算绩效监督职责，将 “支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效评价”作为各级人大对本级决算草案的重点审查内容之一，并要求人大对改进预算管理、提高预算绩效提出意见和建议。可见，人大成为我国预算绩效管理必不可少的重要主体是必然的趋势。在目前预算绩效管理的基础上，可以进一步在人大会的审议中引入决策评价机制，以绩效为导向对财政资金分配情况进行审查和表决，从而使人大对于预算绩效管理真正发挥主体效用。

此外，政协、纪委检察等部门对财政系统及预算部门（单位）的预算管理情况也具有监督职能，审计部门对地方财政收支的真实、合法和效益具有审计监督职能，这些部门从而也在预算绩效管理中发挥着绩效监督职能，针对预算是否发挥效益、绩效评价结果是否得到应用等开展监督检查。

五、预算绩效管理市场行业管理者：绩效评价行业协会

绩效评价行业协会是指介于政府和第三方组织之间，为预算绩效管理行业从业机构提供服务、咨询、沟通、协调的社会中介组织。绩效评价行业协会的主要职能在于协助政府制定和实施行业发展规划及行业标准、监督规范中介机构的服务行为、建立中介机构准入机制、发布行业数据等。绩效评价行业协会在我国尚属于新生事物，但随着政府购买服务的深入推广和第三方市场的不断成熟，行业协会的行业管理者地位不仅不可或缺，而且将会扮演越来越重要的角色，在维持行业秩序、提升中介机构的服务质量、促进行业自律上发挥重大作用。

然而，我们必须意识到，预算绩效管理各方主体的职能定位并不是恒定不变的，必会随着预算绩效管理理念的强化和工作的深入不断调整。一方面，财政部门的“预算管理”将与“绩效管理”结合得更为紧密，届时，绩效管理将逐渐成为所有管理处室的常规职能。另一方面，预算主管部门和预算单位的主体地位将越来越显著，逐渐由“被动接受评价”转变为“主动开展管理”，使得绩效管理真正服务于业务管理，直接促进预算支出效果的提升。此外，第三方组织的业务重点也将发生转变，将更多地参与到重点及重大财政支出项目的绩效评价、部门整体支出绩效评价和政策评价中来。而人大、纪检监察、审计等监督部门在绩效管理中的参与度将进一步深化，充分发挥其财政监督的职能。

预算绩效管理是政府管理乃至社会管理的重要组成部分，具有多维度、多层次的特征，需要多主体、全过程地参与。因此，厘清各方主体的角色定位及相互间的关系，将有利于大家更好地履行各自的职责、互相配合，对于共同推动财政预算绩效管理工作的深入、提升绩效有着重大意义。

(作者单位：上海闻政管理咨询有限公司)

(本栏目责任编辑：郑洁)