中央不救助原则下地方政府债务管理的思考

●温来成 仇赏月 王 鼎

中央不救助原则下地方政府债务管理的思考

●温来成 仇赏月 王 鼎

编者按：近年来，地方政府性债务快速增长，引起了社会广泛关注。2013年，审计署发布的全国政府性债务审计结果显示：多年来形成的政府性债务在我国解决社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。同时，我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患。为控制和化解地方政府性债务风险，去年9月，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，从加快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险等方面就加强地方政府性债务管理作出重要部署。在去年12月召开的全国财政工作会议上，财政部部长楼继伟强调，要进一步加强地方政府性债务管理。当前形势下，按照党中央、国务院要求，加强地方政府性债务管理是各地必须关注的重要问题。本期专题聚焦地方政府性债务管理问题，特邀请专家学者及实务工作者就如何加强地方政府性债务管理进行探讨。

2014年，是我国地方政府债务管理的转折之年。2014年8月31日，全国人大常委会审议通过《预算法》修正案，允许省级政府在规定条件下发行地方债券，这对规范地方政府债务融资具有里程碑式意义。9月23日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），全面部署加强地方政府性债务管理。《意见》规定，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，且中央政府实行不救助原则。而目前地方债务存量也已达到较大规模，据中金公司测算，截至2014年末，我国地方政府性债务规模约在21万亿-22万亿之间，相比审计署此前发布的截至2013年6月底的数据增长约20%。根据财政部要求，各地区地方政府投融资平台公司剥离政府融资功能后，要对其债务在2015年1月5日前进行甄别上报，严格区分政府债务和企业债务，实行不同管理方法。因此，我国地方政府债务管理迈入了新阶段，需要对其重新审视和思考。其中，中央不救助原则，是促进地方政府规范管理的强大动力，本文就此问题开展分析。

一、加强全口径预算管理，配合中期预算，严控地方政府债务增长

在中央不救助原则下，各级地方政府政府需要加强全口径预算，将全部政府债务都纳入预算管理，严格控制债务规模增长，防范财政风险。财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》规定，地方政府存量债务要根据收益、计划偿债来源的不同分为一般债务和专项债务，在2015年1月5日之前上交财政部审核后，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。对政府与社会资本合作（PPP）项目中的财政补贴等支出，按性质也要纳入相应政府预算管理。对于地方政府担保债务、负有一定救助责任的债务等隐性债务，也要在政府财政预决算报告、政府财务报告中进行专门说明，阐明债务总量和结构，以及资金的使用情况，接受财政、人大以及社会公众的监督，从根上解决地方政府债务在预算外“黑账”运行、规模失控的状况，实现地方政府举债融资规范化、制度化，法制化。

同时，我国从2015年开始编制3年期的中期预算规划，也有利于在新形势下加强地方政府债务管理，防范财政风险。通过中期预算规划，地方政府在一个较长时间内统筹安排债务资金的举借、使用和还本付息，与年度预算相配合，采用债务结构调整等手段，平衡各年度的债务支出，防止出现明显偿债高峰期，或者出现政府债务违约现象，及时化解财政债务风险，维护政府信誉，促进地方经济社会稳定、可持续协调发展。

二、完善地方政府债务预警体系，防范财政风险

在中央不救助的原则下，各级地方政府还需进一步建立健全本级财政债务风险预警体系，以防范和及时化解财政风险，维护地方经济社会稳进，实现可持续发展。只有各级地方政府通过债务预警、调控，有效管控本级财政风险，在没有中央财政救助的情况下，才能有效防控整个地方政府系统性的债务风险。地方政府债务预警体系的建立和完善，需要根据本地区经济社会状况，参考国内外地方政府债务管理经验，科学设置债务负担率、债务率、偿债率、债务依存度等风险预警指标及其临界值，定期对本地区债务风险状况进行评估。并根据评估结果，对债务风险较高的地方政府进行风险预警，被风险预警的地区，可由本级人大或审计部门宣布财政进入紧急状态。一旦地方政府进入债务风险预警阶段后，就应采取应急措施，从控制债务规模增长和调整债务结构两方面，对现有债务进行清理。同时，重新调整当年预算，增加税收、行政规费等政府财政收入，压缩一般性财政支出，必要时可采取冻结工资福利支出、出售政府资产等手段，保证债务还本付息支出、维护政府信誉，有效控制和防范政府债务风险蔓延。

在国务院明确中央对地方债务实行不救助原则后，山东、四川、甘肃等地政府陆续宣布，省级政府对市县政府债务也实行不救助原则。地方各级政府实行有效的债务预警体系，分级管控本级政府债务风险，才能在上级政府财政不救助的情况下，依靠自身的调控能力，优化收支结构，统筹债务还本付息，促进地方经济社会发展，防范和化解财政风险。

三、创新债务资金使用绩效评价制度，促进地方经济社会发展

尽管我国经济总量已居世界第二位，但人均收入等经济社会发展指标表明，中国仍属发展中国家，发展仍然是第一要务。地方政府举借债务的目的，是为了促进本地区经济社会发展，造福于人民。且相对于税收等范畴而言，债务融资具有成本高、风险大等特征。因此，提高地方政府债务资金的使用绩效，具有十分重要的意义。在其他条件不变的情况下，债务资金使用效益提高，可以创造更多的税源，以偿还债务本息。即债务使用的绩效，体现了地方政府未来的整体偿债能力，直接影响其未来偿债的确定性程度，是影响地方政府性债务风险的一个重要因素。对地方政府债务资金的使用进行系统的绩效评价，是完善我国地方政府债务管理、有效控制和化解地方政府债务风险的技术保证。从我国经济发展的实际情况分析，目前快速推进的新型城镇化建设，是地方政府举债融资的重要动力之一。据统计，60%以上的债务资金用于城镇基础设施建设。这就要严格债务资金管理，提高资金使用绩效，债务资金不得用于政府行政经费支出，也不得用于“形象工程”、“豆腐渣工程”。

为了保障债务资金使用绩效，需要在目前一般财政支出绩效评价制度的基础上，进行制度创新，建立专门的债务资金绩效评价制度。具体而言，包括一般债务资金绩效评价制度和专项债务资金绩效评价制度。一般债务资金绩效评价制度，是指对地方政府发行的一般责任债券资金使用绩效的评价制度，其特点是发行债券时没有和具体建设项目相对应，而是由地方政府纳入公共财政预算统筹使用，其还本付息由税收等政府正常收入偿还。专项债务资金绩效评价制度，是指对地方政府发行项目债券资金使用绩效的评价制度，其特点是债券发行时有对应的建设项目，要求用项目收益偿还债务本息。通过债务资金绩效评价制度的建立和实施，推动地方政府债务资金举借、使用、偿还管理相统一，不断提高债务资金使用绩效，防范和化解财政风险，促进地方经济社会发展。

四、建立地方财政破产制度，完善责任追究机制

由于受传统行政管理和财政制度影响，我国普遍存地方财政不会破产的观念,此类观念导致了有些地方政府官员不怕债务规模扩大、债权人对于政府债务没有警惕性的现象，这也是有些地方政府肆意扩大债务规模的重要原因之一。但在中央对地方债务实行不救助原则，以及省级政府对市县政府债务不救助的情况下，建立我国特色的地方财政破产制度，已是顺理成章的事。

地方政府举借债务，是市场经济条件正常的信用经济活动。政府发行债券，也不能保证100%不违约，只是和企业债券相比，违约率较低而已。地方财政债务违约严重时，有些国家实行破产制度。即政府破产制度作为一种威慑力，被这些国家视为防范地方政府过度举债的必要措施，以及化解地方政府债务危机的最后手段。从美国来看，美国地方政府破产制度实际上是一种“债务重组、破产保护”的制度，允许无力偿还债务的地方政府申请重整破产保护程序，在保全破产地方政府资产的基础上，制定债务调整计划，提供扭转财政困境和财政恢复重建的时间，使得地方政府可以合法地延期偿债或调整债务，甚至减免债务，避免债务违约风险进一步扩大而陷入债务恶性循环，最终使地方政府度过危机，政府财政得以重生。这种性质的地方政府破产，实质是财政的破产,而非地方政府职能的破产，是政府债务重组而非清算关门。需要指出的是，尽管美国地方政府破产制度偏重于保护地方政府，然而它并非为政府逃债而设。事实上，地方政府破产制度强化了两个基本功能：一是强迫地方政府对债权人负责，明确地方政府负债要承担的责任，进而对公共服务和行政管理进行改革；二是使得地方政府债权人的合法权益获得一种明确的法律保护，在法律制度框架下解决债务问题。而这两点正是易在地方政府债务管理中被忽略的。因此，在中央不救助原则下，破产机制在一定意义上起到了强制让政府承担责任、走出恶性循环的作用，并在很大程度上促使地方政府保持危机意识和责任意识。

除借鉴国际上地方政府破产制度的经验外，我国建立破产制度还需要注意以下几个关键问题：一是地方政府要本着对债权人负责的态度，在维持公共服务的同时要保护债权人权利；二是建立地方财政破产的司法制度和程序。三是明确地方财政破产的标准、条件。四是建立地方财政进入破产程序后，公共服务、债权保护、债务重组、资产处置等具体管理制度。五是完善破产责任追究机制。要追究对地方财政破产承担责任的党政官员，依法给予党纪、政纪处分，有违法行为的要追究其刑事责任。

总之，建立完善的债务预算管理、债务预警体系、债务资金使用绩效评价，以及财政破产等制度，进一步规范地方政府债务管理机制，防范和化解财政风险，是中央不救助原则下地方债务管理制度的重点，也是全面深化财税体制改革的重要内容。

（本文为教育部人文社会科学研究规划基金项目《地方政府投融资公私合作的监管机制创新研究》（批准号13YJA630101）、北京市哲学社会科学基金项目《北京市公共服务公私合作的价格监管机制创新研究》（批准号13JGB016）、中央财经大学中国财政发展协同创新中心课题和中财—鹏元地方财政投融资研究所2015年度课题的阶段性成果。）

（作者单位：中央财经大学中财—鹏元地方财政投融资研究所）