论我国考核法制实施中的公务员权利的救济

秦 涛

（华东理工大学 法学院，上海 200237）

司马光曾经说过：“为政之要,莫若得人,百官称职，则万务咸治”。公务员是代表行政机关行使公权力的自然人，行政机关对其所属公务员考核法制的有效实施有利于公务员合法、高效地履职，从而使行政机关能够依法、高效地完成其法定任务。①本论文仅讨论行政机关公务员考核过程中的权利保障机制问题，鉴于我国理论界与实务界对法官、检察官是否应当作为公务员存在不同看法，本文仅从行政机关公务员考核过程出发，讨论公务员权利保障机制。对于公务员考核这个命题，我国学者多从管理学、行政学角度探讨其考核标准、考核组织、考核程序等问题的科学化、规范化。②笔者参考了黄健新等：《公务员考核问题研究综述》，载《福建广播电视大学学报》2013年第6期；高岩、马谢民：《公务员绩效考核研究文献综述》，载《人力资源管理》2010年第11期等300余篇论文。从分析方法上看，目前尚未有学者从公务员考核法制实施状态下的权利及其救济角度，对考核法制的完善进行讨论。从我国公务员考核行为的法律渊源角度看，公务员考核制度依据《公务员法》、《行政监察法》、《公务员考核办法(试行)》、《公务员申诉规定（试行）》、《行政机关公务员处分条例》等法律、规范性文件实施，因此，各级国家机关对其所属公务员的考核是法律实施活动。因此，我们有必要从公务员权利救济角度研究公务员考核法制，从法律实施角度重新认识公务员考核法制。

一、我国公务员考核法制实施中的公务员权利救济现状

（一）我国考核法制确立的公务员的权利

1993年，我国颁行了《国家公务员暂行条例》，2006年《公务员法》开始实施，我国公务员制度进入了法制化阶段。我国《公务员法》第13条以列举形式规定了公务员享有的权利。从《公务员法》列举的公务员权利范围看，公务员考核并不涉及调整上述权利。尽管如此，从我国《公务员法》的规定看,公务员考核结果直接对公务员奖惩产生影响，涉及多项公务员权利的调整。我国《公务员法》第三十七条规定：“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。”《公务员考核办法（试行）》对其进行了细化（见表1）。

表1 公务员考核结果与产生影响

除了上述实体权利外，公务员在考核中还拥有程序性权利，如根据《公务员法》、《行政监察法》等法律、规范性文件的规定，公务员有参加考核的权利，无法定事由不得禁止公务员参加考核，公务员如认为考核不公正，有提起申诉、控告的权利。

（二）考核法制实施中公务员权利救济困境

我国尚处于社会主义初级阶段，在考核法制实施过程中，暴露出我国公务员考核法制不健全，公务员法律意识淡薄等问题，具体表现为：

第一，考核法制实施流于形式，救济制度被虚置。根据相关报道，与学者的实地考察，可以得出我国普遍存在考核法制实施流于形式的结论。如笔者曾于2014年4-8月份，相继访谈了就职于上海、苏州、南京、武汉等地行政机关的15名非领导职务公务员，全部访谈对象认为：其所在机关的公务员考核流于形式，本单位没有人考核不合格，不能起到激励员工的作用。武汉地税局的A（33岁）表示：“我们单位的考核都是走过场，每个人都知道自己一定会合格，我参加工作近十年，没见过一个被打不合格的。”上海工商局的B（30岁）表示：“我们单位的考核就是走个程序，如果不在意是否得到优秀，交上去就结束了。”除此之外，许多学者也根据实地调研获得的资料指出我国公务员考核流于形式。①盛明科：《公务员绩效考核的现实困境与出路》，《江西社会科学》2012年第2期。甚至有些国家机关随意决定是否进行考核。②熊玲：《公务员绩效考核存在的问题与改进措施研究》，《中国管理信息化》2012年1月。

考核法制实施流于形式，必然导致与考核相关的公务员权利难以获得有效保障，公务员权利的救济机制理当发挥作用，起到保障公务员考核权利，监督公务员考核法制实施的作用。然而事实并非如此，1993年我国公务员制度实施以来，我国就建立起与之配套的公务员权利救济制度——公务员申诉制度。据报道1993年——2000年，全国各级人事部门手里申诉案件300余件，而这一时期我国公务员总数约500万人。③戴光前：《完善我国公务员制度的目标和思路》，《国家行政学院学报》2000年第1期。另据报道④韦钦云：《加快推进完善公务员申诉控告制度》，《山东人力资源和社会保障》2013年第1期。：山东省人力资源和社会保障厅在2012年5月受理了第一起公务员再申诉案件，而该厅成立于2009年，3年时间该省仅有一人向人事主管机关申请再申诉。由此可见，我国公务员运用现有权利救济制度维护自身权利的意识薄弱，公务员权利救济制度处于虚置状态。

第二，考核权利救济机关缺乏中立性。

根据目前我国行政机关的公务员考核的规范，我国公务员考核程序主要是由主管领导写出评语并给出考核等次建议。考核机关可以成立考核委员会，也可以由机关行政首长担任考核官。而从考核权利救济机关看，公务员考核结果的复核机关就是其考核机关，公务员的再申诉管辖机关是本级党委、人民政府或上级主管机关。从上述规定看，公务员考核权利救济管辖机关不是考核机关本身，就是上级人事主管机关。从我国行政公务处理角度看，裁判机关与考核机关在日常的公务处理上建立起极为密切的联系，裁判机关很难保持其中立性。

第二，考核标准模糊，救济机关无据可依。考核制度是公务员管理的运行规范，不仅仅是设定权利义务，需要很强的程序性和可操作性。这就要求考核标准必须要明确。我国《公务员法》中规定的考核标准是“德能勤绩廉”五个标准，《公务员考核规定》中也对应了这五项标准，笔者在这里将这一考核标准以表格的形式表现出来（见表2）。

表2 我国公务员考核标准

通过最后一栏的评价标准可以得出结论：我国公务员的考核评价标准存在极大的模糊性，评价“好”、“较好”、“不足”、“差”的依据和标准根本无法确定公务员的工作表现。我国的公务员考核法制注重对德、能、勤、绩、廉的“质”的定性，而轻视考核量化标准，前者质的定性较为模糊，难以操作。

考核标准的不确定性使得公务员权利难以保障，从我国现行的申诉救济制度设计看，救济制度作为一种纠纷解决机制，其必须有一套合理的判断标准。考核标准难以确定，不仅让考核本身缺乏公正性与可操作性，也导致救济制度难以运行，因为救济机关用于判断的标准与考核机关对公务员考核的标准是一套标准。

第四，考核结果的运用缺乏规定，救济机关难以追责。

公务员的考核结果，特别是工作业绩的确认是决定公务员事业发展和生活境遇的基础，其对于公务员的作用是不言而喻的。如何保障考核能够在公正客观的环境下进行，同时又能够保证主管领导的考核权得以顺利实施？划分权利义务的法律制度必定要设置救济途径，无救济则无权利。当被考核公务员遭遇到不公正的考核时，必然要追究责任人的责任，恢复权利人的法定利益，只有这样才能使公务员考核制度达到它激励、监督公务员的效用。我国公务员法第十五章全章规定了申诉和控告制度，第九十条还规定了“定期考核定为不称职”属于受案范围。公务员法还直接规定了申诉的程序和受理机关，但是被申诉的主管领导的法律责任是什么？如何惩处？没有法律给与明确的规定。《国家公务员法》规定的法定惩处方式是“给与处分”，《行政监察法》就处分做出了具体化的规定,《行政监察法》第二十四条第一款规定了“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”六种处分形式，但是如何对应情节问责，如何量刑，都没有规定，完全由监察机关自由裁量。

二、公务员考核制度实施过程中权利救济相关理论研究现状

著名行政学家W.F.Willoughby曾指出：“设立一种考核方式以决定工作效率，在全部人事制度中极为重要。该考核方法在公务员的升迁中也占有重要地位。”①W.F.Willoughby，The principles of Public Administration，P.113.②⑤ 应松年：《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社2009年版，第 116页。我国的公务员考核制度作为人事行政管理的一环，理论研究的中心在管理技术性方面。这导致我国的公务员考核法制缺乏适合中国国情的法学理论指导。

目前，在法学理论研究方面，我国并未对公务员与其所属机关的基本法律关系定性，加之受到德国、日本与我国台湾地区的“特别法律关系”理论的影响，多数学者认为应当在一定范围内赋予公务员诉权，但是对公务员的考核行为如何规范，极少涉及。

改革开放以来，我国行政法学研究者将国家机关对公务员的考核行为界定为内部行政行为，内部行政行为包括工作关系和人事管理关系两类，公务员考核属于人事管理行为。②内部行政行为是法国行政法中的概念，在上个世纪80年代由我国学者王名扬先生介绍到中国，内部行政行为一般指行政长官对工作的指挥，对机关内部的组织和管理以及对下级公务员和下级机关发布命令和指示的行为，也包括机关内部组织和管理。③王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第171页。有学者指出：这一概念在法国行政法中尚且没有法律对其意义和范围作出具体规定，故仍然是个学理名词。④姜明安：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2006年版，第117页。学者们普遍认为考核行为属于内部行政行为的一种⑤，而内部行政行为是行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力，不影响公民权利义务的自我管理行为。⑥马怀德：《行政法学》，中国政法大学出版社2007年版，第105页。因此，学者们普遍认为：公务员考核属于一种不可诉的国家机关内部管理行为。

随着我国公务员管理法制化逐渐深入，部分学者认为：我国公务员与国家关系，与德国法中的“特别权力关系”类似。⑦这种观点是目前我国行政法学界的主流观点，姜明安、方世荣、侯继虎等学者明确承认此观点，而应松年、江必新、马怀德、杨小军等学者则从公务员权利保障角度出发，强调我国应该突破现有公务员与国家之间的"特别权力关系"，赋予公务员诉权。这一理论的创始人是德国公法学家奥托·迈耶。所谓特别权力关系是指，公务员与国家或行政主体之关系乃处于一种特殊“力”之关系，不仅国家或公权力主体单方面要求公务员负担特别义务，而且公务员乃处于国家或行政主体之附加地位。⑧转引自翁岳生编：《行政法》（上册），中国法制出版社2002年版，第421页。其特征为：当事人地位不对等：公务员只是行政主体的附庸；公务员义务不确定性：公务员须服不定量之义务；没有法律保留原则之适用；对于公务员存在特殊之惩戒手段；不得向法院提起争讼。①转引自翁岳生编：《行政法》（上册），中国法制出版社2002年版，第422页。随着公民基本权利成为宪法保护的重点，在欧洲大陆和我国台湾地区特别权力关系被特别法律关系所取代。因为按照特别权力关系，公务员是国家的奴仆，国家不但是管理公务员的执行者，也可以自己制定内部的管理规则来创设对公务员的权力，当公务员遭到其所在机关的不公正对待时，没有办法提请司法救济，只能在国家机关体系内部申诉，对于公务员而言，国家机关拥有立法、行政和司法三权，公务员的个人权利甚至是生命权都由国家控制，很容易形成国家践踏公务员的私权。显然，特别权力关系理论已经过时了，没有必要把它作为我国公务员法的法学理论基础。如胡建淼认为新中国并不存在特别权力关系理论,不应把已经没落的特别权力关系理论作为法治建设的一个基础,当代中国已没有必要引进这一“过时”的理论。②胡建淼：《“特别权力关系”理论与中国的行政立法》，《中国法学》2005年第5期。

国内学者虽然普遍认为：“应当将全部或者部分内部行政行为纳入受案范围。”③江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》北京大学出版社，2009年版，253-254页。但是仅在公务员人事关系诉讼的受案范围上达成了如下共识：“凡涉及国家机关工作人员身份资格等重要权利的行政行为,均应被纳入行政诉讼受案范围,如开除、除名、辞退等行政决定。因为这类行政决定不仅是人事决定,也是涉及‘饭碗’的重要权利决定，应当为相关当事人提供诉讼救济途径。”④杨小军：《行政诉讼受案范围之反思》，《法商研究》2009年第4期；姜明安《行政诉讼法修改的若干问题》，《法学》2014年第3期；方世荣：《论我国行政诉讼受案范围的局限性及其改进》，《行政法学研究》2012年第2期。目前，我国理论界对公务员权利救济问题的理论研究止步于此，并未对公务员考核行为是否应当纳入到行政诉讼法受案范围进行深入的讨论，这导致了我国公务员考核并无法治理论指导，也不利于我国公务员考核的法制化。

我国公务员法的法学基础理论研究仍然比较落后，难以与法制实践相结合，进而指导相关的公务员考核工作。除此之外,我国公务员考核法制化时间尚短，考核技术还不完备，考核标准还未形成一个科学的可量化的体系。科学而细化的考核标准需要在理论与实践的互动过程中逐步完善。

三、我国公务员考核权利救济困境的历史原因

我国公务员考核权利救济困境之所以会产生，主要是因为当代中国公务员考核制度脱胎于计划经济时代的干部考核制度。新中国成立以来，我国将所有就职于国家党政机关、人民团体、国有企业、事业单位的编制内人员实行高度集中管理，统一录用、调配、统一工资福利待遇，他们被称为国家干部，我国将“凡是在党政机关、国有企事业单位工作的,以从事脑力工作为主的工作人员统称为‘国家干部’”。⑤侯建良：《公务员制度发展纪实》，中国人事出版社2007年版，第4页。从建国初期到1987年党的十三大明确“建立国家公务员制度”的任务，四十余年间国家干部制度的基本模式从未改变，有学者指出：这种模式的干部管理制度不仅不科学，而且是一种以“人治”为主的制度。⑥白钢：《中国政治制度史》，天津人民出版社，第985页。具体到干部考核制度上，有如下特点：第一，干部考核晋升机制中“人治”色彩浓厚。新中国建立以来，我国干部任用主要形式是“委任制”，委任制是由有任免权的领导机关或领导人员按照权限直接委派工作人员担任一定职务的制度。⑦胡原等：《人事行政管理》，四川人民出版社1988年版，第217页。在实际运行中，干部的晋升任用程序一般为领导推荐，组织通过。在这种人事晋升任用制度中，领导的主管意志影响过大，人治色彩浓厚。第二，干部考核标准模糊，考核方法不科学。这一时期的干部考核被称为“鉴定”和“考察”，其目的是了解干部的思想政治素质和工作能力。如1949年11月，中组部专门出台了《关于干部鉴定工作的规定》，该“规定”指出：“干部鉴定，是干部在一定工作或学习期内各方面表现的检查和总结。”干部考核的标准也较为模糊，多强调对干部的政治立场和业务能力。如1951年1月，中共中央组织部提出了“以政治品质”和“业务能力”作为考察干部的标准。1964年中共中央组织部在《关于科技干部管理工作条例试行草案》中提出了干部考察的内容：“在政治思想方面，考察了解他们对党的路线、方针、政策的认识和执行情况；在社会主义同资本主义的政治斗争中的表现和他们的政治历史、道德品质、思想作风。在业务方面，考察了解他们完成工作任务的情况和工作的贡献，科学技术水平和业务能力。对高中级干部考察了解他们培养新生理论的状况。”第三，干部考核方法缺乏统一的规范，如1953年12月，中共中央组织部《关于如何进行一九五二年年度干部鉴定的通知》，对干部鉴定的方法作了规定，即个人检讨、小组讨论、领导审查。但是在实际执行中，由于党的干部考察工作在“文革”十年中遭到严重破坏，组织部门所采取的办法也大多是通过调档案、看资料和找人谈话。

鉴于计划经济时期干部人事体制的上述弊端，邓小平等同志提出了干部人事制度改革的设想，党的十三大在总结干部人事制度弊端的基础上，提出了建立我国的公务员法制体系。然而，公务员制度的实施，并不意味这种干部管理体制的消亡。2006年我国《公务员法》颁行，公务员的管理进入了法治化时代，一方面，在制度上，计划经济时代的干部人事仍然存在，在实际操作中，非领导职务公务员考核、奖惩仍然由其主管领导决定，干部管理体制下的“人治”做法仍然普遍；另一方面，我国《公务员法》以及《公务员考核规定（试行）》并未对公务员考核制度的实施以及公务员考核结果的运用做出明确规定。

总而言之，我国《公务员法》构建的公务员考核制度虽然对计划经济时代的干部人事管理体制进行了规范化的改革，在制度上建立了规范化的公务员法制，但是在实际运行中，受到旧有干部人事管理体制中缺乏分类管理、人治色彩浓厚等因素的影响，出现了公务员考核流于形式，考核结果不能对公务员晋升产生必然影响等问题，致使我国公务员考核法制在实际运行中被虚置。

四、我国公务员考核权利救济的理论与制度的完善

（一）公务员考核权利救济理论的完善

我国应当在理论上确定行政机关对公务员考核行为的法律性质，这是公务员考核法制实施的基础，也是公务员考核权利救济制度运行的法律基础，只有确定这一基础性关系，方能够确定在考核中，公务员与其所属机关的权利义务关系。如前所述，我国行政法学界将考核行为认定为国家机关的对其所属公务员内部管理行为，目前我国将这种行为视为一种国家行政机关对其所属人员的一种权力，公务员作为“公仆”，是国家的仆人，他应当受到国家机关权力的控制，“权力意味着在一种社会关系里哪怕遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。”①马克斯·韦伯：《经济与社会》，林荣远译，商务印书馆2004年版，第81页。这是为了保障行政机关的工作效率，在理论上，我们称之为行政机关对公务员的“特别权力关系”。马克斯·韦伯认为：“一个团体的领导和行政管理班子，形式上作为被统治者的‘公仆’出现，也还丝毫不能证明违背作为‘统治’的性质”。②同上，第241页。在这种情况下，公务员的权利可以被牺牲，法律强调公务员对国家机关的服从，公务员承担的义务是主要的，权利是次要的。

在我们强调国家机关对公务员的控制“力”时，我们还应注意到，在社会主义市场经济发展的今天，这种无视公务员权利保障，单方面强调公务员义务的制度无疑不利于调动公务员的主观积极性。现代社会，社会分工日益精细化，公务员的日常公务越来越需要其拥有专业知识。美国学者亨金曾指出：“我们的时代是一个权利的时代。”①路易斯·亨金：《权力的时代》，信春鹰译，知识产权出版社1997年版，第2页。在考核中的公务员，依据规范性文件，拥有实体权利和程序性权利。早在古罗马时期，人类就有了“有权利必有救济”的观念，近代以来，无论是大陆法系的法德诸国，还是英美法系诸国，都认可在法治国中：有权利必有救济，有侵害必有保护。②[英]戴维·M·沃克：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1988年版，第776页。

从公务员考核法制实施角度看，尽管公务员隶属于行政机关，公务员的职权并非一般意义上的公民权利③李龙主编：《法理学》，武汉大学出版社1996年版，第199页。，但是公务员作为一名劳动者，是普通公民，享有宪法和法律规定的基本权利。美国著名法学家庞德曾指出：“通过使人们注意权利背后的利益，而改变了整个的权利理论。”④[美]罗科斯·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆1984年版，第46页。从权利概念论，权利包含“利益”，对此，我国学者将其总结为：“权利享有与行使在很多时候是基于利益之目的，利益关系上升为法律就是权利义务分配与衡平关系。”⑤范进学：《权利概念论》，《中国法学》2003年第2期。公务员和普通公民一样有自己的需求，希望自己的利益最大化，如同市场经济中的其他主体一样，每个公务员都在计算着自己的投入与产出。⑥参见淳于淼泠著：《宪政制衡与日本的官僚制民主化》，商务印书馆2007年版，第115页。从“以人为本”的法律观出发，中国行政诉讼观念更新与制度变革已迫在眉睫。⑦吴卫军、陈璇：《“以人为本”法律观的理论传承与现实解读》，《河北大学学报》（哲学社会科学版）2010年第2期。公务员权利救济制度是公务员为确保自身合法利益对抗其所在行政机关的依据，因此，健全考核过程中公务员权利的救济制度不仅是“依法治吏”的题中之义，也是确保我国公务员勤于任事，提高行政效率的法制路径。

基于上述分析，我们应当在理论上明确：公务员在考核过程中的权利应当获得相应的救济制度保障，如果考核结果涉及到对公务员基本权利的调整，应当允许公务员通过司法机关获取救济，这不仅是世界各国的普遍做法，也是我国公民权利保障的基本要求。

（二）我国公务员考核权利救济制度的完善路径

为保障公务员考核法制的有效实施，同时也为保障公务员的个人权利不受非法侵害，世界各国都通过立法来建构本国的公务员考核权利救济制度。根据救济机关的不同，本文将救济模式分为诉讼救济与非诉讼救济：

1.诉讼救济模式

以英美为代表的英美法系国家，强调程序正义，因此，在公务员考核权利救济中，诉讼遵循程序正义原则，即：任何人不得做自己案件的法官，必须公正地听取人们的抗辩。⑧参见燕卫华：《公民权利救济制度研究》，中国政法大学2007年博士论文，第148页。在英国，这一原则由1963年的理奇诉鲍德温（Ridge v.Baldwin）一案确立。⑨转引自周佑勇：《行政法的正当程序原则》，载《中国社会科学》2004年第 4期，第 91页。美国阿内特诉肯尼迪案中，联邦最高法院认为，政府雇员有权就他的工作权利问题受到正当程序保护，程序上正当手续的宪法保障适用于解雇政府雇员。⑩燕卫华：《公民权利救济制度研究》，中国政法大学2007年博士论文，第153页。以德国、法国、我国台湾地区为代表的大陆法系，逐步建立并发展了公务员考核权利的救济制度。如，在法国，行政诉讼受案范围极广，“不论普遍性的行政行为或具体的行政处理，只要对公务员的权利和利益有不利的影响，都可作为诉讼对象。”⑪王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社 1988年版，第284页。德国是“特别权力关系”理论的发源地，在二战后，德国公务员考核制度虽然作为一种管理关系，但是德国仍然允许在考核中，公务员可以针对考核机关的侵权行为提起行政诉讼。我国台湾地区深受德国法治国理念影响，司法院“释字第266号”认为：行政机关拒绝给与考绩奖金属于行政处分，准许公务员提起行政诉讼，“释字第323号”认为：公务员可以对考绩不合格提起行政诉讼。

目前，我国公务员对考核过程中的侵权行为，尚不能提起行政诉讼。不仅如此，即使是涉及公务员基本权利的调整行为，也不能获得司法救济。对此，笔者认为，根据我国《宪法》第27条规定：公务员考核的目的在于提高工作质量与效率。而从我国考核法制的实施状况看，这一目的显然难以达到。在制度设计上，强调公务员作为一名劳动者基本权利的保障机制的完善，是能够起到监督、促进公务员考核法制有效实施的。随着我国社会主义市场经济的进一步发展，社会对公务员的专业知识技能等个人素质要求会进一步提高，考核法制有效实施的紧迫性也将进一步增强，通过司法救济公务员考核权利，是提高公务员工作积极性的重要方式。因此，如果国家机关在对公务员考核时，涉及对公务员基本权利的调整，应当允许司法审查。而如果公务员考核行为不涉及基本权利的调整，则应将这一行为视为国家机关的“行政保留”事项，不接受司法审查。

2.非诉讼救济模式

由于公务员是国家机关的组成人员，特别是在行政机关中，上下级公务员要遵循“上级命令——下级服从”的行为模式，因此应当在不侵害公务员基本权利的前提下，最大限度地保障公务员所在单位在人事管理活动中的权威。这需要在被侵权人启动司法救济程序之前，应当穷尽行政救济，此原则被称为“穷尽行政救济原则”。①参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第651页。目前，美、英、法、德等国都在公务员考核权救济机制上遵循这一原则。英国《公务员管理法》规定：“公务员有权对他们产生不利影响的工作管理决定提出申诉，部门和机构应告知其有申诉的权利，并制定合理申诉方案。公务员对与其工作有关的个人抱怨，应有机会对其决定提出申诉，正式的申诉程序中，当事人有权得到工会代表或同事的协助。”②中组部研究室（政策法规局）、人事部政策法规司：《外国公务员法选编》2005年版，第 601页。英国公务员对考绩结果不认可，可以在工会等组织的协助下，向机关首长申诉。如果申诉人对申诉结果不服，一般不能向法院提起诉讼，除非申诉人能够证明其受到了不公正对待。美国的公务员考核申诉制度由1978年颁行的《公务员改革法》确立，如果公务员的考核结果并不对其实体权利产生影响，公务员只能向复审委员会申诉，该复审委员会由人事管理局、考核机关和公务员工会各派员一人组成，复审委员会的裁定结果是终局性的。如果考核结果涉及公务员权利调整，公务员可向功绩制保护委员会提起再申请。③参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第208页。法国公务员仅对考核结果不服的，由人事对等委员会负责调查考核情况，由行政机关首长最终裁决。如果考核结果引发权利调整，根据法国《法国国家公务员总章程》规定，公务员可以向纪律委员会申诉，由行政首长依照纪律委员会建议裁决。公务员不服此裁决，可向上级机关申诉，直到公务员最高委员会。德国公务员对考核结果不服的，可以向上级机关首长申诉，这种申诉可一直到最高行政机关。我国台湾地区的相关救济制度主要依据《公务人员保障法》，依据该法，公务员对考核结果不服应先向主管长官提起申诉，但是如果涉及“违反公平原则情事”，则有公务人员保障暨培训委员会审查。④蔡文斌：《考铨行政与正当法律程序》，学林文化事业有限公司2000年版，第116页。如果考核结果涉及公务员惩戒事由，则必须由司法机关审查。

根据上述域外考核权利救济制度，我们可以总结出如下规律，作为我国行政申诉制度完善的借鉴：第一，公务员考核权应属于其所属机关，如果公务员仅对考核结果有异议，则应该维护行政机关的权威，由公务员所属机关首长根据调查结果决定。第二，如果公务员考核结果涉及公务员实体权利的调整，即考核直接引发奖惩的结果，则应当允许公务员向上级主管机关申诉。目前，我国《行政监察法》明确规定了涉及公务员处分事项的申诉，并未涉及公务员晋升事项的申诉，应当加入此类内容，使公务员权利都能获得救济。第二，针对我国申诉机关不中立的情况，应当在申诉机构设置上进一步完善。首先，无论是申诉与再申诉，都不能由原考核机关单独做出，需要有中立性机构的介入调查。其次，可以允许社会组织介入调查，根据个案实际情况，分别确定申诉委员会人员名单。最后，如果公务员考核导致了公务员实体权利的变动，应当允许公务员逐级申诉，直到其所属的最高级机关。第三，在申诉事项上，应该坚持程序正义原则，对于违反公正原则的行为，应严肃查处。这一点应该为我国公务员考核权利救济的出发点，申诉制度应当以保障政府公信力为前提，具体而言，应当将考核过程中的不公正现象作为打击的主要对象。第四，以立法的形式明确相关责任人的责任，使公务员考核的公正性落实到人，针对我国考核中的考核流于形式、不使用考核结果以及其他侵害公务员考核权利的现象，应当制定规范性文件，明确责任。除此之外，我国应当完善考核标准，使之更为细化，以便为考核提供可操作性标准。惟其如此，方能通过保障我国公务员的考核权利，使公务员采用维权的方式“倒逼”我国行政机关认真执行考核法制，以实现我国宪法对公务员的要求，使他们能够高效、合法地履行行政管理的权力。