浅析公共资源政策选择对经济增长的影响

宋飞　燕娜　杜秋颖

摘 要：“中国奇迹”的思考离不开政府对公共资源的配置。政府通过政策选择对公共资源进行有效配置。从公共资源投入到中国城市化的进程、产业结构转变、重点产业发展、人力资本提升中带来经济增长的实际数据证明其公共资源配置的有效性。有效性原因在于政府的特殊优势及公共资源的特性——资源集聚。

关键词：公共资源；政策选择；政府；经济增长

中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）04-0005-07

引言

改革开放以来，中国经济实现了连续三十多年的高速增长（见图1），GDP年均增长率超过9%。2012年中国GDP超过51.9万亿元，人均GDP超过6 000美元，中国已经连续四年新增GDP达到世界经济增量的20%左右，居全球第一，成为世界经济增长的重要组成部分。中国经济持续的增长，被国内外学者成为“中国奇迹”，备受关注。

一、经济增长与公共资源的关系

经济增长的奇迹，诸如日本和亚洲四小龙等新兴工业化国家和地区大多经历了这一过程。1993年9月，世界银行发表了《东亚的奇迹：经济增长和公共政策》，探讨了东亚奇迹的各种成因。中国的经济增长奇迹与东亚奇迹原因存在共同点和不同之处。其中就资源配置的有效性来说，无论是中国的经济增长奇迹还是东亚的经济增长奇迹，一方面证明了资源的有效配置，另一方面资源的有效配置也促使了经济增长奇迹的出现。从中国和东亚的经济增长奇迹的资源配置的实际情况来看，它离不开政府这一参与到资源配置中的主体。

目前国内外有诸多文献针对政府在资源的配置的作用进行研究。其中主要由以下三个观点。在世界银行出版的《1991年：世界发展报告》中，称之为“亲善市场论”的观点认为，政府对特定产业的干预或者不起任何作用，或者更糟糕，对资源配置造成有害的或扭曲的影响，政府应减少在那些市场机制行之有效的部门的干预。这种观点仅赞同促进市场效率和发展的政府行为。另一派观点是称为“国家推动发展论”的观点。这一派的观点认为，为了弥补发展时期大量存在的与协调资源动员、投资分配和促进技术追赶相关的市场失灵缺陷，政府干预是必须的。强有力政府的存在，它对市场的有效干预，能够引导市场的发展。青木昌彦在以上两个观点的基础上提出市场增进论。他认为“政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调功能，而不是将政府和市场仅仅视为相互排斥的替代物。市场增进论所强调的是一种机制，通过这种机制，政府政策的目标被定位于改善民间部门解决协调问题及克服其他市场缺陷的能力。”

这些观点在资源配置方面对于中国的经济增长奇迹的研究具有重要启发，在建立和完善社会主义市场经济过程中，进一步放开市场资源配置的范围同时与国家的宏观调控结合在一起。但是以上这些观点并未考虑到中国资源的所有性质和现实状况。一些土地资源增加农民的自主权通过市场提高资源的配置效率，而另一些资源由于中国特有的资源所有性质，是需要通过政府这一主体作为人民的代理来进行配置的，并且从中国的实际情况出发，需要政府配置的资源的数量巨大，这些资源的流向和效率对于经济增长具有重要影响。本文将这部分资源称之为公共资源。

公共资源的界定，学界更为普遍的定义为市场失灵的表现中的公共产品，具有非竞争性、非排他性。本文从产权的角度进行界定，公共资源是指为全民所有并由政府支配的资源。

政府对于资源配置的作用，可以分为两个方面，一是政府直接对市场进行干预，来影响资源的配置，二是政府对于公共资源的配置。将这两方面对经济增长的影响进行具体区分是比较困难的，往往这两方面的政策选择方向趋近。通常情况来说，政府可以直接配置的资源范围属于公共资源范围。政府通过政策选择完成公共资源的配置。公共资源政策选择使得公共资源流入不同的产业或区域，城市化进程加速、产业结构的调整、重点产业得到快速发展，人力资源提升。在中国实际的经济运行中政府具有的特殊优势及公共资源具有的特性——资源集中效应，这使得更多的资源投入带动经济增长或具有经济增长潜力的领域中，继而公共资源的政策选择对于经济增长具有重要作用。

二、公共资源政策选择对经济增长的影响

公共资源政策选择通过推进城市化进程、加快产业结构调整、引导政府对重点产业的投入、提升人力资本等方面，对经济增长产生了重要影响。

（一）推进城市化进程

2001年诺贝尔经济奖获得主斯蒂格列茨把“中国的城市化”与“美国的高科技”并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素，认为“中国的城市化将是区域经济增长的火车头，并产生最重要的经济利益”。众多的数据资料显示，城市化水平和经济增长之间呈现出显著的正相关关系，城市化具有促进经济增长的作用。城市化过程中城市数量增加、规模扩大，交易成本降低及交易效率提高，产生聚集经济，从而促进生产效率的提高，加速经济增长。

长期以来中国的城市化进程主要是以政府推到为主，大大加快了城市化的步伐。表1数据从国家统计局多年数据整理从表1数据可以看出，2004—2010年国有及国有控股的所占比重在城镇固定资产投资中有所下降，但国有及国有控股对城镇固定资产投资仍具有显著性影响。国有经济及国有控股集中投资于城镇固定资产的建设，加速了中国的城镇化速度，到2012年中国城镇化率达到52.57%。由此可以看出，在城镇化建设中，中国公共资源政策选择是符合经济增长要求的。

（二）加快产业结构调整

Sachs（1994）通过对中国和俄罗斯的比较研究发现，中国落后产业结构的迅速转型是中国经济高速增长的核心驱动力。中国落后产业结构的迅速转型得益于资源能够迅速有效地调动和投入。公共资源政策选择使得大量资源流入重点建设产业，加快了中国产业结构的转变，从而带动了经济持续增长。

中国从建国初期就提出建立工业化国家，要努力形成比较完整的工业制造业体系对于当时说是十分困难的。这导致了中国在较低的经济发展水平上集中资金，优先发展资金技术密集的重工业。就当时的资源所有制来说，这些资金、人力资源都属于公共资源范围内。中国提出的优先发展重工业的政策选择，使得公共资源流入重工业。

表2数据突出反映了这一时期公共资源集中于发展重工业，推进工业化的强度。这一工业化战略取得了显著成效，到改革开放前，中国已经形成了相对完整的工业体系，工业增加值在国民收入中的比重，1975年已达到44.5%。工业总产值中，重工业的比重为55.9%，轻工业的比重为44.1%（1976年）。这一过程，也形成了中国工业化的特殊道路，对以后的工业化进程产生了深刻影响。

1952—1978年，中国三次产业产值结构出现了飞越性变化。1978年与1952年比较，第一产业比重由50.57%降低到27.9%，第二产业比重由20.23%提高到47.9%，第三产业比重由29.2%下降到24.2%。从经济结构看，中国三次产业结构中第二产业比重提高很快。1990年三大产业比重27∶42∶31，2012年三大产业的比重，10∶45.5∶44.5。刘伟、张辉（2008）提出改革开放以来，产业结构变迁对中国经济增长的影响一度十分显著。我们从图2可以看到1990—2000年第二产业对GDP的贡献率十年内维持在60%左右，第二产业对于中国的经济持续稳定增长占据重要部分。2000年至今，第二产业与第三产业的GDP贡献率逐渐接近。三大产业结构的演变过程：由第一产业占优势比重向第二产业占优势转变，再向第三产业占优势转变。第三产业的发展是在第二产业的主导作用发挥之后阶段才得以实现的。公共资源政策选择第二产业的优先发展，加速了中国产业结构的的变迁，带来了经济的增长。

（三）引导政府对重点产业的投入

政府通过政策选择将公共资源流向具体产业。对于具体产业的选择，政府作为公共资源配置的主体，它所选择投入的具体产业应是能够带动经济增长并兼具经济增长潜力的产业。这种条件下的政策选择配置的公共资源才是有效的，才能促进经济出现持续增长。

改革开放以来，从中国政府重点扶植的产业来看，其中较具代表意义的重点产业如信息产业——经济增长的新的增长点，能源产业——经济增长的“瓶颈”，环保产业——关系经济增长的持续健康，可以充分说明中国公共资源的配置从选择投入产业的角度来看是有效率的。

首先，信息产业。作为一个技术和资金密集产业，信息产业在发展过程中需要政府投入巨额的资金。中国政府1979—2007年，邮政和电信业累计完成投资20 581亿元，年均增长16%，建设了“金卡”、“金税”、“金关”、“金盾”等一批国家重点信息化建设工程。并于1992年提出《信息技术发展政策》，2002年，中国信息产业全面贯彻“以信息化带动工业化”的发展方针，信息产业对国民经济增长的贡献在各行业具首位。①至2012年，中国电子信息产业销售收入突破十万亿元大关，达到11.0万亿元，增幅超过15%。中国规模以上电子信息制造业增加值增长12.1%，高于同期工业平均水平2.1个百分点；收入、利润及税金增速分别高于工业平均水平2.0、0.9和9.9个百分点，在工业经济中的领先和支柱作用进一步凸显。②

其次，能源产业。能源是人类生活中最重要的资源，是制约经济发展和社会进步的重要因素，能源与经济增长是相互依赖、相互依存的，能源是经济增长的动力源泉，经济增长为能发展创造条件，能源的生产水平和消费水平是衡量一个国家国民经济发展状况和人民生活水平高低的重要指标。中国能源发展取得了很大的成就。能源工业生产能力极大提高，对国民经济发展的基础保障作用显著增强。建国六十年间，中国能源工业投资以年均一成四的速度快速增长，累计完成投资占固定资产投资的比重超过一成五，是中国同期投入最大的基础产业部门，2011年能源工业累计投资达165 096亿元。其中国有经济能源工业固定资产投资从图2中可以看到从2000—2011年逐年增长，年平均增长率达到27.62%，在能源工业投资中占大部分比重。

最后，环保产业。进入21世纪，全球环保产业开始进入快速发展阶段，逐渐成为支撑产业经济效益增长的重要力量，环保产业发挥对经济增长模式转变及经济增长质量提高的促进效应。因此，中国的环保产业是发展是经济增长方式转变和经济增长效率得以提高的重要保障性和支持性条件。“十五”期间全国环境保护投资共需7 000亿元，约占同期国内生产总值的1.3%，约占全社会固定资产投资总量的3.6%，比“九五”提高了1个百分点。政府投资占环保产业投资总需求的56% 。《国家环境保护“十二五”规划》汇报社会的投资要达到3.4万亿。国务院去年发布了大气污染防治行动计划，全面实施预计总投入达到1.7万亿，可以拉动GDP的增长1.9万亿。环保产业近年来发展速度加快，从1997—2013年15年平均年均增长15%，预计到2015年全国节能环保和资源利用循环三个产业将超过4.5万亿，成为国民经济的重要支柱产业。中国环保产业对经济增长方式的转变正向促进效在“十二五”规划完成可能会更显著。

（四）提升人力资本

Lucas（1988），Romer（1990）为代表的内生增长理论指出，人力基本积累被认为是经济长期增长的引擎。在大多数国家，政府在人力资本开发中扮演者很重要的角色，政府所支配的公共资源将投入到人力资本的开发中。政府通过公共教育支出对人力资本及经济增长的具有重要影响。徐欢（2011）通过中国数据进行实证分析得出公共教育支出增加对中国人力资本积累有促进作用。在中国GDP持续增长下从下页图4可以看出， 2002—2011年中国教育经费同时处于持续增长的状态，教育支出占GDP的比重接近于4%。下页图4同时也突出地体现了国家财政性教育经费随教育经费逐年增长而增长，并且国家财政性教育经费在教育经费中所占的比重——2002年占63.71%，2006年占64.68%，到2011年所占比重达到77.87%。这些数据的变化看出国家财政性教育经费在教育投入中的比重正在提高，说明政府越来越重视经济长期增长的引擎——人力资本的积累。这将使更多的公共资源流入到教育投入中。

三、公共资源政策选择对经济增长的有效性原因分析

上述中国公共资源政策选择对经济增长影响的典型事实已经证明了政府通过政策选择对公共资源的配置是有效的。政府对公共资源的配置之所以有效并能促进中国经济的持续增长原因在于以下两方面：

（一）政府在公共资源配置中的正向效应

公共资源与非公共资源在资源的自然属性并不存在区别的条件下，公共资源配置的主体——政府所具有的特殊优势地位，在资源有效配置中将是值得研究的一个方面。在公共资源的配置过程中，政府是作为人民的代理人来配置资源的。政府的目标是经济增长，经济增长成为官员绩效指标，政府的政策行为将趋于这一目标。

1.降低交易成本，有力调动资源

在现实的经济运行中，交易成本是资源充分流动和商品交易最大化的重要影响因素，是资源有效配置的制约。当政府以经济增长为目标，致力于发展某一具有带动经济增长产业时，一个强有力的政府将降低交易成本，有效调动资源投入生产。在交易成本产生的过程中，其中信息的不完全造成的不确定性是一个重要原因。而这种不确定对发展中国家的经济增长的影响尤其显著。在中国由于非正式制度因素的影响，商品交易主要是建立在关系经济基础上。这造成了信息的隐蔽性，从而使得关系经济中所支付的边际成本相较于契约经济来说是非常高的。然而政府本身就是经济运行信息的提供者，政府这种特殊的优势地位，使得公共资源政策选择所需的信息资源成本非常低，信息资源有效性高，它在信息资源上相较于其他私有资源的主体占据绝对优势。这种优势增加政府公共资源政策选择的确定性，大大降低了公共资源投入的交易成本。

政府作为一个特殊组织，成为人民共同利益的代理者，它的偏好是很多人的偏好最后综合而成的。政府是建立在一种行政授权、上下级强制命令的基础之上，这使得它具有两大特性——权利的普遍性或统一性、强制性，同时因为中国生产资料的所有制特点，政府拥有庞大的资源实力和独特的财政货币权利。政府拥有合法的强制权力，而一般社会经济组织没有这一权利。所以政府在拥有大量的公共资源的使用权和合法的强制权的条件下，可以有力地调动公共资源投入到相关产业的生产。

2.优质的人力资源，有效的激励机制，政策执行高效

政府作为一个组织结构，是由政府工作人员组成，政府的政策选择是由政府的领导干部进行决策的，领导干部的行为将关系到政策选择对经济增长是否有效，有效的政策选择执行效果是否达到既定目标。

政府拥有丰富和优质的人力资源。按照“革命化、年轻化、知识化、专业化”的“四化”方针，异地交流制、任前公示制、公推公选制、干部选拔任用制、任期制、绩效考核制等一系列创新制度，所选拔、晋升的政府工作人员具备了较高的专业素养，较深的政治资历。中国领导干部选贤任能竞争的激烈程度，可能超过世界上所有的政治组织。晋升的领导干部、政治精英都是通过激烈竞争，严格筛选，组织部门审慎考察，择优提升的。所以政府领导干部的素质相对较高，降低了公共资源政策选择无效的可能性，同时也表明他们具备有效执行政策选择的能力。

关系政策选择的执行效果的两个主体——政府及政府的领导干部，从理性的假设角度出发，政府的目标是经济增长，而政府工作人员的目标是个人利益最大化，那么激励问题成为影响政策选择效率的核心问题。有效的激励机制将使得政府的经济增长目标内化为领导干部的个人目标，使得领导干部的行为趋于经济增长这一目标。由于晋升激励是对政府领导干部的有效激励手段，以经济增长作为政府干部的考核绩效和选拔的主要指标，在这样的机制条件下提升了政府领导干部执行经济增长政策的动力，降低了政策的执行成本，从而实现既定的经济增长目标。虽然过程中存在偏差，但政府领导干部仍以经济增长为目标来追求其自身利益最大化。

（二）公共资源更具资源集聚效应

由于中国公共资源的正外部性及其政策选择带来经济增长的良好期望，使得公共资源投入集中更多人力资源和私人资本，出现了资源的集聚，资源集聚效应，提高了生产率，拉动了经济增长。

1.对私有资本的挤进效应，扩大投入规模，增加经济竞争活力

公共资源对私有资本具有挤入效应主要是因为公共资源的外部性。这种外部性具体从两个方面促使私有资本挤进，一是公共资源投入计划性较强，经济增长目标明确，能间接降低私人资本的投资风险；二是由于公共资源投入的领域和投入的前期性（公共资源投入时期基本是在未盈利阶段），可以看作为政府对私人资本投资的一种补贴，降低了私人投资的成本，从而鼓励私人资本积累。前文已经提到中国公共资源无论是物质还是非物质资源所包括的数量巨大，所以公共资源政策选择进行的资源投入是能做到长期并大规模的投入。中国政策始终能保持基本稳定，长期贯彻国家发展战略。从这些实际情况看，公共资源前期投入及其对基础设施的大量投入降低成本，其政策稳定持续降低风险，提高了私人部门的收益率。公共资源政策选择对私人资本的引导和规范，使私人投资者产生正确的理性预期，将项目投向更有效率、更有作用的领域。同时，又因为私有资本的挤入，一方面扩大了公共资源政策选择的产业或区域的投资规模，有利于其规模经济的实现，以此带来更高的经济效益；另一方面私人资本的投入增加了经济活动的相对竞争压力，使得公共资源政策选择的产业或区域更具发展活力，带来更快的经济增长。

2.对人力资源的集聚效应，提高劳动力效率

人力资源集聚属于人力资源流向集中。人力资源集聚主要有两个原因，一是人力资本流动的传统理论提出的一预期收入影响；二是人力资源集聚内生的外部效应。

预期收入良好是决定人力资源流动的主要原因，寻找就业机会、寻求较高期望收入是人力资源迁移的主要动力，较低的经济收入对人口迁出有推排作用，较高的经济收入则有激发作用。由于中国的历史、文化因素，中国政府相较于其他社会经济组织具有很强的信任度，致使它的政策成效具有良好预期。公共资源政策选择的持续稳定及其规模化的投入，使得劳动力对政策选择的产业或区域的经济增长有乐观预测，这也就意味着可能存在更多的就业机会和更高的经济收入。在良好预期的影响下，人力资源为获得较高的期望收入选择流入到公共资源政策选择的产业或区域中，出现了人力资源的集聚。

人力资源集聚的外部效应的微观经济基础是劳动力之间通过正规和非正规交流所进行的对知识和技能的分享。工作在人才聚集的地方可以通过向别人学习以提高自己从而得到的额外收益。科学技术迅猛发展的今天，知识和技术的外溢效应尤为显著。同时人力资源集聚会使当地生活质量提高进而能够吸引更多的人才迁入。公共资源的投入必然包括或带入人力资源的投入，进行前期的人力资源积累，形成相对较高水平的人力资源。

人才资源集聚能带来集聚效应，一群独立自主又彼此依赖、相互关联的成员集合在一起，利用各自的人力资本要素，促进信息与知识流动和新思想、新技术的创造，发挥出整体系统大于部分之和的效应。他们的合作将大大降低生产成本，提高整个社会平均技能水平，实现规模收益递增。公共资源政策选择出现人力资源集聚，人力资源集聚又为公共资源政策选择的产业或区域吸引更多的人力资源，加速了被选择的产业或区域的发展。

聚集经济显著地促进了劳动生产率，并且这种聚集效应随时间而逐渐增强。公共资源政策选择具有的资源集聚效应的特性，调动更多的资源，可以更好地实现经济增长的目标。

政府明确选择具有经济增长动力或潜力的产业或区域进行公共资源的投入，它的合法强权、优质人力资源，并且在公共资源兼具的资源集聚效应的条件下，使得持续的经济增长目标得以实现。

结语

当前中国正处于经济转型时期，市场配置资源的范围在扩大，但由政府配置公共资源的问题仍不能回避。政府通过政策选择来配置公共资源。公共资源政策选择推动了城市化进程、产业结构转变、重点产业发展、人力资源开发，带来了持续的经济增长。中国多方面的数据客观的证明了这一事实。这一事实出现的原因，一方面在于政府在进行公共资源政策选择时，除了自身优势外，它还考虑到政策选择是否能带来经济增长，以及如何使政策实现其既定目标，另一方面在于公共资源所具有的资源集聚效应带来的经济增长。

政府的公共资源政策选择确实带来了经济增长，但同时也带来了不可避免的一些问题。即使公共资源数量大但仍是有限，政策选择使得公共资源的流向不同的产业或区域，带来了经济增长，而这种经济增长必然是一种差距性的经济增长——产业差距增长、区域差距增长。这种差距是通过再次公共资源政策选择来协调还是通过市场来进行资源配置。其中一些差距成为经济增长的制约问题时，就需要通过再次公共资源政策选择来协调，而一些差距将起到优胜劣汰的作用。

在社会主义市场经济不断完善的过程中，政府配置的公共资源范围在减少，市场配置资源的范围在扩大，它们之间的边界能否界定，哪种配置更有效仍需进一步研究。

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