浅析中美轮胎特别保障措施案——基于《入世议定书》第16条

刘依伊（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

浅析中美轮胎特别保障措施案
——基于《入世议定书》第16条

刘依伊
（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

《中国加入世界贸易组织议定书》第16条规定的特定产品过渡性保障机制作为中国加入W TO时所做的重要承诺，对中国的对外贸易纠纷产生了很大影响。本文从中美轮胎特保案出发，以第16条条文本身为依据，围绕“快速增长”、“一个重要原因”和“必要限度”三个主要争议点展开论述，分析了本案中国败诉的原因，总结经验教训，并对中国未来在W TO起诉和应诉提出建议。

中美轮胎特保案；《入世议定书》第16条；主要争议点

自2001年中国加入WTO以来，中美商贸沟通就成为了两国关系的重点话题。中美间的经济交流既有互利共赢的合作，也有不可避免的贸易摩擦。在本案发生前，美国布什政府就曾对我国发起过6起特保措施调查。但由于美国国际贸易委员会（以下简称 ITC）和布什总统的否决裁定，这6起案件最终均未采取特保措施。因此可以说，本案是奥巴马执政时期中美贸易保护第一案，也是启动 WTO争端解决程序解决的第一个针对中国产品的特别保障措施（以下简称特保）案件。[1]

中国在加入WTO时，曾做出几项承诺，其中一项就是《入世议定书》第16条规定的为期12年的特定产品过渡性保障机制。该条规定，当中国产品进口的快速增长，造成WTO其他成员国国内产业的实质损害，且这种快速增长与损害构成因果关系时，WTO成员国可以对中国采取必要措施。本案的几个主要争议点也就是围绕这一条展开的。

一、案情简介

2009年4月21日，美国钢铁、造纸和林业、橡胶、制造业、能源、联合工业和服务工作者国际联盟请求对中国出口美国的乘用车和轻型卡车轮胎产品发起特保调查。ITC于2009年4月24日接受申请展开调查。根据美国《1974年贸易法》第421节(以下简称“421条款”)，ITC认定中国输美轮胎的“快速增长”（“increasing rapidly”）扰乱了美国轮胎市场，是造成美国国内轮胎产业实质损害的重要原因。

根据《入世议定书》第16条，中国承诺可对原产于中国的产品采取特保措施。2009年6月29日,ITC建议美国在现行进口关税的基础上加征惩罚性关税。2009年 9 月11日，时任美国总统奥巴马随即做出裁定，决定在原有关税（3.4%－4.0%）的基础上连续3年加附加税。该从价税税率第一年为35%，第二年为30%，第三年为25%。

2009年9月14日，中国认为美国做法不符合《入世议定书》第16.1、16.3、16.4、16.6条和GATT 1994第1.1条、第 2.1(b)条的相关规定。根据《关税及贸易总协定（1994）》（以下简称GATT 1994）第23.1款、《关于争端解决规则和程序的谅解备忘录》（以下简称DSU）第1条和第4条以及《保障措施协议》第14条，中国要求与美国进行磋商。2009年11月9日，双方的磋商在瑞士日内瓦进行，但最终未能解决纠纷。

2010年1月19日， DSB根据中方要求成立了专家组。2010年3月12日，欧盟、日本、中华台北、土耳其和越南要求作为第三方保留参与此案的权利。2010年12 月13日，专家组裁决报告认定美国采取的轮胎特保措施没有违反《入世议定书》第16条、GATT 1994第1.1条和第2.1(b)条规定的义务，驳回中方的起诉。

2011年5月24日，中国不服专家组的裁决，向DSB提出上诉申请。2011年9月5日，上诉机构公布最终裁决，维持专家组的裁判，认为进口自中国的轮胎确实造成美国相关产业的实质损害，认定美国采取的措施符合WTO相关法律的规定。

二、主要法律争议点

中国对美国就此争端主要有7条指控要求专家组查明。针对《入世议定书》第16条来说，本案争议最大、最为重要的是以下三条。由于本案经过专家组和上诉机构的两次裁决，所以下文将会围绕这三条指控，从专家组和上诉机构的角度分别分析各方观点。

（一）关于“快速增长”（“increasing rapidly”）的认定

1. 专家组报告

中方认为，最大的增长出现在2007年和2008年这一观点具有误导性，掩盖了2008年的实际增长量是历年来最小的这一事实。2008年增长率的显著下降不能说明进口自中国的产品是“快速增长”的。此外，中国主张专家组应当引入进口自其他国家产品的平行数据，以及逐年的数量变化。

对此，《入世议定书》规定的是考虑进口自中国的产品是否是在绝对的或相对的基础上“快速增长”。专家组认为，对数量增长的考虑应该覆盖整个调查期限，中国只关注最近一段时期即2008年是不合理的。并且在调查的年份内，这种增长是在前几年增长基础上的增长，不能因为后一年增长率低于前一年就不是“快速增长”了。[2]此外，经专家组调查发现，中国产品连年增长，相对的他国产品则较为稳定。总之，专家组不赞成中方观点。

2. 上诉机构报告

在上诉期间，各方对“快速增长”问题又做了进一步的细化，主要围绕以下三个方面展开：

（1）对最近时期进口产品增长（most recent import increases）的争论

中国认为，对“增长”（“increasing”）应考察最近时期（the most recent past/the most recent period），即2008年。在本案中，专家组和ITC均未能正确分析最近时期，并且都没有解释为什么2004-2008年整个5年调查期限就能决定进口产品是“正在增长”的。

美国回应，第16.4条并没有明确规定调查当局有任意选择调查时期的自由裁量权，即他们无权决定是否考察最近时期，且ITC指出最高的“数量增长”和“总值增长”就出现在2008年。

上诉机构认为，不能将第16.4条和第16.1条理解为只限定考察调查期末期的进口数据，而应当是反映近段时间合理可信的进口趋势。从绝对增长和相对增长两方面来说：专家组考察了2004-2008年的绝对增长数据和2005-2008年的逐年增长率，发现涉案轮胎最大的增长就出现在调查期末期的2007年和2008年，故绝对增长方面是存在“快速增长”的；ITC则进一步考察了相对增长，从美国国内消费（市场占有率）和国内生产来看，与其他国家产品进口相比，也存在2007年和2008年的最大增长和“快速增长”。所以，上诉机构不同意中国观点，维持ITC对“快速增长”的认定。

（2）对进口增长率（rate of increase import）的争论

中国认为，对第16.4条中的“快速”（“rapidly”）一词，调查当局应当将关注点放在进口产品的增长率上，单纯从“快速的”（“with great speed”）或“急剧的”（“swiftly”）来理解具有误导性。“快速”一词是相对的，含有比其他产品增长更快的意思，因而应引用增长率进行评估。并且，2008年的增长率是下降的，不能说明增长就是“快速”的。

美国回应，专家组对“快速”的解释不只是“急剧的”或“迅速的”（“quickly”），还有“处于一个加速的增长率”（“at an accelerating rate of increase”）。“快速”一词也不是一个相对概念，不意味着“更急剧”（“more swiftly”）、“更迅速”（“more quickly”）或“更快速”（“with greater speed”）。此外，ITC是从数量和价值两方面考察增长率，发现根据市场占有率和国内生产率，“两个最大的逐年增长”出现在2007年和2008年。

上诉机构同意专家组的裁决，一年增长率的下降不能排除整个考察期的“快速增长”，不论是相对增长还是绝对增长，即使ITC的调查期限被限定在2008年，虽然低于2007年，但也不意味着2008年的进口没有“快速增长”。[3]

（3）对上下文中的进口增长率（rates of import increases in context）的争论

中国认为，“快速”是一个相对概念，调查期限早期的情况实际提供了一个“上下文基准”（“contextual baseline”），来决定后期的增长是否快于早期。中国还控告，在市场占有率和国内产量双双下降的2008年，专家组和 ITC均未能做出足够的解释为什么继续认定增长是快速的。

美国回应，“快速增长”一词无需强调整个调查期都“处于一个加速的增长率”。美国解释到，ITC将逐年增长率和每年增长率都纳入评估范围，已经就绝对增长和相对增长给出充分合理的解释。在整个调查期期间，进口量都呈现出一种“清楚的不间断的向上的趋势”。

上诉机构认为，根据第16.4条，调查当局需要评估一个足够近期的进口趋势，2008年的下降不能排除整个调查期的“快速增长”，尤其是第16.4条涉及绝对增长和相对增长两方面。因此，上诉机构不赞同将2008年的增长率和调查期前期的增长率进行比较。

（二）关于“一个重要原因”（“a significant cause”）的认定

即快速增长的进口是否是实质损害的一个重要原因（即“因果关系”），关于《入世议定书》第16.4条中“重要原因”的具体定义。美国国内法《1974年贸易法》第421节是否“本身”（“as such”）违法。[2]

1. 专家组报告

（1）对“如此”因果关系（“as such” causation）的争论

中国认为，专家组回避了真正的问题——是否“作用”（“to contribute”）需要的条件没有“原因”（“to cause”）严格。中国不认为“重要原因”必须是唯一的，同时也不认同“重要原因”意味着快速增长必须是造成市场扰乱的“最”重要原因。

专家组并没有认为“重要原因”必须是唯一原因。专家组在最终报告中已经清楚阐明第16.4条“原因”的含义以及它与“作用”的关系——“作用”没有“原因”严格，“原因”可以单独造成损害，“作用”需要多种因素共同导致结果。对于“最重要原因”或“更重要原因”，专家组在最终报告中做了相应修改和添加脚注。

（2）对“应用的”因果关系（“as applied” causation）的争论

中国认为，①专家组首先应对“重要原因”的进行更进一步的解释，一是解释“重要”的意思以及区分“一个重要原因”和“一个原因”；二是将对“重要原因”的解释应用到每一个裁决中，并写明为什么中国产品进口是一个“重要原因”而不仅仅是“原因”。②当存在着其他原因时，不能仅将快速增长认定为损害的原因，而应该清楚界定快速增长程度与损害程度之间的关联性。③美国轮胎市场分为三个等级，美国国产轮胎属于第1等级，中国产轮胎属于第2、3等级，二者之间的竞争微乎其微。④造成损害还可能包括其他原因，如工厂关闭、美国生产商也从中国进口轮胎、美国汽车行业不景气和消费需求改变、非涉案进口等等。

对此，专家组回应道，①“重要原因”是对第16.4条特定的因果关系标准的简写，它们将就相关段落进行修改，明确表明“重要原因”是“重要的”或“显著的”。②关联性分析不是一个精确的概念，要求精确评估进口产品变化程度和损害程度之间的关联是不切实际的。只要调查机构认定进口上升和损害变化之间的一致性，再结合其他原因，是可以认定“重要原因”的。③三个等级并无明确界限，且涉案进口产品和国产产品的竞争程度虽有不同，但二者并非不同轮胎，故不能说竞争是微不足道的，因此无需就中国要求做出其他更改。④专家组进行逐条分析后认为，美国的实践证明关厂是进口损害的后果，生产商进口轮胎只占涉案轮胎的小部分，因而生产商并不是主动放弃低端产品市场；在需求下降的同时，中国输美涉案轮胎产品仍在增加，因而需求不是造成损害的原因；美国并未将非涉案产品进口的影响包括进涉案产品进口中，美国的分析已将二者区分开来；对于中国提到的其他因素，由于中国没有进行明确论证，专家组不予审查。[2]

2. 上诉机构报告

（1）解释

中国认为，第 16.4条对“重要原因”的判定有比WTO其他协议更为严格的因果关系标准。第16.4条要求进口快速增长和国内产业实质损害之间具有一个“特别强有力的、实质的和重要的因果联系”（“particularly strong and substantial causal connection”）。第16.4条要求更严格的因果联系标准是因为特保措施实际上是以歧视性方式对“公平”交易采取限制性措施。

美国认为，专家组已在第16.4条明确解释了“一个重要原因”的含义。美国不认为《入世议定书》的判定标准更严格，因为特保措施并不是“不可预见的发展”导致的“紧急行动”。《入世议定书》对于损害界定的门槛也是低于《保障措施协议》的（“实质损害”之于“严重损害”）。

上诉机构按照《维也纳条约法公约》规定的条约解释的规则做出说明，“重要”（“significant”）通常意味着“重要的”、“显著的”；“原因”（“cause”），是指进口增长和国内产业状况之间的关系；“一个”（“a”）表明进口只是导致实质损害的原因之一；“以致”（“so as to”），即“从而”（“in a manner that”），是指只有在“快速增长”时才会导致实质损害。综上，进口的快速增长是造成国内产业实质损害的一个重要的或显著的原因。上诉机构也不认为《入世议定书》比WTO的其他协议更严格，在涉及其他协议的案件中，上诉机构已将因果关系标准解释为“真实、实质的因果联系”（“genuine and substantial relationship of cause and effect”），因此这个标准是高于“一个原因”的。[2]并且根据上诉机构对其他案件的解释，在《保障措施协议》中出现“严重损害”（“serious injury”），其标准实际是高于《入世议定书》中的“实质损害”（“material injury”）。关于中方将“一个重要原因”解释为“一个特别强有力的、实质的和重要的因果联系”，上诉机构认为《入世议定书》的宗旨和目的是提供临时救济，因而中方的解释是错误的。

（2）分析的范围

中国认为，调查当局还应从竞争状况、进口与损害之间的关系和其他因素进行分析。

上诉机构认为，第16.4条没有明确规定确定因果关系的方法，因此调查当局享有一定程度的自由裁量权，应做个案分析。上诉机构同意分析竞争状况和进口与损害之间的联系是必须的，因为进口产品只有与国内同类产品发生竞争时，才有可能成为实质损害的一个重要原因。[2]关于造成实质损害的其他因素，上诉机构认为需要进行“非归因”（“non-attribution”）分析，即将其他因素与涉案进口产品区分开来，不把其他因素归于涉案进口产品中，并且进口产品与国内产品的竞争不是微不足道的情况下，才能确定涉案进口产品是否是造成损害的一个重要原因。

（三）关于特保措施是否超出“必要限度”（“extent necessary”）的认定

美国、中国和专家组关于美国采取的特别保障措施是否超出了“必要限度”的争论在专家组报告中有所体现。

中国根据《入世议定书》第16.3条认为，WTO成员在采取特保措施时必须限定在“必要限度”之内，“只有”（“only”）和“必要”（“necessary”）强调了任何限制都应当“严谨地定义和正确的看待”（“narrowly defined and properly focused”）。并且这项条款必须联系上下文使用，即只有当中国输美产品的快速增长是造成实质损害的一个重要原因时，美国才能在“必要限度”之内实施救济。中国认为美国的行动违反了《入世议定书》的规定，其原因有二：一是美国没有明确说明中国产品进口的“快速增加”是导致市场扰乱的一个“重要原因；二是即使美国的特别救济符合第 16条的其他内容，也不符合第16.3条的规定，因为该救济措施没有限定在中国进口产品快速增长造成市场扰乱的范围内。中国声称，美国采取的特保措施实际上还将造成市场扰乱的其他因素囊括在内，而不只是因为中国输美轮胎的快速增长。

美国同意《入世议定书》下的救济只能适用于中国输美产品快速增长造成的实质损害。美国不认为ITC建议将关税施加在国内产业所有损害上。实际上ITC的决定已经给出了进一步证据说明采取的救济只适用在市场扰乱是由中国进口的快速增长造成时。

专家组首先赞同了中国观点，认为一项救济确实应当限定在市场扰乱是由涉案进口产品快速增加的范围内。随后，专家组援引上诉机构对美国线管案的裁决，上诉机构认为采取保障措施应当考虑其他影响因素，即《保障措施协议》中规定的“非归因”可以用来界定“必要限度”。但本案中，《入世议定书》并没有就“非归因”做出相应规定，因此本案就不能参照美国线管案的裁决。并且也没有任何原因可以表明，没有对进口产品快速增加和其他造成市场扰乱的因素进行区分就一定会产生救济过度。相反，中国必须承担举证责任，证明美国的特保措施超出了“必要限度”。中国做出这样的举证也是有可行性的，专家组也列举了举证方式，但中国并没有做出证明，也没有提供任何评估的方式。所以，中国的主张是无力的，专家组否定了中国关于“必要限度”的抗辩。

三、简要评论

时至今日，中国在入世时，承诺的《入世议定书》第16条——12年特定产品过渡性保障机制已于2013年年底失效，本案本身已不涉及执行问题，轮胎特保措施已于2012年9月26日期满终止。在接下来的时间里，中国虽不会再发生同等规模同等影响的特保案件，但由于《入世议定书》的“先天不足”，它就像悬在中国头顶上的达摩克利斯之剑，时刻可能对中国企业造成困扰。[3]这场败诉的官司虽然给中国遗留了许多负面影响，同时也指明了中国在加入 WTO第一个十年之后未来的路该如何走，对中国企业的发展和中国政府的应对有莫大的启示。

（一）中国败诉的原因

1.《入世议定书》第16条是此案中方主要的法理依据，但它的不完善注定导致中国的败诉。第16条对关键概念的界定、实施特保措施的条件等均规定不明确，尤其是在“快速增加”、“因果关系”、“实质损害”、“其他因素”等重要考查要点的用语上过于一般化和含糊不清，这就使中国的抗辩空间极为狭窄，而给美方在条款解释方面却留有极大的自由裁量的余地。并且《入世议定书》对这些概念的规定与 WTO一般性保障措施制度存在重大差别，第1款中的相关规定实际上切断了《入世议定书》与《保障措施协议》和GATT第19条之间的直接联系。[4]此外，《入世议定书》第16条只允许了外国针对中国产品造成市场扰乱时能对华采取特别保障措施，却未规定中国对外国造成的实质损害能做出同等的行为，这本质上也是权利义务不对等，是中国企业对外发展路上的一个陷阱。

2.对 WTO框架下的法律条款无法精准把握。由于语言的差异性，作为非英语母语国家，中国在对WTO相关条款的理解和翻译上与欧美国家存在差异，即使是条约协议等的官方中文版本实际也是无法做到与英文版本完全一一对应的。并且WTO的许多理念、用语和内容是源于欧美国家的法律，与中国的法律体系本身就存在很大差异，中国加入WTO时间尚短，对这些条款不能适应不能灵活运用也是可以理解的。

3.中国本身的应诉准备也不充分，缺乏必要的应诉技巧。纵然中国对外开放为时尚短，对WTO争端解决机制下的纠纷还没有老道的处理经验，但在本案中仍有些疏漏是在中国力所能及的范围内可以解决的。例如，对“必要限度”的举证责任中方没能认真履行，致使在这一点上的主张是没有足够的证据支撑的。又比如，一味围绕快速增长与实质损害这一方向进行申辩，是否过于拘泥，是否当此路不通时可以换一个角度思考问题。例如运用发展中国家的差别和优惠待遇原则，承认不同国家之间经济发展水平存在很大的差异，在磋商时充分考虑发展中国家的特殊性。[5]

（二）对中国未来在WTO争端中的建议

1.中美轮胎争端发生之后，2009年9月在与美国磋商无果的情况下，中国将争端提交WTO争端解决程序的同时，也对美国发起了白羽鸡肉和电工钢的反侵销和反补贴调查，随后美国也将这两件提交到了DSB。笔者认为，中国发起的这次“反攻”只是治标不治本的一种临时性对抗性的措施，可以理解为是与美国的一场“贸易战”。这种频繁的互相设立贸易壁垒的方式，实际上也是贸易摩擦的一种表现，最终还是会对中国对外经贸的稳定和安全造成威胁。中国仍应该在争端解决机制下寻求纠纷解决的正当途径。

2.《入世议定书》的先天不足已经给中国造成了不小的困扰，即使第16条已经期满，它也给中国在处理与国际接轨问题时敲响了警钟。经过WTO近14年的历练，中国已经掌握了足够的经验，这种经验不仅要运用到现有的国际经贸关系中，在未来与别国订立新的条约或者加入其他国际组织时，中国也应当做好充分的准备。这种准备不止包括对条约协议本身的全面理解、明确解释和灵活使用，也包括对外国语言的熟练掌握、对外国国内法和国际法深入了解、对涉外人才的大力培养以及对中国国内法律漏洞的填补和完善。

[1]李娟. “美国对华轮胎特保案”述评——以WTO相关规则为参照系[J]．法商研究，2010，(1):3-11．

[2]杨国华. WTO的理念[M]．厦门：厦门大学出版社，2012. 178-185．

[3]黄志瑾．中美轮胎特保案专家组报告评析——败诉的启示[J]．世界贸易组织动态与研究，2011，(2): 48-56．

[4]陈卫东．对华贸易救济的争端解决与后续执行——以中国起诉案件为重点[EB/OL]．http://www.dwto.net/_d276423793.htm，2013-11-03．

[5]周全利．中美轮胎特保案的法律问题研究[D]．北京：对外经济贸易大学，2011．17-18．

A Brief Analysis of United States-Measures Affecting Imports of Tyres from China——Study on“Protocol on the Accession of China”Section 16

LIU Yi-yi
（School of Law, Wuhan University, Wuhan Hubei 430072, China）

The transitional product-specific safeguard mechanism of China's Accession Protocol was made an important commitment when China joined the WTO. Now the Section 16 of this Protocol has been exerting significant effects on China's foreign trade disputes. Based on the tire safeguard case and Section 16, this paper illuminates three main points at issue: the meaning of "increasing rapidly", "a significant cause" and “extent necessary”. And at last, this paper analyses the reasons of failure, and proposes some advice on China’s lawsuits under the WTO.

the US "tyres measure" case; China's Accession Protocol Section 16; main arguments.

刘依伊（1990-），女，硕士研究生，研究方向：国际公法.

D922.29

A

2095－414X(2015)02－0065－05