《政府采购法实施条例》的八大特点

●裴 育

《政府采购法》颁布已经12年多了，终于在今年1月30日颁布了《政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》），这是政府采购人的期盼，更是依法治国、提高国家治理水平的具体体现。本文结合《政府采购法》（2002）出台的背景和实施情况，重点分析本次《实施条例》的八大特点。

回顾《政府采购法》出台的背景，推行政府集中采购制度是1994年分税制改革后基于加强支出管理、提高财政资金使用效率而提出的一项具有战略意义的改革举措。经过1996-2002年各地的试点，2003年1月1日《政府采购法》正式实施，我国政府采购规模从2003年度的1009亿元上升到2013年底的16381亿元，增长了16 倍之巨；资金节约率普遍在8%-12%之间，从支出角度为各级政府节约了大量财政资金，相应为各地民生工程项目（如教育、社会保障等）提供了较大的资金支持；同时，也起到了应有的政策导向（如环境保护、民族产业保护、中小企业扶持等）和防腐倡廉作用。因此，可以说我们在政府采购领域取得了骄人的成绩。

然而，《政府采购法》的出台和实施一直充斥着人们的质疑，反对之声不绝于耳；政府采购实践所反映出的各类问题更是对政府采购提出了种种非议，如政府采购物品、服务和工程质次价高问题，招投标过程中的恶意串谋问题，采购效率问题等。针对这些问题，结合经济社会形势的变化情况，的确需要对《政府采购法》进行修订完善，而《实施条例》的出台正是回应了这一现实需求。事实上，一项法律制度从出台到完善需要一个过程，少则几年，多则几十年，因为许多具体条款的内容（范围、标准、程序、时间等）界定不是一开始就很清楚的，需要通过反复实践才能找到大家共识的东西，这是一个规律性认识。因此，《实施条例》在当下出台也在情理之中。

《实施条例》起草的原则主要有三：一是按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，发挥政府采购的调控作用，保障政府目的的实现；二是创新政府采购管理理念和方式，在严格采购程序管理的同时，强化采购需求和结果管理；三是提高政府采购的透明度，加强社会监督。基于这些原则，《实施条例》最大的特点是从采购人和供应商利益保护角度进行具体界定，最后才从监管者角度具体明确政府采购程序、采购方式、质疑与投诉等内容，可以说是政府进一步简政放权、提高行政效率的具体体现，顺应了我国政府采购法治化、市场化的发展趋势，对填补制度空白、推进改革实践具有重大意义。

具体来说，《实施条例》具有以下几个方面的特点：

一是政府采购内涵与外延更加清晰。第二条明确政府采购资金的适用范围，正好与新预算法的规定相吻合，将全部政府可支配收入纳入管理范围，可以有效监管政府采购行为；同时，进一步明确服务的内容包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。第三条明确集中采购目录包括集中采购机构采购目录和部门集中采购目录，赋予部门一定的自主权，当然部门的这种自主权主要限于本部门、本系统的特殊要求。

二是政府采购政策目标更加明确。第六条明确政府采购政策主要通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标，充分体现了中央或地方政府可以因地制宜，通过政府采购活动发挥一定的政策导向的作用。

三是《政府采购法》适用范围更加清楚。第七条规定：政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用《政府采购法》及本条例。解决了《政府采购法》实施以来，一直存在的与《招标投标法》交叉或冲突的问题。随着《实施条例》的进一步实施与完善，《招标投标法实施条例》也会进一步明确其与《政府采购法》的关系。

四是政府采购利益相关者界定更加清晰明了。第九条详细规定了采购人员及相关人员与供应商的利害关系，但凡具有其中之一的就应当回避，这样便于具体操作。第十二条至第十五条具体规定了政府采购代理机构的认定方法、具体代理事项范围、代理权限、纪律要求等，有利于采购代理机构的运作，也有利于对代理机构的监管。第十七条至第十九条具体规定了供应商的资格条件、应提交的各种材料、不得参加政府采购活动的情形、重大违法记录界定与重新参加政府采购活动的时间规定等。第二十条界定了采购人或采购代理机构对供应商实行差别待遇或歧视待遇的八种具体情形，让政府采购监管部门具体监管时有据可查。强调国家和社会公共利益为先，不得以不正当手段操纵采购业务。同时，第三十九条至第四十二条和第七十五条具体规定了政府采购评审专家的具体内容、相关要求及违规处理办法，进一步明确了评审专家的职责范围、纪律要求，采购人及采购代理机构不得干涉或诱导评审专家，以保持评审专家的独立性和公正性。

五是政府采购方式更加注意原则性与灵活性结合。第二十三条至第二十八条明确了政府采购方式的具体适用范围和例外情况，补充说明《政府采购法》中规定的各类情形，针对批量集中采购、不可预见采购情形、特定供应商、化整为零规避公开招标等情况作了详细规定。这样，让政府采购方式既体现了原则性，又体现了灵活性。

六是政府采购程序更加简洁清晰。第二十九条至第三十八条明确了政府采购的具体程序：采购计划备案、公开预算金额、编制招标文件、提交投标保证金（不超过预算金额的2%）、政府采购招标评标方法（最低评标价法和综合评分法）、供应商提交最终设计方案、询价通知书、唯一供应商需公示（不少于5个工作日）、随机抽取评审专家、评审报告送交采购人（低于2个工作日）、确定中标（5个工作日内）、验收并出具验收书和采购文件电子存档等。其中，第三十二条规范了招标文件应当包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订合同的合同文本等内容，便于各采购单位参照执行。值得一提的是：凡是涉及到时间要求的，均比《政府采购法》规定的时间有所压缩，这是对采购人关于缩短采购周期的明确回应，可以大大提高政府采购效率，相信随着电子采购平台的广泛应用，采购周期会进一步缩短，为采购人带来更多的便利。

七是政府采购救助机制更加具体清晰。第五十二条至第五十八条具体规定了质疑和投诉的时间要求、具体范围、相关主体的责任、取证的方式等。对于供应商来说，应知其权益受到损害之日，有明确的请求和证明材料，捏造事实予以驳回；对于采购人来说，在3个工作日内对供应商依法提出的询问应作出答复。这样，一方面维护了供应商的权益，另一方面也保护了采购人及采购代理机构的权益。尤其值得强调的是，第五十二条明确要求政府采购评审专家应当配合采购人或者采购代理机构答复供应商的询问和质疑，强化了评审专家的责任意识。

八是政府采购监管与被监管责任更加明确。第六十六条至第七十七条详细规定了政府采购相关利益主体的法律责任范围、处罚标准等。具体规定了财政部门对集中采购机构的考核事项，财政部门执行的权力主要有：对评审专家库进行动态管理；对采购商、代理机构、评审专家进行监督管理，记录不良行为；对政府采购活动进行监督管理等。具体规定了《政府采购法》中有关条款的罚款数额；细化了采购人、采购机构的违法违规行为；供应商捏造事实的将列入不良行为记录名单，禁止其1 至3年内参加政府采购活动；规定了恶意串通具体行为细则；规定了财政部门违法违规行为细则等。这既可以维护相关利益主体的权益，又可以起到威慑作用，有利于政府采购业务的顺利开展。

总之，这部期盼已久的实施条例无疑能解决现行政府采购业务操作过程中遇到的大部分问题，而且一定会在具体实施过程中不断完善，让《政府采购法》更深入人心，不断促进各级政府、各预算部门和单位，依法行政、依法理财，提升依法治国的实效。