农村基层自治的角色定位及对策探究

沈晓海，朱 航

（南京航空航天大学a.人文与社会科学学院；b.航空宇航学院，南京 210016）

1980年，农村分田到户后因管理体制上出现真空造成了一定的社会问题，广西河池地区宜山、罗城两县农民为此自发组建村民委员会，开创了农村基层自治先河。1982年宪法第一次以国家根本大法的形式肯定了村民委员会的法律地位，改革开放大潮中由基层首创的这一新型组织形式得到了国家法律认可。1987年，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村委会组织法》），表明农村基层自治的法律框架已基本建成，标志着村民自治的兴起。30余年的实践，农村基层组织在国家政治改革、民主建设、制度完善等领域扮演了重要角色，但现实表明，其在角色定位、权责分配、民主实践等方面面临诸多困境，亟待关注和研究。

一、把握农村基层自治角色定位需要紧抓鲜明特征

村民委员会是由村民直接选举产生的基层群众性自治组织，是我国农村基层自治制度的具体表现形式，其主要功能在于实现村民自我管理、自我教育与自我服务，其以民主选举、民主决策、民主管理及监督为基本内容，不难看出，“自我”和“民主”是其最鲜明的特征，准确定位农村基层自治当从上述两个关键词入手。

强调“自我”是保障并推动农村生产力发展的必然选择。中国共产党带领劳苦大众进行新民主主义革命建立社会主义新中国，农民拥有了自己的土地并能自主耕作，自此翻身做了主人。社会主义改造完成后，我国急于步入共产主义而开展人民公社运动，这一违背历史客观发展规律的政策严重挫伤了农民的生产积极性，给我国社会主义建设带来了难以估量的损失。十一届三中全会后实行包产到户，农民重新拥有了土地的承包经营权，这极大地解放和发展了农村生产力，农村进入了新的历史发展阶段。当前我国在深化农村土地改革中，创造性地提出所有权、承包权、经营权“三权分立”的政策，农村面临新的重大发展机遇。以史为鉴，要推动农村生产力发展就必须保障农民在有关自身生产生活事务上充分的自主权。

强调“自我”是尊重和发挥基层首创精神的内在要求。人民群众是历史的创造者，勤劳、智慧、勇敢是其宝贵品质，来源群众、依靠群众、发动群众、坚持群众路线是我党保持先进性和生命力的根本所在。包产到户、基层自治、农民工、乡镇企业、个体工商户、土地经营流转等等这些由农民自发推动的现象，都已成为国家基本制度或全面深化改革的重要组成部分，有力推动了国民经济发展和社会进步。群众拥有无穷的智慧，这样的智慧需要激发、需要尊重。强调农民的自我自主意识，保护他们通过自主创造改善生产生活的积极性，这是集民智、聚民力、汇民心的有力举措，是尊重基层首创精神的应有之意。

强调“自我”是更好实现与政府良性互动的现实需要。千百年来，中国农民在封建思想的统治下形成了严重的对政府和官员的服从依赖心理，即便今天，许多农民也不能真正以国家公民的姿态与各级政府官员交流。强调基层的“自我”意识就是要培养一种公民意识、责任担当意识、在法制的框架下参与建设村集体的意识。但在基层自治中强调“自我”，不是要脱离党和政府的领导，不能把“自我”和“领导”对立起来，基层自治的出发点是政府与农村实现良性互动，而不是走向矛盾对立。必须认识到，农村基层自治的发展以社会发展为基础，与国家整体经济、政治、社会建设相一致，不是为了自治而自治。因此，基层群众自治的发展时刻必须围绕着社会进步和发展这个核心，只有社会实现了进步和发展，基层群众自治才有不竭的发展动力［1］。

从民主的维度来看，基层自治是民主选举和科学治理的统一，选举是基础，治理是根本。民主选举是指村委会委员选举的提名、竞选、投票、计票、公示等程序合法、公正、透明地进行。科学治理则指在法制的基础上通过村民代表会议、村民监督小组、村务公开等形式让农民参与决策并监督村委管理。当前农村基层自治普遍重选举轻治理，甚至认为民主选举就是基层自治的全部，科学治理的机器始终没能有效地运转起来。而随着村委会选举政治色彩日益浓厚，村委成员新老更替迟缓，农村精英外流使选举和被选举人缺乏普遍代表性等问题让选举本身也饱受诟病。应当意识到，自治首先是作为一种治理方式而存在的，民主的本质虽然在其发端就已蕴含，但真正地被意识到并在实践中逐步体现出来要居于治理功能的发挥之后［2］。基层自治既要切实采取措施让民主选举不变味，更要把认识扩展到科学治理上来，农村基层自治落实的标志应当是科学治理、现代治理的实施，而不仅仅是选举中形式上的民主。

基层自治是协商一致和民主票决的统一，协商是关键，票决是辅助。当前中国农村的发展极不平衡，农村之间因地域、资源、人口等差异而居于不同发展阶段，促进就业创业、增加农民收入、实现农村现代化仍然是绝大多数村庄的首要任务。而同一村庄内村民也因家庭基础、就业能力、学识水平等差异而出现贫富分层，实现村民共同富裕成为不少村庄当前的主要矛盾。实现协调发展、共同富裕首要就是通过民主协商来凝聚最大多数人的共识和力量，同时充分照顾少数人的正当关切。投票表决，少数服从多数固然是民主的直接表现，但在发展并不均衡的中国农村，要求少数人放弃自己的利益服从多数人的诉求这是不合理的，在实践中也出现了诸多反例。摆脱对票决民主的迷信，实事求是按照中国农村、农民的实际情况秉持协商一致的精神践行基层自治才是当前关键。

基层自治是程序民主和追求公正的统一，民主是过程，公正是目的。勤劳的中国农民历史上虽无民主意识，也无民主实践，但对官员贪污腐败的憎恶和对社会公平正义的追求却是一以贯之的。虽然农村地域差异仍然较大，但改革开放30余年以来农村的面貌还是发生了翻天覆地的变化，大多数农村已经从求温饱过渡到了奔小康，发展致富固然仍是主题，但破除农村腐败特权，实现村民平等公正在村民心中已成为更具体更强烈的现实要求，这既是“不患寡而患不均”思想作祟，也是村民对当前腐败横行正义缺失的担忧和不满。村民将自己对于公正的追求寄托在基层自治中严格法制确保选举和治理的民主，希望选举产生的村干部能真正对村民负责，代表村民利益，为村民谋幸福；村民要民主；更要廉政、良政。基层政府必须意识到这一点，村委干部更要践行好这一点。

二、研究农村基层自治现状及对策需要厘清三组关系

作为我国一项基本政治制度，农村基层自治被认为承担着推动政治改革、加快民主建设、促进制度完善等多项任务，准确把握农村基层自治的现状是发现问题、探求原因、研究对策的关键。研究农村基层自治现状关键在于厘清村委会与村民、村委会和村支部以及乡镇政府和村民委员会之间这三组关系。

（1）村委会与村民之间的关系 村委会是基层群众自治的产物，是农村民主自治的标志，村委成员由村民直接选举产生，对村民（代表）会议负责，以廉洁务实的作风积极协调处理村民关系和村庄发展，代表村民说话，保障村民利益是村民对于村委成员最直接、最殷切的期待。依据农村基层自治发展历程和《村委会组织法》有关规定，就主要特征而言，我国基层自治属于政治式分权自治，但是从权力实际运作过程来看，由于自治主体内存在大量的政府派出机构，因此也表现为较强的行政权转让式自治的特征［3］。正因为事实上“自治性”受限于“行政性”，使得基层自治从原本因源于基层首创而具有的内生性品格丧失殆尽，继而演变成了国家对农村基层社会的一种制度安排，是执政党和政府设计并予以强力推动的结果［4］。这种性质的转变使村委会成了事实上的一级“政府组织”，村委成员成了“政府公务员”，村委会不再是村民利益的代表，反成了政府的办事员，唯上级命令是从，这实是基层自治的失败。

从科学治理层面考量，有必要不断强调村委由村民选举产生，代表村民利益，向村民负责这一基本精神。从民主选举层面考量，什么样的人具备普遍代表性、能合法地成为村委会成员候选人，是一个关键问题，聚焦候选人的选定，当前农村能人政治、家族政治、老人政治、政策政治的现象普遍存在。所谓“能人”一般指村里富人、知识分子、甚至某些“地头蛇”；“家族”则指村里大姓人家的头面人物，家族里的家长；“老人”则指连任若干届的“老村长”或者从外地卸任回乡的政治人物；“政策”则是国家通过相关政策给村委会指派村委成员，如大学生村官。上述四种情况除大学生村官政策与《村委会组织法》关于村委选举的规定还有一定法律问题需要解决外，其他三种情况与法律并不冲突，同时由这样的能人、“家长”、“老人”担任村委成员也更具威信，特别是在讲究“人情”的中国农村。但也正是因为他们本身即具有威望，若再赋予政治权力，便有可能成为“土皇帝”而通过权势扰乱村庄民主选举和科学治理，更严重地违背基层自治精神，损害村民利益，这也与封建社会乡绅治乡颇为类似，不利于现代公民意识的培养。

要厘清村委会与村民的关系务必紧紧抓住村委委员必须具有普遍代表性和村委会必须向村民（代表）会议负责这两个基本点。村委在制定决策时，不能想当然把村民当成缺乏民主选举、民主决策、民主监督的意识和能力的群体，实践证明在村民最朴素的意识里也明白村集体的事务应当由村民通过村民（代表）大会集体讨论决定，不能只由村里少数人甚至几个人说了算。真正的为人民服务是在选举和治理的过程中切实听取并尊重村民的意见，回应村民诉求，向村民负责。

（2）村委会和村支部之间的关系 中国共产党是我国唯一的执政党，农村党支部作为党的基层组织在密切联系群众、倾听群众呼声、解决群众困难、团结带领群众努力奋斗建设社会主义新农村上扮演着不可或缺的重要角色。村委会由村民直接选举产生，是村民自治的重要象征，村内事物由村委会民主决策是基层自治基本精神的体现，是法律赋予的正当权利。但在实践中因认识和能力不到位，“党的领导”和“村民自治”出现了冲突，有的村出现了党委管党务、村委管村务的“两张皮”现象，有的村由村支书兼任村主任，出现了“两块牌子一套班子”的现象，还有的村中“党的领导”压过“村民自治”，党支书成了“一把手”，这样的现象都需要反思。将党务与村务截然分开违背了党的领导原则，也疏远了党和群众的联系，而“两委合并”或村支书任“一把手”则违背了民主自治原则，同时权力高度集中极易诱生腐败继而引发村民的不满和反抗。

上文已经对基层群众自治的角色定位进行了讨论，“自我”和“民主”是其最鲜明特征，村委会由村民直接选举产生具备广泛代表性，村庄日常决策、管理、建设的领导集体应当是村民委员会，第一责任人应当是村委会主任，这一点理应无疑。但有些“山高皇帝远”的村委会并未履行好自己的职责，按《村委会组织》法规定“村民（代表）会议由村民委员会召集”，村委会便有可能借非正当理由拒不召开村民（代表）会议，村民丧失了“审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定”的权力。为遏制基层腐败，政府在村委会之外推出村民监督小组制度，但同村民（代表）会议一样，这个制度往往有名无实，徒增村民对村委的不信任。再者因为缺少村民监督以及相应公共设施，村务公开制度的操作实施大打折扣，失去了其联系村民、防治腐败的作用。上述现象在全国农村普遍存在，引发村民对于基层自治的强烈怀疑和对基层腐败的深恶痛绝。

中国共产党是中国人民和中华民族的先锋队，始终代表最广大人民的根本利益。考虑到农村实际情况，我们不能将党的领导仅仅理解为抓住村庄治理的主要权力，党的领导不只是领导权力，更是领导人民，是领导村民（代表）监督村委会决策、治理，亦即在农村基层自治中，村党支部最应成为监督、检查、审计机构，而不是决策、管理机构。党代表最广大村民的根本利益这一点最应当体现在日常生活中，时刻倾听、表达村民意见，维护村民合法利益，与村民更紧密联系。为此本文建议由村党支部承担村民（代表）大会领导人召集人的角色，依据实际情况依法决定何时召开村民（代表）大会，且村党支部、村民（代表）、村委委员只能通过村民大会或常委会来修改或否定村委会的决策。通过角色转换，村党支部达成了密切联系群众与监督了村委会管理的统一，以实现真正的领导。

（3）村社和乡镇之间的关系 乡镇政府是我国政治制度框架中最基层一级政府，对村委会是指导、支持和帮助的关系，不得干预依法属于村民自治范围内的事项，但事实却与这样的制度安排大相径庭。在经济较为发达的地区，招商引资、城镇化等是地区发展的必然选择，征地拆迁或土地经营流转成为各级政府必须面对的问题，继而县区压乡镇，乡镇压村社，压力型体制下村委会演变为乡镇下级政府或派出机构，出现了“附属行政化”倾向。不少村委会养成了等政策、靠政策的习惯，上级没政策时无所适从，上级有政策时又发现并不能完全适用本村实际情况，缺乏自主性。在经济欠发达地区，乡镇没有经济发展压力，村社缺乏大规模建设的意愿，与乡镇间联系疏远，出现“消极自治化”倾向，同时村社没有或缺乏资金，在“村财乡管”的财政安排下村社几乎没有财政权，自主发展意愿更加消极。“附属行政化”和“消极自治化”倾向既恶化了村社与乡镇的关系，也损害了村民对自治的信心，必须引起重视。

要厘清村社和乡镇的关系必须坚持基层群众自治的基本精神不动摇，必须坚决制止村委会“附属行政化”倾向并向“积极自治”转变，在这个过程中，放权是重点。对欠发达地区，乡镇可加强对村委的指导、支持和帮助，而经济较为发达地区，乡镇职能应当弱化，重服务轻管制，多监督少干涉。可逐步探索撤乡镇为县区政府下派机构，并简政放权，将县区部分审批权限下放到乡镇，主要做好上令下达、下情上传工作，更好地服务群众。乡镇政府撤销后，财政权一分为二，部分上收县区政府，部分下放村社，赋予村社一定的财政权以此要求村社必须自主承担更多的生产生活建设任务，这个过程中可综合考虑面积、人口、经济总量等因素撤销合并现有部分村社。同时以若干村社为片区，村民可直接选举村民代表为县区人大代表，代表直接参与县区重大经济发展规划的讨论、决策，并及时向村民反映、解释说明相关情况，代表享有知情权、投票权、监督权等权利。

行政放权是为了更好地激发农村的首创精神、进取精神，更好地保障农村基层自治，但农村自治是党领导下的自治，是依法而行的自治，是社会主义民主政治的有机组成部分，绝不是不受约束的独立自治。所以应保留但精简原乡镇一级党组织，这一级党组无权对村社自主决策进行直接干涉，但承担监督、检查、协调、倾听民声、评比等权利和责任。

三、基层群众自治和农村基层自治未来发展的反思

就目前而言，农村基层自治制度在其实施发展过程中自治的内容与形式相分离，村民自治的“虚誉化”现象［5］让人担忧。

当前基层自治出现的问题与国家相关法律和制度供给不足有密切关系。完善的法律是有力执行的基本保障，农村基层自治如果没有完善的法律法规作为行事依据，终归会走上歪路。中国农村基层自治制度在数十年的发展过程中积累了不少实践经验，有必要也应当能够出台一部更为完善的法律法规，厘清、规范村委与村民、村委会与村支部、村社与乡镇的相互关系，把农村基层自治法制化。当前《村委会组织法》在基层的实施情况不容乐观，有法不依的现象频发，有法律本身的缺陷，有上级政府违法施政，有既得利益者阻挠，也有村民不知法、不懂法、不会用法等诸多原因［6］。法制建设的过程是村民更高水平民主意识、民主精神、民主能力的培养训练过程，应通过法制宣传和民主实践培养村民的法制意识、参与意识、权力与责任相统一的意识，自觉拒绝金钱、暴力、权钱交易等破坏民主法制的事情，同时合法地表达自身利益诉求。

法律的最高意义在民众依法而行，而政府依法施政则是榜样。于农村基层自治而言，依法民主管理要完善政务决策制度，在集中决策之前必先民主讨论投票，不能先集中后民主，更不能只有集中没有民主。要完善政务备案制度，所有的政务决策过程都要于法有据有案可查。要完善政务信息公开制度，所有的政务决定、政策，不仅要通过海报、传单等形式宣传到村庄每一个角落，接受村民监督，根据事物重要程度还需要通过网络、报刊、新闻等形式接受外界舆论监督。在全面推进依法治国的形势下，基层民主改革必须于法有据，改革本身不能违法。但对农村同样应贯彻“法无禁止即可为”的精神，充分尊重基层合法自主权和首创精神。

然而，本文认为要解决好农村基层自治的问题，最重要还在于准确判断基层群众自治制度在国家民主建设中的地位，它是否承担一定的历史任务。比如党内民主，它承担着“以党内民主带动人民民主”的历史任务，那基层民主是否承担“带动上层民主”或“培养公民意识”的任务？是否需要将基层群众自治上升为基本国策，赋予其更重要的历史政治地位？十八届三中全会后，中国改革进入新的历史阶段，“畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制”“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”［7］成为深化基层民主改革的主方向，在这样的指导下，进一步的追问有助于明确国家对基层群众自治的定位，提升各级政府和人民对基层自治的认识。

［1］林尚立.基层群众自治：中国民主政治建设的实践［J］.政治学研究，1999，（4）：47－53.

［2］邓泉国.农村村民自治与城市居民自治兴起的背景与动因比较［J］.当代世界与社会主义，2008，（1）：101－105.

［3］苏海舟.从“基层自治”到“民主管理”——关于社会主义民主在微观层面的实践及其主体结构［J］.理论与改革，2008，（5）：5－8.

［4］陈剩勇.村民自治何去何从——对中国农村基层民主发展现状的观察和思考［J］.学术界，2009，（1）：42－50.

［5］周仁标.论完善农村基层自治的路径［J］.社会主义研究，2009，（3）：75－79.

［6］郑梦熊.村民自治实践中存在的问题和出路——兼论《村民委员会组织法》修改［J］.东南学术，2010，（4）：81－85.

［7］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013.