TPP对中国关税政策的影响及战略决策

TPP对中国关税政策的影响及战略决策

樊慧霞1,2

(1. 中国社会科学院财经战略研究院博士后流动站,北京100102;2.内蒙古财经大学财政税务学院，内蒙古呼和浩特010070)

[摘要]“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)是亚太地区重要的区域贸易协定之一。目前，我国虽尚未加入TPP，但TPP的“零关税”谈判必然会对我国关税政策产生影响。压力与动力如影随形，机遇与挑战并存。中国应以开放包容之心态积极应对，继续深化改革，寻找新的制度红利，以上海自贸区的成功运行为契机，为我国关税制度改革进行有益探索；辩证认识关税的有效保护功能，采取措施应对TPP的各种非关税壁垒，优化贸易条件，消除TPP对中国的不利影响；优化关税税率结构，合理选择运用零关税优惠政策。

[关键词]TPP；零关税；关税政策

[收稿日期]2014-07-28

[作者简介]樊慧霞(1975- )，女，内蒙古包头人,内蒙古财经大学财政税务学院教授，博士，硕士生导师,中国社会科学院财经战略研究院博士后流动站博士后,从事财政税收理论与政策研究.

[中图分类号]F752.50

在经济全球化和区域贸易一体化格局下，关税作为财税政策和贸易政策的重要调节手段，仍然发挥着重要作用。“跨太平洋伙伴关系协定” (Trans Pacific Partnership Agreement，下文简称TPP)作为亚太地区重要的区域贸易协定之一，试图建立一个“零关税”的自由贸易大市场，并借此构建21世纪国际贸易新规则，对多边贸易规则WTO形成不小的冲击。目前，我国虽尚未加入TPP，但TPP的“零关税”谈判必然会对我国关税政策产生影响。因此，有必要对TPP谈判下我国的关税政策加以研究，以消弭TPP谈判对我国对外贸易产生的不利影响，降低地缘政治压力下的经济福利损失。

一、TPP的历史缘起与动态演变

“跨太平洋伙伴关系协定”缘于20世纪末美国、澳大利亚、新西兰、新加坡和智利五国构想在APEC机制下非正式讨论缔结“优惠贸易安排”(亦称“太平洋五国构想”)，但由于美国随后逐渐将参与区域经济合作的精力投向双边FTA(自由贸易协定，Free Trade Agreement)，这一构想暂时陷入半搁置状态。此后，虽然缺少了美国的主导，但是，新西兰、新加坡和智利谈判热情不减。作为阶段性推进成果，三国领导人于2002年10月宣布“太平洋三国更紧密经济伙伴协定”谈判正式启动。文莱2004年成为该协定观察员，并于2005年4月成为正式谈判方。2005年7月，上述四国签署了“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”( Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement)，于2006年5月28日生效。最初的这四个缔约国被称为“P4”(Pacific4)，P4协定由此而得名。初始缔约四国经济规模不大，对区域经济影响力有限，P4并未成为举世瞩目的贸易协定。

2008年2月，美国高调宣布加入P4协定即将开始的投资和金融服务业谈判，并邀请澳大利亚和秘鲁参加。这是对TPP发展具有转折意义的事件，顿时吸引全球开始关注P4协定。2008年11月，澳大利亚和秘鲁正式宣布加入P4谈判。2009年3月，TPP的四个初始缔约方同意接受越南以“联结成员”的身份加入P4谈判，同时决定将“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”(P4)正式更名为“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)。2009年11月，美国总统奥巴马在日本进行国事访问期间再次高调宣布将正式加入TPP谈判进程。由此开启了美国主导下的TPP发展新阶段。至此，TPP华丽转身，完成了从个别亚太地区经济体之间的普通贸易协定向发展潜力巨大、影响深远的具有多边性质的区域贸易协定的蜕变，顺利实现由P4向P8的演变。

此后，美国主导下的TPP开始进入亚太区域经济一体化整体格局设计的整合期。考虑到TPP的巨大发展潜力和深远影响力，马来西亚、加拿大、墨西哥、日本相继加入了TPP谈判进程，马来西亚于2010年10月在第三轮谈判中正式加入；加拿大和墨西哥于2012年12月在第十五轮谈判中被TPP接纳为新成员；日本则在经历了1年多方磋商后，于2013年7月在第十八轮谈判中正式成为第12个成员国。TPP由此实现从P4到P12的扩容演变。此间，泰国、中国台湾地区、菲律宾、韩国等经济体也纷纷表达了加入的意愿(尤以韩国走在前列，目前已与各成员国展开双边预备谈判)，成为TPP进一步扩容的潜在成员。P12格局虽然基本形成，但是TPP谈判尚未结束。由于美日在农产品和汽车业市场准入方面存在较大分歧，最近几轮TPP谈判进展都较为缓慢。因此，2014年底之前完成谈判目标可能无法实现。

从P4到P8，再到P12，TPP不仅实现了亚太区域成员国的横向覆盖，更经历了合作目标从“优惠贸易安排”向“21世纪自由贸易安排范本”的纵深拓展。从合作内容看，TPP谈判涉及农业、劳工、投资、环境、知识产权保护、政府采购、服务贸易、原产地标准、保障措施、技术性贸易壁垒、卫生和植物卫生措施、透明度、文本整合等多方面内容和多项议题。从经济规模看，目前P12的GDP 之和占全球 GDP 的三分之一，进出口贸易额合计超过全球贸易总额的四分之一。TPP将成为亚太地区重要的区域贸易协定之一，更会成为影响亚太区域经济一体化新格局的重要因素。如果TPP谈判协议最终达成，将对世界贸易规则和全球政治经济格局产生深远影响。

二、TPP与WTO的关系

现阶段，TPP发展大有蒸蒸日上、方兴未艾之势，与此形成鲜明对比的则是WTO陷入僵局、被严重边缘化的尴尬。于是，有一种观点悄然兴起，认为TPP的出现是对WTO的质疑与挑战，TPP迟早会取代WTO ,形成一个全新的世界贸易体系框架。那么，出道不足10年(以P4正式签订协议时间计算)、截至目前仅有12个成员国的TPP真的就可以撼动历经半个多世纪(从1948年关贸总协定算起)风雨、涵盖世界159个成员国的WTO的地位？TPP的出现是对WTO的替代还是其中也蕴藏了促进WTO“翻身”建立新规则的契机？如何能够拨开现实的迷雾穿透TPP与WTO的关系？

首先，TPP与WTO的关系从本质上看是属于PTA与 MTA的关系。TPP是在美国“重返亚太”策略主导下亚太区域的特惠贸易协议(Preferential Trade Agreements，简称PTA)。根据国际贸易规则，TPP作为特惠贸易协定应当遵守 WTO(多边贸易协议，Multilateral Trade Agreements，简称MTA)关于特惠贸易协定的规范要求。因此，TPP与WTO的关系属于PTA与 MTA的关系。

其次，TPP的发展客观上会对WTO造成一定冲击。不可否认，近年来，尤其是美国2009年正式加入TPP谈判之后，社会各界对 TPP的关注远胜于WTO。这其中既有WTO自身的原因，也有区域贸易发展迅速的原因。2001年“多哈回合”谈判陷入僵局以来，WTO就形同虚设。2013年12月7日，WTO第九届部长级会议发表了149国的《巴厘部长宣言》，达成“巴厘一揽子协定”。虽然此次会议被媒体广泛解读为“多哈回合谈判12年僵局终获历史性突破”，“巴厘一揽子协定”也被称为是“具有历史意义的成果”、“最甘美的果实”。但是，此次为WTO“带来新的晨曦”的巴厘岛部长会议尚有诸多未解决的难题。由于各方、特别是美国和印度在农产品关税削减和出口补贴等方面存在分歧，此次会议只能避重就轻地就简化海关及口岸通关程序、允许发展中国家在粮食安全上有更多选择权、协助最不发达国家发展贸易等内容上达成协议。另一方面，区域贸易发展迅速，不仅TPP对WTO形成冲击，更有TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协定，Transatlantic Trade and Investment Partnership)、TISA(服务贸易协定，Trade in Services Agreement)等也箭在弦上，力图搭建以美欧为主导的“两洋一核心”的“铁三角”区域贸易体系，客观上对WTO的多边贸易体系形成挑战，一定程度上阻碍了WTO的进程。

第三，以美国为主导的TPP存在先天缺陷导致TPP不可能完全替代WTO。TPP以美国为谈判主导，试图建立“一个面向21 世纪的高标准、全面的自由贸易协议”。换言之，就是美国政府企图用自己的贸易标准、市场标准和技术标准重新主导亚太区域合作，实现其既可以参与分配亚洲经济增长红利，提振本国经济，又有利于其“重返亚太”的战略目标，可谓“一石二鸟”。但从其他成员的情况来看，发展程度、资源禀赋、经济规模、社会状况等方面各不相同，甚至差异较大，如何能用美国这“一把标尺”进行普遍衡量？美国“高大上”的标准又怎能匹配其他成员国形色各异的“软肋”？事实胜于雄辩。日本和美国的谈判之所以一波三折，而且至今未就农产品和汽车市场准入等方面达成共识，足以说明利用美国标准进行衡量难以保障其他国家的利益诉求。加入TPP的成员越多，千差万别的利益诉求就越难以满足，谈判达成一致的可能性也就越小。况且，未来的TPP能否有足够的魅力吸引其他国家加入也未尝可知。因此，从根本上看，以美国为主导的TPP存在的先天缺陷导致了TPP不可能完全替代WTO。事实上，WTO 多边贸易体制仍是当今世界推动全球贸易自由化的主渠道，任何区域和双边贸易安排目前仍是 WTO多边贸易体制的有益补充，而非替代。

第四，TPP与WTO可以借机发展融合，并肩前行。面对TPP，甚至更多PTA的挑战，WTO在2011世界贸易报告《WTO与PTA--从共存到和谐》明确表明了自己的包容性立场，说明WTO在努力探求以融合方式消除彼此之间的冲突。TPP与WTO可以相互弥合各自的功能缺陷，借机发展融合，并肩前行。在TPP等区域经济体如火如荼发展的现实背景下，虽然WTO在主导贸易谈判领域受到削弱，但是WTO可以更多地充当政策监督和贸易争端调解的平台。另外，TPP的出现也蕴藏了促进WTO借以建立新规则的契机。例如，TPP有关著作权限制与例外的规定，远远超出了WTO涵盖的范围，有深度、广度和前瞻的历史眼光，WTO在谈判中完全可以借鉴TPP的新规则，以弥补WTO贸易规则的缺陷。当然，与发展势头正旺的TPP相比，WTO在停滞了12年之后重新上路，其自身的改革任重而道远。

综上，TPP受制于自身局限，不会完全取代WTO的多边贸易地位；同样，WTO也不会妨碍对TPP的包容。WTO以TPP的发展作为改革的契机，顺势而为，加大贸易自由化步伐，积极应对不断涌现的多元、复杂的利益需求，探索利益平衡新机制，在分庭抗礼中实现并肩前行。

三、TPP对中国关税政策的影响

无论是TPP，还是WTO，贸易自由化是核心。贸易自由化绕不开关税。TPP的目标就是以自由贸易为框架，试图建立一个“零关税”的自由贸易大市场，力争在TPP区域内各成员之间实现零关税。TPP的数轮谈判围绕关税问题而展开，对多数产品在协定生效时取消关税，部分敏感产品则逐步取消关税。关税的(逐步)取消为TPP各成员国提供了打开国外市场，扩大出口，改变贸易逆差的机会。此外，TPP 谈判文本涉及大量降低关税和商品市场准入、原产地规则、卫生和植物检疫标准(SPS)、技术贸易壁垒(TBT) 等非关税壁垒问题。

在世界经济一体化背景下，TPP关税问题的谈判在改变其成员国对外贸易规则的同时，也必然会对我国关税政策产生影响。关税具有涉外性，关税政策的调整、税率的高低直接关乎对外贸易总量和对外贸易政策的制定。因此，TPP作为亚太区域重要的自由贸易协议，即使中国不加入，但其贸易规则对中国的关税政策必然会产生一定的影响，使中国的关税政策面临继加入WTO谈判之后的又一次挑战。

(一)TPP对我国关税税率的影响

关税税率的调整一般可分为两种方式：一是自主性调整；二是具有外部约束的调整，即非自主性调整。TPP“零关税”政策下形成的“内部市场”会产生贸易替代和转移效应，致使我国关税税率“非自主性”调整，关税面临着减让的约束，同时也使得我国正在进行的产业结构调整面临新的外部压力。

TPP的目标是在2015年前取消所有关税，实现所谓的“零关税”。TPP各成员国资源禀赋的差异使其产业之间具有内部互补性，从而形成了一个“内部市场”的供应链，内部成员通过谈判即可逐步实现“零关税”。这种“内部市场”实质上就是关税同盟。而目前我国平均关税税率水平为9.8%，明显高于发达国家。这就驱使各成员国逐渐放弃原有与中国进行的部分贸易，选择关税税率更低甚至为零的成员国之间的产品，从而产生贸易替代和转移效应，挤压我国的出口市场。以中国对美国出口为例，由于目前美国是东亚的主要出口对象，中国在对美国出口方面就会和东盟及日本存在直接竞争。而据有关权威机构预测，TPP 建成后，中国对美国一国的出口就可能减少30% 以上 。另据美国彼得森国际经济研究所高级研究员杰弗里·斯科特 (Jeffrey J.Schott) 的研究报告(2013 年)，这种“贸易转移效应”影响中国经济增长放缓 0.2%，出口下降 0.5% 。近年来，中国对 TPP 成员国出口额从2004 年的 247 亿美元上升到 2012 年的 720 亿美元，增长了近两倍，2012 年中国与 TPP 成员国的贸易额约占中国贸易总额的三分之一 。因此，我国为了维持原有的贸易和市场，就会通过降低关税税率水平，以适应TPP带来的贸易替代和转移效应的挑战。此外，长期以来，我国具有出口优势的产业是劳动密集型产业和资源型产业，而TPP成员中的新兴国家越南、新加坡、墨西哥以及马来西亚的实力日渐增强，其产品结构、出口结构与中国存在强烈的同构性竞争，这些趋同必然会对我国某些劳动密集型和资源型产业的出口产生影响。加之近年来我国人口红利逐步消失，人力成本已不再具有明显优势，而 TPP 内新兴国家的劳动力成本更低，且这些国家不断改善投资环境，这必将导致我国一些传统上具有比较优势的出口产业逐步失去竞争力。可以预见，TPP 谈判达成后所形成的贸易替代和转移效应会更加明显，不仅使我国在亚太区域的出口情况受到很大冲击，而且还会使我国正在进行的产业结构调整面临新的外部压力。

(二)TPP加剧了对我国的非关税壁垒

TPP贸易规则会加剧对中国的非关税壁垒，恶化我国对外贸易条件。中国是亚太地区重要的贸易枢纽，TPP自身的高标准贸易规则形成了事实上的非关税壁垒，显然不利于我国出口。以纺织品服装为例，我国从2010年开始就稳居世界第一大纺织品服装出口国位置，世界纺织品服装出口中有超过1/3来自我国 ，但是我国纺织品服装行业整体质量不高，在技术、安全、指标等方面有待提高。而TPP谈判文本第20章(共29章)专门就“纺织品和服装”在技术标准、环保标准等方面进行了贸易规则的重新制定。这无疑会对我国纺织品服装出口产生冲击，恶化我国纺织品服装贸易条件。此外，在 TPP 谈判中，TPP还要求对政府采购，电信等领域实行贸易自由化，对农产品实施更加严格的检验检疫措施，强调对清洁能源等新兴行业、现代服务业、知识产权和环境的保护与发展，这实质上也是TPP对我国“量身定做”的非关税壁垒政策。当然，这也会对我国出口产品技术标准、国有企业、政府采购、农产品安全等问题形成倒逼机制，产生改革的动力，在激烈竞争的国际环境中蓄势待发。

(三)TPP对我国关税优惠政策的影响

TPP“零关税”政策不仅会对我国现行关税优惠政策，如特定优惠关税、普遍优惠关税、最惠国待遇及其差别关税政策产生影响，还会对目前亚太地区其他经济一体化组织(如中日韩FTA、东盟 10+3、东盟 10+6、 APEC及其RCEP)现已达成的关税优惠形成冲击。例如，美国要求在 TPP 中将金融与电信两个领域独立出来，以期达到美国所要求的最惠国待遇与国民待遇，这就会对金融和电信领域现有的相关税收优惠政策产生影响。TPP 的目标是在 2015 年前取消所有关税，“零关税”政策的实施使TPP成员之间不存在所谓的“差别关税政策”。这意味着中国乃至其他区域一体化组织出口的产品会由于TPP的“零关税”政策而导致成本变相提高，进而竞争力下降。更为重要的是，随着 TPP不断扩张，其内部的贸易保护主义势力将进一步增强。如何应对，是个值得长期关注和深入研究的问题。事实上，规则透明公平比税收优惠更具有持久的生命力。

四、中国的战略决策

是否加入TPP，不仅是中国面临的重大挑战，也是TPP面临的重要选择。无论是中国之于TPP，还是TPP之于中国，其重要性不言而喻。虽然中国至今尚未加入TPP，但是在TPP发展进程中围绕中国的话题却经久不息。原因就在于，中国是世界第二大经济体，世界第一大贸易出口国，又是亚太区域重要的贸易枢纽，缺少了中国的TPP就不能称之为真正意义上横跨亚太的超级自由贸易区。以美国为主导的TPP也逐渐认识到，把中国排除在外，会使TPP的发展受到限制。从国家战略高度权衡，中国可以做好两手准备，积极应对。既要以开放包容的心态与TPP开展可能的合作，又应通过创新东亚区域经济以尽量消弭TPP对中国的不利影响。基于发展视角考量，TPP 关于消除国有企业垄断、加强知识产权保护、开放政府采购市场、提高规则透明度、提高环境标准等内容，均体现了全球贸易规则发展趋势和社会进步方向，与中国全面深化改革开放的要求相一致。就具体政策而言，面对如此复杂的区域一体化和经济全球化背景,关税作为财税政策与贸易政策的主要手段，仍然是可以有大作为的。

(一)继续深化改革，寻找新的制度红利

新形势下，中国不可能长期依赖外贸出口支撑经济增长，因此继续深化经济体制改革，寻找新的制度红利，是未来中国经济可持续发展的关键。作为一个负责任的大国，中国更要充分发挥新兴经济体和发达经济体之间的桥梁纽带作用，主动应对即将到来的全球贸易新规则。一是以国内经济结构调整为契机，加大产业结构和出口结构调整力度，优先发展战略新兴产业，提高出口产品的科技含量和附加值。二是以关税政策为杠杆，充分发挥关税的调节作用，进一步优化我国的出口结构，使我国从以“劳动密集型、资源密集型+出口初级产品”为主向以“资本密集型、服务密集型+出口深加工产品”为主转变，提升出口竞争力。三是推动海关进行制度创新，优化纳税服务，降低企业通关办税成本，提高效率。四是借鉴上海自贸区的改革经验，进一步深化改革。上海自贸区建立并成功运行一周年，恰是对国际贸易新规则、新标准的先行试验与经验积累，为我国参与国际贸易新规则的制订提供了有力支撑。上海自贸区在关税制度方面进行了有益探索。不仅在自贸区内对进口商品实行零关税，而且在通关制度上也更加简化，实行“先申报、后入区”的海关监管模式，建立舱单预申报管理制度。另外，上海自贸区逐步取消种种关税壁垒，向贸易自由港靠拢。按照可复制可推广的改革要求，这些新鲜的、有效的关税制度探索将成为改革开放的“新样板”，为应对外部不利因素的冲击，为以开放包容之态度接纳TPP打开了一扇“希望之窗”。

(二)辩证认识关税的有效保护功能，积极应对TPP的各种非关税壁垒

辩证认识关税的有效保护功能，积极应对TPP的各种非关税壁垒，提升出口竞争优势。一方面，适度的关税保护政策有助于促进我国产业升级和经济结构调整。纵观英美百年经济史，可以发现，它们“发家致富”的秘密都是采取了保护主义政策。而当它们转向“自由贸易”时，每个国家都已经成长为一个工业化强国 。以美国为例，美国既是WTO的倡导者，又是TPP的积极推动者。美国提出建立“零关税”自由贸易大市场，但是在其自身的关税结构中，服装、纺织品和鞋类的最高有效关税税率却分别是43.3%、18%、15.4%。贸易保护可见一斑。因此，我们要正确认识所谓的“高标准、全面的自由贸易”。像我国这样一个正处于经济转型时期的发展中国家，对自由贸易要有所保留。实际上，在中国加入WTO后的系列关税政策调整中,也试图在有效保护的结构完善中优化不同产业和产品的关税递减顺序,这实质上就是关税有效保护理论在我国的现实运用。因此，我们应充分考虑国内产业开放承受能力及经济体制改革步伐，辩证认识关税的有效保护功能，切实利用WTO贸易规则允许的保护措施，合理运用《反倾销条例》和《反补贴条例》等特别关税制度，进一步实现关税促进产业结构优化和经济结构调整的重要功能。

另一方面，采取措施积极应对，削减TPP的各种非关税壁垒，提升出口竞争优势。全球贸易新形势下，随着中国在国际分工中地位的不断提升，中国出口增长和国际市场份额提升仍有很大空间。因此，化压力为动力，重新制订符合TPP要求的环境标准、技术标准、劳工标准、原产地规则标准等，采取措施积极应对，削减TPP的各种非关税壁垒。如制定应对劳工标准和绿色环境标准贸易壁垒的预案，加大保护知识产权的力度以促进技术的创新，发展绿色农业及制造业，提升现代服务业等，提升我国出口竞争优势，并为将来可能加入TPP做好充足准备。必要时，还可通过征收反倾销税和反补贴税应对TPP对我国采取的各种非关税壁垒措施，优化我国贸易条件。

(三)优化关税税率结构，合理选择运用零关税优惠政策

优化关税税率结构，合理选择运用零关税优惠政策，一方面要选择比较优势明显且已经具有相当出口规模的商品实行零税率，另一方面则要对一些竞争力相对较弱的商品不降或少降其进口关税税率。实质上，这一政策措施既是自由贸易政策的现实反映，也是关税有效保护功能的重要体现。实践中，零关税政策虽然在一定程度上能够降低进出口成本，但并不是解决所有贸易问题的“杀手锏”，只有对比较优势明显的出口商品实施零关税政策才能达到预期的效果。

在优化关税税率结构时，有三个问题要进一步加以关注和研究：一是在产业内部，产业链上不同商品比较优势存在差异，因此，应采用差别税率体现其内部差异。二是我国关税制度中存在大量的优惠政策，因而实际征收率与名义税率之间差距较大，因此，应逐步清理关税制度中的优惠政策，以缩小实际征收率与名义税率之间的差距，做到关税税率规范透明、公平有效。三是要随时掌握各行业比较优势的变化情况，动态地分析这些行业未来几年的发展走势，以确保在调整适用关税税率时，对比较优势渐弱的行业降税幅度不宜过急过多。此外，还要积极推进东亚区域经济一体化进程，充分利用自身巨大的市场优势，发挥主动性，积极推进中日韩 FTA 、东盟“10+3”等东亚区域一体化进程，深度整合“10+6”、“10+8”等双边自由贸易平台 ，坚守WTO多边机制，从根本上弱化 TPP 对我国的不利影响。

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[7]Chunding Li，John Whalley．China and TPP: A Numerical Simulation Assessment of the Effects Involved[Z]． NBER Working Paper，May 2012.

[责任编辑：张晓娟]

The Influence and Strategic Decision of TPP to China's Tariff Policy

FAN Hui-xia1,2

( 1.National Academy of Economic Strategy post-doctoral mobile station,Beijing 100102,China;

2.School of Finance and Taxation，Inner Mongolia University of Finance and Economics,Hohhot

010070,China)

Abstract:“Trans Pacific Partnership”(TPP) is one of the important regional trade agreements in Asia Pacific. At present, although China has not joined the TPP negotiations, but the TPP tariff negotiations will inevitably have an impact on China's tariff policy. pressure and power coexist. China should be open and inclusive attitude of positive response, continue to deepen reform, looking for a new bonus system, and Shanghai free trade zone successful operation as an opportunity to carry out beneficial exploration for China's tariff system reform; take measures to cope with various TPP non-tariff barriers, optimize the trade conditions, weakening the TPP adverse effects to China; Optimize the structure of tariffs, reasonable use the zero tariff preferential policies.

Key words: TPP；zero tariff；tariff policy