地方政府债务监督要超越偿债风险控制思维

●本刊评论员

地方政府债务监督要超越偿债风险控制思维

●本刊评论员

多年来，持续快速增长的地方债规模引发了中央和社会各方面的高度关注。一些地方存在一定的债务风险隐患令人担忧。在全面审计地方债务的基础上，去年底，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求加强地方政府性债务管理，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

地方政府性债务风险直观地表现为逾期、违约等偿债风险上，控制偿债风险当然重要。但是，形成偿债风险的深层诱因以及其中隐藏着的多重风险同样要严加监督和控制，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制就是要跳出单纯的偿债风险控制思维，通过规模控制、用途管理和预算管理、债务公开、责任追究等多种手段解决地方政府负债中存在的各种问题。

偿债风险的成因非常复杂。“行政级别自下而上，债务存量倒金字塔”，一定程度说明了财力配置“头重脚轻”，地方政府特别是基层政府财权有限，财力与事权不相匹配，要借钱办事的实际情况存在。另一方面，一些地方政府不顾偿债能力，轻率借债上马一些项目，甚至不惜违法违规借钱，或规避法规限制，大搞融资平台，通过企事业单位来举债，当中央政府控制银行贷款时，他们又纷纷转向高利息的“影子银行”举债，这种冲动却不是尽心尽意搞建设、谋发展所能解释的。

由此可见，单纯地追求偿债风险的控制，往往难以达到目的。必须从财权、财力的合理配置角度入手，降低地方政府特别是基层政府的刚性负债规模；还要真正落实地方官员对当地居民的责任，地方政府举债必须严控规模，公开透明，纳入预算管理，接受上级政府、人大和人民监督，要建立人民代表和人民参与举债行为的制度。

地方政府性债务风险，也非单纯的偿债问题，还相伴着多层风险。除了上述的负债过程中可能隐藏着追求个人功利，设租寻租的风险之外，还有绩效风险、道德风险等不得不防。关于绩效风险，公共工程的低效率是一个方面，投资方向的逆向选择又是一个方面，当前一些债务收入投向过剩产能、楼堂馆所的现象就是例证。值得一提的是，新的地方政府债务管理规定执行下来，必然面临着一个如何分配举债配额的问题，过去有争取转移支付资金中的“跑部钱进”现象，现在也要注重防范“跑部求债”的问题。

关于道德风险，在国务院意见中着重强调“要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”，说明中央政府对地方政府债务风险的重视转嫁到对道德风险的重视，但不救助原则之下，地方政府又不可能破产，真的发生逾期或违约风险及其引发的社会危机该如何处理，也是一个不得不认真面对的问题。此外地方政府的债权人，无论是银行、企业还是社会公众，如果债务风险转嫁到这些债权人身上，引发的金融风险和社会问题也不是小事。因此，必须在当前地方政府性债务风险总体可控之时，着力控制增量，化解存量，包括通过清理政府资产、节省政府开支优先解决到期债务。