粤港澳区际法律冲突的现状与解决路径

曹阳昭

（中共四川省委党校 教务处，成都 610072）

一、引 言

粤港澳地区作为我国重要的经济核心区域和改革开放的前沿阵地，它的发展不但关系到我国区域经济一体化进程的推进，更是党领导全国人民全面建设小康社会、推动具有中国特色的社会主义经济建设的重要保障。自上世纪90年代中后期，百年来历尽风雨沧桑的香港和澳门相继回归祖国后，在“一国两制”方针的指引下，粤港澳地区充分发挥其地缘和政策优势，加快了与港澳地区区域经济一体化的合作进程，开创了粤港澳经济高速发展、区域高度融合的新篇章。近年来，粤港澳地区经济发展高度融合，区域经济一体化发展模式已初步形成，对整个区域经济发展水平的提升具有重要作用。然而就粤港澳区域法制一体化的发展而言，地区间存在不同背景下的制度差异，主要以独具中国特色的“区际法律冲突”①区际法律冲突（interregional conflict of laws），就是在一个国家内部不同地区的法律制度之间的冲突，或者说是一个国家内部不同法域之间的法律冲突。参见韩德培《国际私法》，高等教育出版社2000年版，第274页。为表现形式，有待在今后的发展中予以进一步完善。

一、粤港澳区域经济一体化发展的法律桎梏

1.粤港澳区际法律冲突的产生与发展

一个多世纪以前，西方列强用炮火轰开了旧中国的国门，香港和澳门被迫接受了英国与葡萄牙政府近150年的管制。在这漫长的岁月里，西方政治理念的融入、文化的交流和殖民地制度的入侵，使香港和澳门逐渐形成了独具特色、中西融汇的社会政治结构、法律制度、文化精神和经济体系。上世纪90年代香港和澳门相继回归祖国，两地与大陆的政治、经济、文化往来日益密切，随着粤港澳地区经济一体化进程的加快，由经济结构和法律制度等问题导致的粤港澳区际法律冲突现象也日益明显。

第一，粤港澳地区密切的经济往来引起了粤港澳区际法律冲突的产生。粤港澳地区日益频繁的经济往来和粤港澳区域一体化的逐步形成，是粤港澳区际法律冲突产生的基础。随着社会主义市场经济的高速发展，广东作为我国改革开放的前沿基地和经济发展的排头标兵，以其得天独厚的地理优势和经济基础加强了与香港澳门的经济往来，形成了粤港澳三地区域合作密切、经济发展相互促进的区域经济集合体。“这种以市场为基础、以比较优势为原则、以国际市场导向为特征的区域内资源的合理配置不仅推动了珠江三角洲地区高速的经济增长和工业化进程，使珠三角成为世界性制造业基地，而且使香港贸易、金融、物流商贸服务等现代服务业得到了迅速发展，香港从制造业主导的经济结构转变成为国际贸易、金融和航运中心。”［1］而粤港澳区域经济一体化的形成和三地经济依存度的提升，在客观上导致了粤港澳地区对于在经济活动中发生的法律适用问题的重视。我们可以预见到的是，随着粤港澳区域经济一体化程度的加深和香港总部经济的日益发达，粤港澳区际法律冲突问题也将愈演愈烈。因此，只有加快解决粤港澳区际法律冲突问题，努力完善粤港澳区域法制建设，才能从根本上保障粤港澳区域经济的快速发展，为粤港澳经济的“三赢”局面奠定坚实的制度基础。

第二，粤港澳地区差异化的法律制度决定了粤港澳区际法律冲突的产生。根据《中华人民共和国宪法》、《中英联合声明》、《中葡联合声明》以及《香港基本法》和《澳门基本法》的有关规定，香港和澳门属于直辖于中央人民政府的特别行政区，享有高度的自治权，拥有独立的行政管理权、立法权、司法权和终审权。因此，在“一国两制”方针的指引下，香港和澳门保留了其独具特色的法律体系和制度。两地以《香港基本法》和《澳门基本法》为其宪法性文件，除了有特别规定的中央法律制度外，《中华人民共和国宪法》的所有条款并不完全适用于香港和澳门，内地的其他法律制度也与香港澳门的法律制度处于相互独立、彼此平等的地位。

因此，在日益密切的粤港澳经济往来中，因差异化的法律制度引起的区际法律冲突现象也愈加明显，其中尤以区际民商事法律制度的冲突为最。以粤港澳三地的税收竞争为例，香港和澳门是世界上有名的低关税地区，澳门更是历史悠久的自由港，而根据基本法规定，香港和澳门作为独立的关税地区，可参照原本实行的低税政策、自行立法规定税种、税率、税收宽免和其他税务事项，内地实行的税收法律、法规不适用于香港澳门地区。虽然广东地区作为改革先行地和经济特区，已享有很多税收政策的优惠，但由于历史和现实的诸多因素影响，其税率和税种仍然高于港澳地区。在这种情况下，部分投资者在进入珠三角地区投资之前，往往先在香港或澳门设立离岸公司，使香港和澳门成为了大陆投资的避税地和通往内地的“投资信道”。

由此可见，由粤港澳三地不同的法律制度所引起的区及法律冲突，不仅在客观上阻碍了三地经济一体化的迅速发展，更成为了破坏区域市场秩序、妨碍市场公平竞争的诱因。

2.粤港澳区际法律冲突的特点

第一，粤港澳区际法律冲突是“一国两制”条件下的区际法律冲突。“一国两制”原则是我国解决香港澳门问题、确立香港澳门回归后的政治地位、社会制度、经济运行和法律环境的基本方针和政策。因此，在“一国两制”条件下产生的粤港澳区际法律冲突也必然体现了“一国两制”原则的精髓。

“一国两制”条件下的粤港澳区际法律冲突的特点主要体现在“一个国家”和“两种制度”两个方面，这两方面相辅相成，相互作用，缺一不可。“一个国家”是“一国两制”原则的核心内容，维护国家的统一和领土完整也正是“一国两制”原则的根本目的。因此，粤港澳地区的区际法律冲突是一个主权国家内部的不同法域之间产生的法律冲突，也是一个单一制国家内的特殊法律冲突。同时，“一国两制”原则、“两种制度”的要求也决定了粤港澳地区的区际法律冲突既有属于同一种社会制度的法域之间的法律冲突，如同实行资本主义制度的香港和澳门之间的法律冲突，也有不同的社会制度的法域之间的法律冲突，如实行社会主义制度的广东地区和实行资本主义制度的香港澳门地区的法律冲突。

第二，粤港澳区际法律冲突是内容庞杂的区际法律冲突。粤港澳区际法律冲突是我国特定的历史、政治和经济条件下的产物，体现了独一无二的中国特色，也是当前世界上内容最为复杂的区际法律冲突。粤港澳地区的区际法律冲突不仅表现在属于不同法系的法域之间的多项法律制度法律冲突，还包括各法域之间本地法和国际条约间的冲突。

我国大陆继承和发展了中华法系的法律特色，同时深受大陆法系影响，而香港地区由于历史上的殖民地因素，其法律体系主要体现了英美法系的特征，澳门地区则适用了大陆法系的法律规范。因此，粤港澳地区的法律冲突的表现形式的多样性超过了世界上任何一个主权国家内的法律冲突。“该三地之间的区际法律冲突，虽然主要涉及的是民商事法律制度方面的冲突，但同时也包括经济法律制度方面的冲突、刑事法律制度方面的冲突、民事诉讼和商事仲裁法律制度方面的冲突。”［2］13

二、粤港澳区域法制冲突解决的基本原则

基于粤港澳地区特殊的政治结构、社会制度、经济环境和复杂的区际法律冲突问题，完善粤港澳区域经济一体化发展的法制建设必须从三地实践出发，遵循以“一国两制”为基础，以经济发展为前提，以改革创新为核心的区域法制建设原则。

1.坚持以“一国两制”为基础的原则

坚持“一国两制”原则是进行粤港澳区域法制建设必须遵循的最重要的原则，而维护国家统一正是“一国两制”原则最核心的内涵。统一的国家主权是粤港澳区域法制建设的逻辑起点，维护国家领土完整和国家统一是粤港澳区域法制建设的最终目标。虽然粤港澳三地拥有着大不相同的社会结构和法律制度，但不论其社会的发展趋势、经济的运行状况还是法律制度的建立均不得违背维护国家统一这一核心原则。我们在解决粤港澳区际法律冲突和完善粤港澳法制建设的进程中，也应当时刻以维护国家统一为导向，绝不能偏离“一国两制”大原则的规范。

同时，在粤港澳区域法制建设的过程中，尊重香港、澳门和大陆的两种社会制度、两种法律制度的共同运行，也是坚持“一国两制”原则的题中应有之义。“一国两制”原则是被实践证明了的解决香港澳门社会政治、经济和法律问题最直接有效的指导方式，所以解决粤港澳区际法律冲突的问题也应当充分尊重三地不同的法律制度的平等和独立，以法制协调为主要操作手段，而不是简单粗暴地通过统一法律制度来解决冲突。

因此，在粤港澳区域法制建设的过程中我们应当在“一国两制”原则的指导下，注重区域间的相互协作和法制协调，在主权国家的范畴下解决粤港澳区际法律冲突的问题，建立以维护国家统一、尊重两种制度为理念的粤港澳区域法制建设体系。

2.坚持以经济发展为前提的原则

粤港澳区域经济一体化进程的推进，不但促进其自身的经济水平的提高，还带动了其周边地区的经济发展，为我国全面推进小康社会建设、促进社会和谐奠定了经济基础。因此，粤港澳区域法制建设必须坚持以经济发展为前提的原则，以法制手段保障区域经济的稳步发展，通过粤港澳区域法制体系的构建，建立起平等、互利、诚实、守信的粤港澳区域经济体系，为粤港澳区域经济一体化进程的推进提供制度保障。

粤港澳区域法制体系的构建，不仅促进了粤港澳地区的经济发展和社会稳定，更客观上推进了我国其他地区的经济发展。因为“区域政策不仅会给受援助区域的居民带来益处，也会间接给非受援助区域的居民带来益处。如果受援助区域产生更多的就业，将会对其他区域产生溢出效应。这是因为区域经济是高度开放的，通过投入产出的关联和乘数效应将会使经济效应外溢。”［3］所以，只有坚持以经济发展为原则大力推进粤港澳区域法制建设，才能真正地推动具有中国特色的社会主义经济建设的迅速发展。

3.坚持以改革创新为核心的原则

粤港澳地区作为我国区域经济发展的排头兵，受历史、社会政治等诸多因素的影响，在其经济发展和法制建设的过程中必然会遇到许多新问题、新挑战。这就要求我们要勇于实践、大胆创新，在改革与创新之中为粤港澳区域法制建设和我国社会主义经济发展开拓新的道路。“加快珠江三角洲地区的改革发展，有利于推进珠江三角洲地区经济结构战略性调整，增强经济发展的动力和活力；有利于提高我国的综合实力、国际竞争力和抵御国际风险的能力，更好地参与国际经济合作与竞争；有利于辐射和带动环珠江三角洲和泛珠江三角洲区域的经济发展，促进形成优势互补、良性互动的区域经济发展新格局；有利于贯彻‘一国两制’方针，保持港澳地区长期繁荣稳定；有利于深化体制机制创新，为建立实现科学发展的体制机制探索新路径、提供新经验。”［4］因此，只有坚持以改革创新为粤港澳区域法制建设的基本原则，才能为我国区域经济一体化进程的推进寻求新的发展模式。

三、粤港澳区际法制冲突解决的具体途径

完善与构建粤港澳区域法制体系是推进粤港澳区域经济一体化法制建设的必经途径，也是促进粤港澳区域经济一体化发展的制度保障。粤港澳区域法制体系是以“一国两制”为指导原则，以解决区际法律冲突为方式方法，以维护国家统一、促进经济发展为根本目的的区域综合性法制协调机制。粤港澳区域法制建设的发展和完善，不但推动了我国区域经济事业的发展，也为社会主义法治国家的构建奠定了实践基础。

1.推进粤港澳区域行政协调法治化发展

从近年来粤港澳地区区域合作的实践状况来看，签订区域行政协议已经成为了粤港澳政府间合作最常见的方式，协议内容涵盖区域合作规划、金融合作、教育培训、医疗服务、跨境基础设施、通关和便利往来、制造业及科技创新、生态建设、环境保护和服务业合作等多个领域。然而从当下已签订的《粤港合作框架协议》、《粤港澳基础设施合作专项规划协议书》等区域行政协议来看，粤港澳地区的区域行政协议的内容大多以表达各方的合作意愿为主，条文形式仍然流于原则化和抽象化。同时，在我国当前的法律框架下，粤港澳地区所签订的各种行政协议的法律效力也无法得到保证。在特定的情况下，由于地方保护主义的驱使，各地方政府很可能因为出于对地方利益的保护而主观上拒不履行或者客观上不能履行已签订的行政协议。这样不但使写满了区域一体化理想的区域行政协议成为了一纸空文，造成了极大的行政资源的浪费，还严重地阻碍了我国区域经济一体化的发展进程。

因此，推进粤港澳区域行政协议完善的重点在于促进行政协议的落实和加强行政协议的拘束力。从一方面来看，要使粤港澳区域合作顺利运行，不仅要求注重区域行政协议本身内容的具体化发展，还要求注重落实意向化协议的配套措施的落实；从另一方面来讲，“我国经济区域内所签订的各种‘合作协议’本质上即行政契约，因此，如果成员方对于所签订的＇合作协议＇拒不履行或者部分履行，就应当承担违约责任。不过，总的说来，这种违约责任的具体形式不应当是一种严格意义上的制裁，而应当是某种合作的停止、某种优惠的取消。”［5］只有当粤港澳地区的区域行政协议真正从纸面落到实处，真正拥有了切实的法律效力和完善的救济措施的时候，我国社会主义法治国家的建设才能迈向更高的台阶。

2.粤港澳区域法制冲突的协调需要借鉴国际惯例

推进粤港澳区域经济一体化法制建设的首要任务即解决粤港澳区际法律冲突问题，而解决粤港澳区际法律冲突应当遵循从借鉴各法域现有的国际冲突法到各法域协商制定统一的区际冲突法的次序进行。

诚然，在各法域充分协商、意见一致的情况下制定统一的区际冲突法是解决粤港澳区际法律冲突的最佳途径，然而粤港澳地区社会政治和法律制度的现状并不足以达到制定统一区际冲突法的客观要求。“尽管从原则上讲，一国内部各法域之间的关系不能直接用国际条约来调整，但是既然某一条约在各法域都适用，就意味着各法域在该条约所规定的问题上形成一致，不存在实质上的法律冲突，那么，将该条约的规定通过某种形式转换成解决区际法律冲突的规定必定是非常有效的法律协调方式。”［6］

因此，在当前的情况下，我们应当借鉴粤港澳地区现有的国际冲突法，参照各法域现有的国际冲突法规定来解决粤港澳区际法律冲突问题。“参照各法域现有的国际冲突法规定来进行协调是指：由港澳珠江三角洲地区各有关机构和部门，对于跨境的社会、政治、经济交往所遇到的区际法律冲突，参照其协调解决国际法律冲突的有关国际间接法律规范来确定应该使用的法律，以协调解决这种区际法律冲突。”［2］23只有通过借鉴现有的国际冲突法解决粤港澳法律冲突问题，才能为时机成熟之后粤港澳地区制定统一的区际冲突法奠定基础，也才能更深入地推动粤港澳区域一体化的发展进程。

总之，推进粤港澳区域法制建设是历史的必然，是时代的必然，是粤港澳区域一体化欣欣向荣的必然选择。粤港澳区域法制体系的构建奠定了我国区域经济的发展和区域法制完善的实践基础，丰富了社会主义法治理论体系，成为了推进具有中国特色的社会主义建设和全面实现中华民族的伟大复兴的重要保障。

［1］周运源.区域一体化——香港在泛珠三角的作用研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2009：3.

［2］谢石松.港澳珠江三角洲地区法律冲突与协调［M］.北京：社会科学文献出版社，2007.

［3］（英）哈维·阿姆斯特朗，吉姆·泰勒.区域经济学与区域政策（第三版）［M］.上海：上海人民出版社，2007：284.

［4］百度百科.珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）［DB／OL］.（2008－12）［2015－06－08］.http：／／baike.baidu.com／link？url＝eduGOkW9uzkIjPyAKLT2if7N4Kzcp＿cj2Ko91Nl2FHb5ALpWZkcDcq1Zt3YwsblEBFdoVUTFabVpUD2bX8ZgRq.

［5］叶必丰.长三角经济一体化背景下的法制协调［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2004，（6）：9－13.

［6］韩德培.国际私法［M］.北京：高等教育出版社，2000：304.