从社会化向公益性的回归——对事业单位人事制度改革的重新评估

丁晶晶

（中国人事科学研究院事业单位人事管理研究室，北京 100101）

从2011年《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）以及《关于事业单位分类的意见》等9个配套文件，到2014年《事业单位人事管理条例》，可以发现：事业单位人事制度改革的导向已逐步清晰，即从以社会化为导向转向以公益性为导向，并以公益性为基础进一步分类，建立起一套适应公益目标的分类、分层的事业单位人事制度。这一重大的历史性转折并不是一蹴而就的，它经历过一个不断改革与调适的过程，并且不同历史阶段的改革实践都在推动和促进着这一导向的诞生，同时也预示着其间必然会充满着冲突与不平衡。可以说如今的事业单位人事制度是历史性累积的成果，因此非常有必要对改革开放三十年以来的事业单位人事制度的改革历程进行重新的审视和评估，在总结历史经验与成果的基础上，进一步明确事业单位人事制度改革的基本方向和发展路径。

一、事业单位人事制度改革的评估体系

回顾事业单位人事制度改革三十年以来的历程，可以说事业单位人事制度一直处于不断的探索和发展中，其基本的发展规律可以概括为：从单一模式到“脱钩、分类、放权、搞活”社会化模式，当前又在向公益性模式转变。

可以说，从1980年代开始，中央开始逐步打破按照机关办法管理事业单位干部的单一模式，1990年代则明确了人事制度改革的思路——“脱钩、分类、放权、搞活”，21世纪以来又开始推行聘用制度和岗位管理制度，最近又以公益为导向推动事业单位人事制度改革。从这个发展脉络可以窥探，事业单位人事制度改革一直以搞活用人机制为核心，即要逐步打破人事关系固定化、促进聘用合同灵活化。

可见，事业单位的未来发展应当明确的是：应当将事业单位视为现代公共服务机构，并要将公益性作为其生存与发展的基石。因此，事业单位的人事制度改革必须要在公益性的基础上明确公共性特征。即应当把事业单位的人事制度视为公共人事制度，并按照公共机构的要求进行制度安排。在对改革开放以来三十年改革成果进行积累的同时，也要反思以往的改革。

因此，对事业单位人事制度改革的评估，可以有很多种维度，例如历史维度、文化维度、法律维度等，也可以有很多种评估方法，例如过程对比法①具有动态性、全面性，包括始—终对比分析（前—后对比法、投射—实施后对比法、控制对象—实验对象对比法）、始—中对比分析、有—无政策对比分析。、价值分析法②这主要包括：分析对象的选择、功能分析和功能评价、制定和实施改进方案。。但由于事业单位本身的特殊性以及制度评价本身的特殊性，简单来说可以从实践维度和价值维度两个方面来进行审视和评价。从实践维度进行评估，就是要评估事业单位人事制度改革是否行之有效地解决了事业单位在人事管理方面存在的问题，例如官本位思想、行政化思路、不规范招聘、不公平职位晋升、人浮于事、不充分激励等问题。从价值层面进行评估就是要看事业单位人事制度改革的导向是否符合事业单位作为公共服务机构本身的功能定位、机构性质和发展思路。

二、实践层面评估：事业单位人事制度改革逐步推进

如何从实践层面对事业单位人事制度进行评估，应当把握的是如何看待制度变革对实践的影响。并且，制度对实践的影响也必然具有正负效应。而制度变革本身也不仅仅是改变旧制度，创设新制度，以新制度取代不合理制度的过程。“新”并代表着本身就一定会优于旧制度，也不意味着它就是改革的终点。因为新制度本身也需要时间、认知和环境的检验，也面临着能否适应实践需要的难题。最重要的是，不管是除旧布新，还是革弊立新，制度变革的评估基础应当是制度对实践层面的可以观察到的影响。

因此，对事业单位人事制度改革的评估不能仅仅以改革论之，应当从实践层面的进展开始。对事业单位人事制度进行评估的内容可以包括：人事制度改革的内容，人事制度改革的重要性，人事制度改革的影响。对此，不仅仅局限于时间顺序，而且要根据改革要点进行评估。

（一）第一部专门行政法规：《事业单位人事管理条例》（2014年）

2014年4月25日，李克强总理签署第652号国务院令，发布《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》是事业单位人事管理的第一部专门行政法规。在深化事业单位分类改革的背景下，它的颁布实施意味着事业单位人事制度分类改革有了基本的法律依据，解决了事业单位人事管理缺少规范化管理制度的问题，也意味着事业单位人事管理正式进入法治化新轨道，并正式纳入我国人事法规体系。

一直以来，相对于机关、企业的人事管理制度①《公务员法》和《劳动合同法》的颁布实施为公务员管理和企业劳动关系的调节提供了充分法律依据。，事业单位缺少一部专门的法律法规对其特殊的人事管理进行规定。事业单位人事管理立法相对滞后，一方面是由于事业单位人事管理的复杂性，另一方面则由于对于事业单位人事管理性质的理解存在争议很难达成共识。虽然也进行了一些事业单位人事管理方面的改革尝试②如事业单位聘用制、公开招聘制度、岗位设置管理制度、纪律处分制度等制度的出台与实施。，但缺少对事业单位人事管理的全面规范。③由于缺失上位法规，有关竞争上岗、培训、奖励、考核、人事监督、申诉等重要制度未能及时进行规范。《条例》的出台也意味着对于前期有关事业单位人事管理方面的改革成果进行了正式的法律确认，赋予了聘用制、公开招聘制度、岗位设置管理制度、纪律处分制度等以“合法化”的身份④特别是聘用制作为对公职人员职务常任制度的重大改革，涉及事业单位人事法律关系的重大调整，关系3000多万事业单位职工的切身利益，仅仅以政策意见为基础，成为事业单位人事制度深化改革的制约因素之一，也不符合依法治国和依法行政的要求。，并以更高的立法的层次和法律效力提高了事业单位人事管理的法治水平。同时，从《条例》的内容来看，共分10章，包括总则、岗位设置、公开招聘、竞争上岗、聘用合同、考核培训、奖励处分、工资福利、社会保险、争议处理、法律责任等各个方面，可见《条例》涉及到了事业单位人事管理的众多环节，对这些管理领域做出了原则性规定，构建了事业单位人事管理的基本制度体系和总章程，并进行了相应的制度创新。⑤如《条例》第40条规定，对事业单位人事管理工作中的违法违纪行为，任何单位或者个人可以向事业单位人事综合管理部门、主管部门或者监察机关投诉、举报，有关部门和机关应当及时调查处理，明确了社会公众和事业单位职工对事业单位人事管理的监督权和控告权，意义重大。同时，《条例》作为事业单位人事制度的顶层设计，也为相关配套规章的出台⑥例如处分规定、竞争上岗规定等配套规章即将出台。提供了依据，有助于全面实现事业单位人事管理法制化目标。

但是，从世界各国来看，大多数国家将类似于我国事业单位的诸如公立医院、公立学校以及公立科研机构等机构视为一种特殊类型的行政组织，因而一般会将其人员视为政府雇员，相应地对其人员的管理也一般实行与公务员统一的管理制度⑦一般会适用于公务员法，而非劳动法。，并且其人员必须遵守行政雇员道德准则和义务。⑧在英国，除了咨询安抚与仲裁机构健康与安全委员会的员工外，其他公共机构的员工不是公务员，但适用公务员管理的有关规定。在美国，作为联邦独立机构的史密森学会和作为商业部直属机构的NIST完全适用美国法典有关公务员管理的规定，并遵守联邦人事总署的有关命令。其他如欧洲大陆国家，公立大学教授也都享有公务员地位。与其他国家比较后可以发现，我国基于激活事业单位、提高事业单位服务效率的需要，借鉴了企业管理制度，按照分类管理的原则，在事业单位实行与公务员不同的人事制度，这使得我国也成为在世界范围内率先对公共服务机构人事管理进行专门规定的国家。相应地，对事业单位人员进行分类管理也成为我国干部人事制度改革的重大探索。

（二）打破终身制：聘用制⑨ 所谓聘用制，是事业单位与职工应当按照国家有关法律、政策的要求，在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，明确聘用单位和受聘人员与工作有关的权利和义务的制度。推行

聘用制的推行源于2002年7月国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》。截至2013年底，历经十余年的实施，我国事业单位聘用制度推行率、事业单位工作人员合同签订率均超过90%。⑩人力资源社会保障部：《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人社部网站：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201405/t20140528_131110.htm,2014年5月。可以说，事业单位聘用制已得到全面实施。

在事业单位推行聘用制是事业单位用人制度的重大变革，是打破干部终身制的一个重大尝试。其实质就是对事业单位的公职人员实行定期聘用制度，其目的是为了转换事业单位用人机制，⑪实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。其核心和基础是聘用合同管理。⑫涉及合同订立与履行、合同期限、合同内容等方面的制度规范。聘用合同由聘用单位的法定代表人或者其委托的人与受聘人员以书面形式订立。合同内容包括聘用合同期限；岗位及其职责要求；岗位纪律；岗位工作条件；工资待遇；聘用合同变更和终止的条件；违反聘用合同的责任。经双方当事人协商一致，可以在聘用合同中约定试用期、培训和继续教育、知识产权保护、解聘提前通知时限等条款。《条例》专门就聘用合同的管理进行了规范和重新调整。例如，将事业单位的聘用合同期限明确为“一般不低于3年”；对初次就业人员的试用期明确为“初次就业的工作人员与事业单位订立的聘用合同期限3年以上的，试用期为12个月”①引自《条例》第十三条。；将事业单位人员辞聘的6个月“等待期”的规定调整为“事业单位工作人员提前30日书面通知事业单位，可以解除聘用合同”②引自《条例》第十七条。这使事业单位工作人员辞聘告知期与公务员和企业职工一样，均为30日告知。；对聘用合同的解除情形进行了规定，如“事业单位工作人员连续旷工超过15个工作日，或者1年内累计旷工超过30个工作日的，事业单位可以解除聘用合同”③引自《条例》第十五条。等。

涉及聘用合同订立、履行、解除、终止等内容与《条例》不一致的规定，自2014年7月1号之后起自动失效。对于《条例》未做明确规定的事项，2014年5月15日国务院法制办、中央组织部、人力资源社会保障部负责人就《条例》回答记者的提问时指出《条例》未作规定的管理事项，依照《劳动合同法》及其实施条例执行。这意味着《劳动合同法》将成为《条例》的上位法，会对事业单位的人事管理发挥一定的作用。

（三）因需设岗：岗位管理制度建立

事业单位的岗位设置管理制度的改革可以追溯到2006年7月原国家人事部印发《事业单位岗位设置管理试行办法》的施行。自此，岗位设置管理工作在全国范围内全面实施，截至2013年底，全国事业单位岗位设置完成率超过90%。④人力资源社会保障部：《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人社部网站：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyh shbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201405/t20140528_131110.htm，2014年5月。

可以说，岗位设置管理的基本原则是因需设岗、结构合理、动态调整和依法管理，其目的是为了转换事业单位用人机制，实现由身份管理向岗位管理的转变，从而在事业单位内部实现合理分工、科学设岗、明确职责、按岗用人。可见，事业单位岗位管理的特点就是将岗位总量管理、岗位分类与岗位等级结构比例调控、岗位最高等级控制进行结合。但新《条例》却并未对岗位总量和结构比例控制等做出明确规定，保留了相关改革的空间。

《条例》第五条规定：“国家建立事业单位岗位管理制度，明确岗位类别和等级。”目前，事业单位岗位可以分为三种：管理岗位⑤管理岗位是指担负领导职责或管理任务的工作岗位。、专业技术岗位⑥专业技术岗位是指从事专业技术工作，具有相应专业技术水平和能力要求的工作岗位。和工勤技能岗位⑦工勤技能岗位是指承担技能操作和维护、后勤保障、服务等职责的工作岗位。。管理岗位共分10级，专业技术岗位共分13级，工勤技能岗位中技术工岗位分为5级，普通工岗位不分等级。根据职责任务和工作需要设置岗位，岗位要具有明确的名称、职责任务、工作标准。⑧援引自《条例》第六条规定：“事业单位根据职责任务和工作需要，按照国家有关规定设置岗位。岗位应当具有明确的名称、职责任务、工作标准和任职条件。”在拟定岗位设置方案之后，应当报人事综合管理部门备案⑨援引自《条例》第七条。，但方案备案并不完全是结果备案，即方案必须备案后方可实施。并且，事业单位要在岗位设置的基础上来确定工资。

（四）规范进人通道：公开招聘制度施行

在《条例》公布实施之前，从《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》（2000年），到《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（2002年），再到《事业单位公开招聘人员暂行规定》（2005年），明确了事业单位要实行公开招聘制度。截至2013年底，事业单位公开招聘制度推行率达到了90%。⑩人力资源社会保障部：《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人社部网站：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyh shbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201405/t20140528_131110.htm，2014年5月。这表明事业单位的公开招聘制度已经基本实现全国覆盖。

但是，公开招聘制度在实施的过程中却发现，虽不断完善了公开招聘的方式、方法，纠正和处理了一些重大违规违纪案件，但仍然面临诸多问题和挑战。例如，公开招聘中仍然存在“萝卜招聘”、“人情招聘”等现象；公开招聘的具体实施细则还有待完善；公开招聘的科学性还有待提高等问题。

《条例》的出台，以法规形式明确了事业单位的新聘用人员必须要面向社会公开招聘。⑪《条例》第三章规定：“事业单位新聘用工作人员，应当面向社会公开招聘。”这既表明了事业单位公开招聘的基本原则，也表明了公开招聘的基本方法。此外，《条例》还对公开招聘的程序进行了详细的规定，使得招聘单位在招聘的过程中有了法定的招聘程序可以依照，有效避免了招聘过程中的随意性和违法行为的发生。不仅如此，《条例》的出台意味着，原先被当作违规违纪处理的招聘违规问题现在则构成违法，要追究相应的法律责任。这无疑增加了招聘单位和个人违法的成本，提高了对招聘违法违规行为的惩处力度，可以更加抑制不规范招聘行为的发生，有力推动公开招聘制度的全面实施。

（五）激励与约束相结合：工资制度改革

改革开放之后，《条例》出台之前，事业单位工资制度历经三次重大变革。第一次变革发生在1985年，此时确立了在事业单位实行与机关类似的结构工资制；第二次变革发生在1993年，将事业单位的工资制度改为职务级别工资制；第三次变革发生在2006年，在规范公务员收入分配秩序和工资制度的同时，确立了事业单位的分配制度，明确了要在事业单位推行岗位绩效工资制。

一般而言，岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资①绩效工资根据工作人员的实绩和贡献来确定。和津补贴构成，其中基本工资为岗位工资②岗位工资根据工作人员所聘岗位的职责和要求来确定。和薪级工资。③薪级工资根据工作人员的工作表现和资历来确定。专业技术人员和管理人员共设65个薪级；工勤人员共设40个薪级，每个薪级对应一个工资标准。2014年，《条例》对上述岗位绩效工资的构成进行了法律确认，并提出要结合不同行业事业单位特点，体现岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素④援引自《条例》第三十二条规定。，并由“国家”建立事业单位工作人员工资的正常增长机制。⑤援引自《条例》第三十三条规定。这说明事业单位人员的收入将会由其实际的工作表现来确定，进而形成合理有序的收入分配格局。并且，《条例》提出“国家建立激励与约束相结合的事业单位工资制度”⑥援引自《条例》第三十二条规定。，并无涉“统一”二字，这在一定程度上表明了事业单位工资会伴随着分类推进事业单位改革的进程而逐步树立分类管理的思路和做法⑦2011年7月，国务院办公厅印发分类推进事业单位改革的9个配套文件，其中，《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》亦明确提出，事业单位收入分配制度改革的指导思想是，要适应分类推进事业单位改革的总体要求，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的工作人员收入分配制度。。也就是说，要进一步对不同类型、不同行业的事业单位实行不同的工资制度，从而实现分级分类管理，完善公平公正的工资体系。

三、价值层面评估：事业单位人事制度改革面临二元冲突

对事业单位的人事制度进行价值评估就是要看事业单位人事制度改革的导向是否符合事业单位作为公共服务机构本身的功能定位、机构性质和发展思路。总体而言，改革开放以来，事业单位人事制度改革主要采取了问题导向的改革路径，市场化和社会化的改革路径反过来影响了事业单位人事制度的内在价值基础，从而造成事业单位人事制度在搞活与规范、授权与监管、统一与分类、公益与权益等方面存在价值冲突和政策冲突。

（一）功能定位：搞活与规范的冲突

在由计划经济向社会主义市场经济转型的过程中，对于事业单位的功能定位一直以来存在着搞活与规范之间的价值冲突。从20世纪九十年代开始，政界、理论界和实务界有关事业单位功能定位的观点集中于以下几个方面。一是事业单位作为计划经济的产物应当进行改革以适应市场经济的需要⑧1980年1月，中共中央、国务院《关于节约非生产性开支、反对浪费的通知》可看作开启这一改革进程的早期案例。该通知提出，一切有条件组织收入的事业单位，都要积极挖掘潜力，从扩大服务项目中，合理地组织收入，以解决经费不足的问题，促进事业的发展，应用科研单位和设计单位要积极创造条件，改为企业经营，不仅不用国家的钱，还要力争上缴利润。；二是事业单位应与经济组织一样要提供产品和服务，并具备相应的盈利能力以维持自我的生存和发展；⑨1992年6月，《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》提出，对事业单位实行“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，不能过多依赖国家投资；事业单位应实行企业化经营，“现有的大部分福利型、公益型和事业型第三产业单位要逐步向经营型转变，实行企业化管理”。朱光明认为，事业单位不能完全等同于非营利组织，其机构性质还是国有的，因而其可以发生变化的是“非营利机构”经营管理机制的引进。援引自：朱光明：《非营利机构与我国事业单位改革的目标选择》，《中国行政管理》2004年第3期。三是要按照社会化原则来发展事业单位①1996年7月，《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》提出，事业单位改革的基本思路是：确立科学化的总体布局，坚持社会化的发展方向，推行多样化的分类管理，实行制度化的总量控制。1998年3月，国务院机构改革方案的说明提出，对事业单位，除教育单位和极少数需要由财政拨款的以外，其他事业单位每年减少财政拨款1/3，争取三年基本达到自负盈亏。即事业单位应步入市场，适应社会主义市场经济的需要，更多引入市场机制，参与市场竞争。；四是事业单位应被视为社会组织②王名：《非营利组织及其对中国事业单位改革的意义》，《学会》2005年第2期。；五是应将事业单位视为公共部门进行统一规范。③李建忠：《公益目标及其实现机制:事业单位分类改革的核心问题》，《北京行政学院学报》2014年第1期。

这些不同观点的存在，充分表明了在事业单位的功能定位方面一直存在着搞活与规范之间的二元冲突，即一方面给予一定的政策空间，采取将事业单位直接推向市场或者由事业单位来主办企业的方式来进行创收；另一方面又不能赋予事业单位以独立的市场主体身份，并且还会受到作为公共部门的人事、财政方面的种种限制。这种二元矛盾使得长期以来对于事业单位的功能定位比较模糊，并直接影响了事业单位的发展导向。

同时，这些针对事业单位功能定位的改革导向对事业单位人事制度改革的政策选择带来了根本性的影响，即不同的事业单位改革导向决定了不同的事业单位人事制度选择与安排。在市场化导向的影响下，20世纪八十年代提出了干部分类管理，20世纪九十年代提出了“脱钩、分类、放权、搞活”的人事制度改革思路。在社会化导向的影响下，本世纪初推行以聘用制为重点的人事制度改革。④2000年，中组部、人事部《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》提出，要通过建立和推行聘用制度，搞活工资分配制度，增强事业单位活力和自我发展能力，减轻国家财政负担。在市场化和社会化这两种导向的指引下，事业单位人事制度改革在很长一段时间内是将“转变用人机制，搞活用人制度”作为改革的核心。

随着2011年3月中共中央、国务院印发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》出台，对事业单位改革的目标调整到从“社会化”导向转向对公益性的回归，即把建设“基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正”的中国特色公益服务体系作为事业单位改革的核心目标。这意味着新一轮的事业单位人事制度改革的推进，事业单位人事制度要在公益性的总体要求之下重新进行目标定位和模式选择。

（二）用人自主权：授权与监管的平衡

值得注意的是，事业单位的整体改革思路虽然要明确政事分开⑤目前，政事分开有多种理解：一是公共管理与公共服务职能分开，前者运用公共权力实施行政管理，后者利用公共资源提供公共服务；二是决策、执行和监督分开，政府对事业发展进行决策并进行监督，事业单位负责具体实施公共服务；三是出资人职能与公共管理职能分离，政府对事业单位仅仅从举办者的角度进行管理；四是机构分离，即授予事业单位完全独立的法人地位，直接对社会公众（或代表机构）负责，而不再作为政府部门下属机构。、管办分离，即对事业单位进行一定程度上的授权，但这并不意味着就不需要对事业单位进行监管与规范。事业单位同政府一样，都是作为公共机构的一种，其二者之间应该既是相互统一的有机整体，也在人、财、物以及服务方面进行事权划分。也就是说，事业单位与政府之间要进行职能上的分工与协作，进而在授权与监管之间达到一种平衡状态。既而在不同的“分工”模式下，不同事业单位可采取不同的人事制度模式。

用人自主权是近年来事业单位人事制度改革的核心之一，总的改革方向一直处于授权与监管的两极之间。即一方面赋予事业单位一定的用人自主权，搞活事业单位人事制度；另一方面采用编制、工资总额等方式对事业单位的用人自主权进行限制。但限制并不等同于监管，在公开招聘、人员晋升方面的违规现象并未减少，这说明目前依然缺少对事业单位用人自主权的有效监管。如何在授权与监管之间找到一个平衡点，是确保事业单位用人自主权的重要内容。

赋予事业单位用人自主权这一改革理念，在社会上达成的共识可以概括为：要在事业单位实现“人员能进能出、职务能上能下、收入能多能少”。按照原先的政策设想，“能进能出”可以通过定期聘用实现，“能上能下”可以通过竞争上岗实现，“能多能少”可以通过绩效工资实现。但在实际的实施过程中，事业单位作为公有制单位，其作为公共机构身份的属性使得它并没有彻底实现这些政策目标。例如，聘用制成效仅仅体现在聘用合同的签订率上，但合同内容里的实质效用以及权利义务关系并没有得到充分体现。为此，这些政策实施效果的不力使得政府不得不进一步加强控制，例如政府逐步强化了对事业单位人员编制、公开招聘、工资总量、岗位总量和岗位结构比例控制等约束性的政策和规范。

因此，造成这一现象的原因在于在不同的制度之间，甚至在同一制度的内部依然还存在搞活与限制、授权与监管的价值冲突，这一价值冲突使得政策的操作性不强、效用低等现象较为普遍。这就需要对事业单位的用人自主权进行重新权衡，在授权与监管之间找到契合点，以确定事业单位用人自主权的范围与程度。例如，法人治理结构建设要求明确理事会等的人事权，取消行政级别要求有替代性的职员职级管理模式并调整干部管理权限，消除官本位必须提高专业人员的激励强度，都需要通过深化人事制度改革进行研究和回应。

（三）人事分类的标准界定：统一与分类的选择

自十三大提出干部分类管理，事业单位人事管理就逐渐从与党政干部相统一的单一管理模式中脱离出来。①1987年党的十三大提出：“进行干部人事制度的改革，就是要对‘国家干部’进行合理分解，改革集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。”此后，从十四大提出推进事业单位的分类管理②1992年党的十四大提出，按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。，到党的十七大、十七届二中、四中全会再到十八届三中全会③十八届三中全会决定提出：“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。”都明确提出，要分类推进事业单位人事制度改革。分类不仅成为事业单位的工具，也成为人事制度改革的主要工具。所谓人事制度分类，就是要建立符合不同行业、岗位、人员的人事制度。

在这一人事制度分类的指导下，我国的机关、事业单位、企业实行不同的人事管理制度，在事业单位内部的不同行业间也在逐步探索各具特点的人事管理制度，如在教育、科技、文化、卫生等行业都在一定程度和范围内实践着不同的人事管理制度。

行业分类管理的人事制度源于一种观念，即不同行业、职业的人员特点和成长规律是不同的。不同的行业特点是否应成为分类管理的必然，这建立在事业单位作为公共机构的一种类型，其内部的各个行业间并不存在可以统一规范的基础。

但是在事业单位的成立之初，它作为公共服务的提供者的身份是非常明确的，其作为公共机构，它的人事制度必然是不同于其他的非公共机构的，因此事业单位内部并不会因为行业的不同而抹杀了其统一性。再者，如果分类的结果使得特定职业群体能够享受其他群体暂时不能拥有的特殊的政策优惠或政策豁免权，那么就应重新考虑是否应该进行分类。

因此，事业单位人事分类并不能简单地以行业间的不同来进行分类管理，也不能简单地用一刀切的思想进行统一。不能把分类本身视为事业单位人事制度改革的目标，而是应该将其视为一种管理工具和手段。未来事业单位人事分类改革，必须要明确分类的限度，即分类分到什么程度更为合适；同时还要确立统一的分类标准，避免人事管理制度混乱；还必须关注分类带来的不同群体间公平性问题，避免不同行业、单位间的攀比、投机。

（四）社会利益与个人权益：公益和权益的权衡

事业单位作为公共服务机构，保持其公益性是其安身立命之本，也是下一步改革的基本方向，事业单位人事制度的改革也必然要在公益性的轨道上进一步深化。而人事制度的改革必然会涉及到事业单位工作人员的切身利益，这就使得事业单位必须要在社会利益和职工的个人权益之间进行利益关系的调整。对事业单位工作人员的权益进行保护，可以保持公益服务的持续稳定和高质量的提供，进而可以更好地长久实现社会公益性的目标。

从西方发达国家来看，一旦出台触及到公共机构工作人员的基本权益的举措，例如绩效工资、延迟退休年龄，罢工等现象就会时见报端。从我国来看，因人事制度改革而引起的上访等群体性事件以至暴力冲突也不乏先例。因此，在对事业单位人事制度进行深入改革的过程中，必须要对事业单位工作人员的权益进行保障，以达到与社会公益目标之间的利益平衡。

由于我国事业单位人事制度改革主要来自于政府单方面的自上而下的推动，事业单位及其工作人员以及普通社会公众的参与不足，因此政府在对事业单位人事制度进行改革的同时，应充分听取和吸收事业单位工作人员和社会公众的意见和建议，以避免一些改革对事业单位工作人员职业生涯和权益造成较大影响。目前来看，聘用制的改革打破了终身制，一定程度上也增加了事业单位工作人员的职业风险；岗位结构比例的控制也相对减少了晋升的空间并加大了晋升的难度；社保并轨的改革也引发了事业单位工作人员对今后退休待遇是否会降低的担忧。这一系列的改革不得不让一些人将改革视为“减量改革”。事业单位人事管理制度改革的基本精神应为：事业单位人事制度改革并不是要有损于事业单位工作人员的利益与权益，而是要更加保护好他们的权益和利益。因此，事业单位人事制度改革并不会单纯从公共利益的角度出发，还应会对职工权益的影响加以审慎对待。

总之，事业单位人事制度改革应根据我国事业单位总体改革的战略目标，从事业单位作为公共服务机构的基本定位出发，遵循公共服务机构的基本管理规律，重新选择改革的模式和路径。