《社会契约论》视域下政府的角色定位探析

黄晟

（华中师范大学法学院，湖北武汉430079）

法学研究

《社会契约论》视域下政府的角色定位探析

黄晟

（华中师范大学法学院，湖北武汉430079）

卢梭在《社会契约论》中关于政府角色定位的理论是研究和理解其政府思想的重要基础和立足点，也是当前建设法治政府、服务型政府的重要理论来源和借鉴，该理论的重要基础和前提主要为社会契约的达成与政府的产生。而政府在社会中扮演的角色是与政府的特性及其权限是密切相关的。通过政府的特性和政府的权限两个方面来具体分析政府的角色定位并结合我国社会的实际状况，政府在当前社会状态下应当主要扮演好三种角色，即公共服务的提供者、民主法治的建设者和社会秩序的维护者。

社会契约论；卢梭；政府；角色定位

政府建设一直以来就是各个国家以及各国人民所瞩目的世界性课题，而能否以法治思维、服务理念来运作是评判一个政府是否具有民主品质的重要标准之一。前不久召开的中共十八届四中全会首次专题讨论了依法治国的重大问题，提出要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”［1］。而在两百多年前，法国杰出的思想家卢梭在其不朽的著作《社会契约论》中就对政府的产生、构成和角色定位等诸多问题进行了全面而深入的论述，强调政府必须在法律规定的范围内活动，其行为必须体现公意即人民的意志，这在今天对转变政府职能、改善政民关系依旧具有十分积极的现实意义和理论启示。笔者认为，要进一步理解和研究卢梭的政府思想就需要探讨和分析卢梭对政府角色定位的表述及理论，并以此为视角联系我国现实土壤，将其作为当前建设法治政府、服务型政府的重要理论来源和借鉴。

一、政府角色分析的理论基础

在分析和探讨《社会契约论》中政府这一社会必要角色时，首先需要对政府的产生及其演变等基本问题进行必要的厘清，这是对政府角色进行分析的理论基础和前提。其中，社会契约的达成与政府的产生这两个阶段是在分析政府角色之前必须论述的问题，也是其重要的理论基础。尽管卢梭关于政府的论述以及最能体现其政府思想的篇幅主要集中在全书的第三卷，但欲分析政府的产生和起源还需要回到《社会契约论》的论证起点，即社会契约的达成或签订。

（一）社会契约的达成

自然状态是人类政治社会形成之前的初始状态和必经阶段，是对人的各种本性或自然属性——渴望自由、自私、自保的本能以及能力有限等属性的盖称［2］。在自然状态下，每一个人都是绝对平等和自由的，人人都享有无限的权利，但是在这种状态下的人缺乏正义、理性和道德感，也就谈不上拥有权利和义务的观念，这个时期的人类被卢梭称为“愚昧和能力有限的动物”［3］。在人类社会的逐渐发展运行中，人类在自然状态下自我保存的障碍在阻力上已经超过了人们为了自存所能运用的力量［4］。于是，人们之间便产生了共同利益并且需要通过合作把个人利益以及共同利益扩展到最大，每个人的人身和财产迫切需要得到最大力量即共同的集体力量的保护。这时便需要达成一个约定，这个约定就是要“创建一种能以全部的共同力量来维护和保障每个结合者的人身和财产的结合形式，使每一个人在这种结合形式下与全体相联合的人所服从的只不过是他本人，而且同以往一样的自由”［5］。在这个契约中，每个个人即共同体的结合者将个人权利毫无保留的转让给集体以求得集体力量的保护，而共同体通过达成约定获得人民让渡的权利的形式享有了管理和保护每个个人以及以此形成的社会的权力。因此，社会契约达成的实质就是“以一种不稳定的和不可靠的生活方式去换取一种更美好的和更可靠的生活方式，以天然的独立去换取社会的自由”［6］。在这个约定的指导下，缔约的“双方都要相互帮助，要想方设法在这种双重关系下把所有一切从这种关系中产生的利益结合在一起”［7］。保障这个约定能够顺利履行的关键因素就是义务和利益，如果只享受权利而不履行义务，这个因达成契约而形成的共同体就要遭到毁灭，个人和集体的利益都要受到根本性的损害。可以通俗地说，达成社会契约就是个人与集团之间形成了一项交易，交易的筹码即为无限的个人权利，个人通过转让权力以谋求保护，集团通过获得权利以分配社会资源。

（二）政府的产生

基于社会契约的达成，政治共同体已经享有了人民毫无保留并让渡过来的权利。这些由权利转化而来的权力被主要分化为立法权力和行政权力，同时这两者也是政治共同体或者说国家得以运转的动力。卢梭认为，立法权和行政权必须独立分开行使。实践证明，如果“把立法权和主权都集中在几个人的手里，国内便出现了许多暴政的罪行，使国家必将陷于灭亡”［8］。而立法权是属于人民的，因为“服从法律的人民应当是法律的制定者，规定社会条件的应当是结合成社会的人们”［9］。相比之下，行政权不具有立法权所与生俱来的普遍性特征，它所调整的对象是具体的、个别的，是与立法权属性完全不同的权力行为。既然不能由同一主体行使立法权和行政权，这时国家就需要另一个适当的代理机构通过授予它行政权把公共力量结合起来并加以实施。这个代理机构即为政府，它是“介于臣民和主权者之间使这两者互相沟通的中间体”［10］。政府这个机构经由主权者的代理授权获得国家的行政权力，并通过行使行政权力来“负责法律的执行和保障公民与政治的自由”［11］。由此可以看出，政府的产生不仅具有合法性，政府所行使的行政权力也具有合法正当的来源。可见，缺乏这种合法性基础的任何机构都不能称作政府，其作出的行为也不能称之为行政行为。正由于立法权与行政权的严格区分，所以按照卢梭的观点，体现公意的契约即为约束所有签订者的法律，而制定法律不等同于执行法律，人民与政府之间的关系也就必然不是契约关系。一个国家也只能存在最初人们结合成共同体的那个唯一的契约。因此，政府的产生并不是直接基于契约，而是基于契约产生之后主权行为，即事后人民制定法律的行为，这个行为也被卢梭称为“公意行为”。可见，经过达成社会契约到产生政府这个不可逆转的过程，政府始终是处于公意的指导之下的，它是主权者或者人民的受托者，这是决定政府应当以何种角色进行运作的前提条件，是对政府角色的定位进行分析之前必须要明确的问题。

二、政府角色定位的分析

政府在一个健康运转的政治社会里应当扮演何种角色，这是与政府的特性以及政府的权限两个重要问题是密切相关的，并且这其中，前者决定了后者的范围与幅度。因此，对政府角色的定位进行分析时，笔者认为可以从政府的特性和政府的权限两个方面予以展开。

（一）政府的特性

政府的特性即政府作为一个组织体表现出与其他社会组织体相比截然不同的突出特征。按照台湾学者张世贤教授等学者的观点，政府的特性主要表现为三个方面：第一，政府是由少数人所组成之机构；第二，政府是一个权力之组织体；第三，政府权力主要是处理公共事务的［12］。笔者认为，上述三个方面的表达基本涵括了政府之所以有别于其他组织体的特征，也与卢梭对政府的分析及论点是基本一致的。关于政府的第一个方面特性，卢梭在论述民主制时就明确指出，“多数人统治而少数人被统治，这是违反自然秩序的”，即使“政府的职权是分掌在许多人的手里的话，那么，少数人迟早会独揽大权的”［13］。需要指出的是，这里的少数人是相对而言的，是与社会整体成员相比较之下而表现为较少的人数。除了民主制政府以外，贵族制政府和君主制政府均为少数人执掌的政府，贵族制政府通过一部分贵族来治理，君主制政府则由唯一一个人即君主掌控。而对于民主制政府，尽管是将政府权力毫无保留地授予全体人民的，行政人员的总体数量也比单纯的公民人数要多，但正因为它追求的绝对民主性使其产生出一些弊端。首先，民主制需要极高的社会条件。按照卢梭的观点，民主制的实现需要四个基本条件：第一，国家必须足够小以便于集会，人们之间也是相互认识的；第二，社会风尚十分淳朴，没有欺诈和争端；第三，每个人的社会地位和财富都是绝对平等的；第四，每个人身上根本不存在奢侈的不良风气。其次，由于民主制政府缺乏分工，立法权和行政权往往结合在一起，这就导致了行政官和主权者身份的重合，因而“必然形成一种没有政府的政府”［14］。既要让一个政府制定法律，又要让其执行法律，显然就会要超出这个政府的能力范围。再次，由于民主制政府要由全体人民掌控，要无差别的体现每一个人的意志，这就将势必导致政府形式的不断改变和不稳定，由此并诱发战争和内乱。卢梭对这种政府的评价是，“这么完美的政府是不适合人类的”［15］。以今天的眼光来分析，这种类型的政府所倡导的民主是无差别的、绝对的、毫无保留的，在现实的社会环境中很难实现，因此只是卢梭根据自己的理念分析得来并仅停留在理论层面的产物。关于第二个方面的特性，可以从两个方面加以理解。其一，政府是享有权力的组织；其二，政府是通过授权享有权力的组织。在探讨这个方面的特性时，我们首先需要明确政府的权力从何而来，即政府的权力来源。卢梭认为，政府的产生是社会契约达成后所产生的必然结果，政府的权力来自于主权者的授权。人民通过与共同体签订契约，将个人权利转让给政治共同体或主权者，共同体或者主权者由此便获得了人民让渡的全部权利并转化为其自身的绝对权力。由于“主权者的一切行为都只能是法律”［16］，立法权又是归属于人民的，人民制定的法律也需要更好的去执行，这时主权者就需要一个机构代替其执行法律和管理社会。这个机构便是政府，主权者授予政府执行法律和管理社会的权力就是行政权。可见，政府的权力来自于主权者的授权，从根本上说政府的权力来自于全体人民，政府“只不过是权力的受托人或代管人”［17］。关于政府的第三个特性，涉及到政府到底是体现谁的意志的问题。既然政府的权力来源于主权者的授权，来源于人民的授权，那么政府所体现的就是主权者的意志或者人民的意志，也就是卢梭最为提倡的“公意”。所以，政府需要在公意的指导之下运作并发挥作用。那人民的意志是什么？或者具体来说人民通过授权需要什么？卢梭认为，人民的意志或者公意体现为“共同的福祉”即共同利益，“社会应当独一无二地按照这个共同的利益来治理”［18］。为了共同利益的实现，政府就应当按照这个目标根据授权行事，而具体要做的就是管理公共事务。正因为政府是人民权利的受托者，所体现的是人民的意志，这就必然决定了政府不可能过多表达自己的意志，也必然决定了政府所管理的只能是公共事务，即涉及社会不特定多数人利益的事务。

（二）政府的权限

卢梭认为存在这么一条基本规律，“当政府拥有更多的约束人民的力量的时候，主权者也应当更多的力量约束政府”［19］。因此，当政府的权力超出主权者或者人民的权力并威胁到大多数人时，就有必要对政府权力进行约束。而在政府的运转过程中，应当客观存在一个范围或者标准来限定政府权力，以防止其滥用权力而产生危害社会的消极影响。那么，如何判断政府权力是否超越其权限？根据卢梭的观点，政府合法形式权力要达到最理想的状态应该满足这样几个条件：第一，权力不能集中于一个人或者少数人手中；第二，行使权力要以人民的意志即主权者的意志为根本出发点；第三，权力的行使是为了处理涉及大多数人的公共事务。符合上述三项条件，政府权力才是符合其权限的，才是最大程度为人民谋福祉的。为了佐证以上几个条件，卢梭在《社会契约论》中进行了论证。以君主制为例。由于权力过分集中于社会中的一个人即君主或者国王，君主制国家的君主们便通过集权迫使人民服从并且爱戴自己，妄图永远做人民的主人和一个绝对的国王。而权力集中所导致了公平精神和民主选举的缺失，君主们一旦掌握绝对权力后，需要的仅仅是那些大唱赞歌、美化自己的人，因此“在君主制政府中，窃居高位的，往往是一群摇唇鼓舌的卑鄙小人和卑鄙的骗子与阴谋家，他们凭他们那点小聪明而位列朝臣”［20］。在这种背景下，政府就不再是人民旨意的执行者，而不可避免的披上了个人色彩，成为了君主实现其统治的工具，各项政府政策也会因国王或者朝代的更迭而存废，这样的结果“使国家动荡不安，朝令夕改，今天的政策，明天就变了样”［21］。由此观之，将权力集中于一个人或者少数人，单纯依靠统治者的个人品性和才能来治理国家，显然是无法实现国家长治久安的。对此，卢梭认为，天资过人、雄才大略的国王是不必然存在的，那些昏庸无道的君主在“即位时就是昏庸无道的，即使他们本来不昏庸无道，王位也会使他们变得昏庸无道”［22］。除了权力不能过分集中以外，更重要的是，政府权力要体现人民的意志，要以处理公共事务为基础。前述文字已经就政府的权力来源作了分析，即政府的权力来自于人民或者主权者的授权，政府的意志即为人民的意志或者主权者的意志的体现。那么，如果政府权力的行使并不是以人民利益和公共事务为出发点，而是以某个个人或者小集团利益为重时，这样的政府就是篡权的政府：君主篡夺了主权者的权力，政府成员篡夺了全体公民集体行使的权力。这样一来，“民主制就蜕化为群氓制，贵族制就蜕化为寡头制”，“王政就蜕化为暴君制”［23］。可见，政府的权力行使必然要有一定的范围或者条件予以限定和规范，即明确规定政府的权限。一个遵循法治的政府更应当严格在其权限范围内开展活动，这是一个健康政府最基本的运作原则。那么，如何约束政府权力以防止其篡夺主权呢？卢梭认为定期集会是防止政府篡权并限制其权力的有效办法。法律是公意的表达，而人民集中在一起制定法律就是在表达公意。通过集会这种途径来制定并批准法律，规定国家的活动原则及组织结构，以此来限制政府权力的肆意。这个时候，“当人民合法地集会而成为集体的主权者时，政府的一切权能便完全中止，行政权也停止行使”［24］。

三、政府角色的合理定位

目前我们所处的时代与两百多年前卢梭所生活的环境与背景已经完全不同，政治、经济、文化和社会等诸多方面的条件都已经发生了巨大的变化，也更不可能简单的只要全体公民达成一致就可以实现民主运转。但不可否认的是，卢梭把政府与主权者相区分开来并把政府定位为主权者和人民之间的中间体以及服务者的观念在今天依然具有十分积极的指导意义。因此，借鉴卢梭在《社会契约论》中的主要政府思想，笔者认为，政府在当前社会状态下应当主要扮演三种角色，即公共服务的提供者、民主法治的建设者和社会秩序的维护者。

（一）政府是公共服务的承担者

卢梭在《山中来信》的第六封信中指出，作为政治共同体的一个组成部分，政府应表达组建它的公意［25］。而公意“始终是公正的，永远以公共的福祉为宗旨”［26］。这就决定了，政府必须以增进人民福祉为目的而承担公共服务，为组建它的人民提供各类便利。尽管政府及其公务人员不可避免的会存在个人意志，个人意志与公共意志之间也会存在冲突，但总体而言，个人意志最终将与公共意志达成一致并从属于公共意志，否则这样的政府就无法合理运转下去，同时就必然会失去组建时的意义。对此，卢梭明确指出，“政府本身的意志完全是从属的，因此只有公意即主权者的意志始终占主导地位”［27］。既然政府提供的是公共服务，政府在运行过程中就必然要以涉及社会上不特定多数人利益的事项为根本出发点。而随着市场导向的经济体制改革不断深入，转变政府职能、满足民众需求、建设服务型政府，就成为改革和完善行政管理体制的重大课题。公民要求国家提供更多的服务，政府采取更多的、全方位的服务措施来满足人们生活所需［28］。因此，明确政府是公共服务提供者这一角色，具体而言就需要以构建服务型政府为目标。构建服务型政府，一方面需要变革行政思维，改变以往以权力为中心的行政理念，尊重每一位行政相对人的应有权益；另一方面也需要变革行政模式，改变以往强调“命令——服从”的行政方式，真正做到以社会公共利益为中心，以服务社会为出发点，实现政府服务职能的转型与形成。

（二）政府是民主法治的建设者

随着社会的不断进步和民主观念的不断深入，促使权力及其行使必须分化，立法权与行政权既不能混为一谈，也不能集中由一个人掌控。如果一个人或者机构既制定法律同时又执行法律或者说执行自己制定的法律，这样的法律制度必将因缺乏约束及牵制而无法达到应有的强制力。因此，卢梭明确将立法权和行政权分别归为人民和政府所有，并且政府行政权的内容被卢梭概括为“执行法律和维护自由”。从法治的意义上讲，政府一方面要执行法律，保证人民制定的各项法律得到落实并使其约束性功能发挥到最大；另一方面，政府更需要遵守法律，在法律的框架内开展活动，使自身的各类行为符合法律精神的根本要旨。从民主的意义来说，政府是主权者和人民授权并委托的管理机构，是社会公共服务的提供者，而不是处在人民之上的统治机构。对此，马克思就曾经深刻的指出，政府应执行的合理职能，不是由凌驾于社会之上的机构，而是由社会本身的承担责任的勤务员来执行［29］。人民与政府之间的关系并不是命令与服从、统治与被统治的关系，政府应当对公民个人权利与自由表现出足够的尊重，以彰显民主的意蕴。强调政府是民主法治的建设者，在当前推进法治政府、法治国家的理念下具有十分重要的现实意义。

（三）政府是社会秩序的维护者

社会秩序的维护是政府的重要职责和必要职能。自然状态下的原始社会是不存在所谓社会秩序的，自然状态下的人类只有生理的冲动和贪欲，毫无正义和义务可言，每个人的财产与权益都得不到强有力的保障。在日后，尽管通过武力和奴役的方式可以获取权利和财产，但这毕竟是缺乏合理性基础的，今天自己的财物他日就成为了别人的囊中之物。这时，人们迫切希望有一种机制或者约定能够保障自身权益免遭侵犯而长久保持。社会契约就在这个时候应运而生了，其实质即为保障一种良好社会秩序的存在。卢梭认为，社会秩序是所有其他各种权利赖以保持的神圣权利，这项权利绝不是来自于自然，它是建立在许多约定的基础上的［30］。而进入政治社会以及成立政府以后，维护社会的良好秩序就必然地成为了政府的使命，以保障整个社会能够有效运转。不容忽视的是，在不同的范域内或者同一范域中，利益的冲突是难以避免的，而构建良好的社会秩序的意义就在于最大程度减少利益之间的矛盾与摩擦，在尽量不损害各方利益的前提下保证它们公平存在。纵观当前，社会秩序的内涵也在不断扩充，其中的政治、经济、文化等多层次的意义愈发凸显，社会秩序所隐含的各种利益愈发多元化，这就要求政府应当具备更加高效、科学的维护秩序的能力，以满足多元化社会的稳定发展。

《社会契约论》为我们当前建设法治政府、服务型政府提供了一个可供参考的视角，为推进法治思维和服务理念在政府施政过程中的深入具有积极意义。在当前的背景下，我国各级政府应当充分扮演好公共服务的提供者、民主法治的建设者和社会秩序的维护者的角色，切实为公众的福祉、社会的和谐作出努力。但是归根到底，政府无论在社会中具体扮演何种角色，都必须始终以社会公共利益为主要立足点来开展行政活动，并且依靠社会广泛力量维系社会的长久稳定。正如密尔所言，评价一个政府的好坏，应该根据它为人民所做的行动以及它为了人民依靠人民所做事情的好坏［31］。我们期待，我国各级政府及其公务人员将以法治思维和服务理念切实融入日常管理工作之中，稳步推动旧思想和旧机制的变革，灵活应对和调整公私之间的冲突，及时回应公众关切，积极推进良好政民关系的形成。

［1］新华社.中共十八届四中全会在京举行［N］.人民日报，2014-10-24（01）.

［2］［4］陈端洪.宪治与主权［M］.北京：法律出版社，2007： 72，73.

［3］［5］［6］［7］［8］［9］［10］［11］［13］［14］［15］［16］［18］［19］［20］［21］［22］［23］［24］［25］［26］［27］［30］［法］卢梭.社会契约论［M］.李平沤，译.北京：商务印书馆，2012：24，18-19，37-38，22，46，43，64，173，74，74，76，27，84，67，82，84，85，98，104，173，32，70，5.

［12］张世贤，陈恒均.大国政府［M］.北京：中国政法大学出版社，2011：2-3.

［17］［法］让·博丹.主权论［M］.李卫海，钱俊文，译.北京：北京大学出版社，2008：29.

［28］莫于川.有限政府·有效政府·亲民政府·透明政府——从行政法治视角看我国行政管理体制改革的基本目标［J］.政治与法律，2006（03）：7-8.

［29］马克思恩格斯选集（第三卷）［M］.北京：人民出版社，2012：168.

［31］［英］密尔.论自由·代议制政府［M］.湖南：湖南文艺出版社，2011：113.

The Roleof theGovernment in Social Contract

HUANG Sheng
（Law schoolof CentralChina NormalUniversity，Hubei Wuhan 430079，China）

The theory of the government's role in Rousseau's Social Contract is the key to understanding his thinking on government.The governmentplays a role in society and governmentproperty and rights of the governmentare closely related.Thegovernmentshould play threemajor roles:providersofpublic service，buildersofdemocratic monocracy and defendersof socialorder.

socialcontract theory；Rousseau；government；role

D035

A

1674-7356（2015）-03-0058-06

10.14081/j.cnki.cn13-1396/g4.2015.03.011

2015-02-05

黄晟（1990-），男，汉族，湖南长沙人。硕士研究生，研究方向为宪法与行政法。

时间：2015-06-04

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1396.G4.20150604.0856.001.htm l