非银行金融机构外汇管理研究初探

匡皓

非银行金融机构外汇管理研究初探

匡皓

随着我国资本项目可兑换的不断推进，非银行金融机构外汇业务规模、需求日益增长，面对不同类型的非银行金融机构，外汇局应适时调整对其的管理方式、管理重点，并从有利于投融资便利化的角度考虑对其实施管理的制度设计，切实提高管理效率，服务涉外经济发展。

外汇管理 非银行金融机构 主体监管

一、研究非银行金融机构外汇管理问题的现实意义

2009年以来，国家外汇管理局对外汇管理法规进行全面梳理、精简，行政许可事项大幅减少，外汇管理理念、管理方式逐步转变。而在外汇管理的个别领域，如在非银行金融机构外汇管理方面，因涉及其他行业监管部门，在法规清理、规范管理方面存在较大难度，如何通过审慎界定非银行金融机构外汇管理重点、改进管理方式是破解当前非银行金融机构外汇管理问题的必然选择。

一方面，我国资本项目可兑换不断推进，非银行金融机构参与国际、国内两个市场的内在需求日益强烈，所产生的直接投融资活动以及跨境收支行为也日益增多，这迫切要求外汇管理部门从促进经济发展、促进国际收支平衡的角度通盘考虑相关外汇管理问题；另一方面，国家对政府部门简政放权、依法行政的相关要求，促使外汇管理部门在管理理念、方式上发生转变，在对非银行金融机构外汇管理的问题上，则是要体现精简行政审批环节、流程，并通过事后监测分析对主体实施监督管理的理念、方式。

特别是近些年，非银行金融机构所涉外汇业务呈现持续增长态势。以湖南为例，2010年以来，保险公司、证券公司、财务公司、融资租赁公司等非银行金融机构尽管在全辖跨境收支、结售汇等指标中所占比重较小，但呈现逐年上升态势；其跨境收支总额、结售汇总额绝对数也呈现逐年增长趋势，个别指标还呈现出爆发式增长态势。对此，外汇局也有必要从制度层面考虑对非银行金融机构外汇业务的事后监管问题。

2011年以来，外汇局在打破现行业务条块管理、简化账户管理、促进实体经济发展等方面进行尝试，特别是推出了跨国公司外汇资金集中运营管理试点政策，这项政策对于作为某些跨国公司主办企业的财务公司来说，无疑是赋予其更多资金管理中心的职能。境内外成员企业外汇资金在岸归集、统一调度使用，一方面降低了跨国公司集团内部外汇资金运营成本，另一方面也激增了财务公司外汇业务数量，这迫切要求外汇局要加强对财务公司自身资产负债业务以及外汇资金池业务的监督管理，也有必要从非银行金融机构外汇管理制度设计上予以充分考虑。

二、现行非银行金融机构外汇管理框架及特点

（一）非银行金融机构外汇管理框架

通过对现行外汇管理以及非银行金融机构外汇管理法规文件的梳理，目前，对非银行金融机构的外汇管理主要包括三个方面：

1、对中资非银行金融机构外汇业务管理：主要包括对中资信托投资公司、融资租赁公司、财务公司、证券公司、保险公司和其它金融公司经营外汇业务实施监督管理，外汇局具体负责对非银行金融机构外汇业务的审批、终止、管理、指导、协调、监督和检查，重点对证券公司经营外汇业务资格，企业集团财务公司即期结售汇业务资格，非银行金融机构外汇利润结汇，外汇营运资金汇兑等实施管理，相关管理规定主要集中于《非银行金融机构外汇业务管理规定》（〔92〕汇业发字第15号）。

2、外资参股非银行金融机构所涉外汇管理：目前，对外资参股非银行金融机构所涉外汇管理暂无统一管理规定，外汇局重点对非银行金融机构外汇资本金账户开立，外汇资本金结汇；外方股东减（撤）资、中方股东受让外汇股权购付汇；中方股东向外方股东转让股权结汇；外方股东利润境内再投资（增资）等进行管理，相关管理规定散现于外商来华直接投资外汇管理政策以及外汇账户、汇兑、划转管理相关规定。

3、非银行金融机构境外投资、融资所涉外汇管理：目前，对于非银行金融机构境外投资、融资所涉外汇管理暂无统一管理规定，相关管理规定散现于境外直接投资、外债、跨境担保管理以及外汇账户、汇兑、划转管理等相关规定。

（二）非银行金融机构外汇管理特点

由于非银行金融机构种类繁多，所开展的外汇业务差异性大，因此，现行的非银行金融机构外汇管理有如下特点：

1、管理未形成体系。目前，非银行金融机构行业主管部门主要包括人民银行、银监会、证监会、保监会、国资委、发改委、商务部、地方金融办等多个部门，如融资租赁公司的发起成立方式不同，涉及的主管部门也不尽相同，银监、商务、税务等部门都有可能成为其主管部门。由于非银行金融机构所涉行业主管部门的多样性，归口管理的不统一性等诸多因素，致使外汇局对其外汇业务市场准入、跨境收支等实施管理上，难以形成管理体系。

2、两元监管模式并存。随着我国金融行业逐步对外开放，外资在金融领域的参与程度、境内非银行金融机构境外投融资需求等日益增长，伴生的外汇业务种类繁多且不断发生变化，引发外汇管理问题层出不穷。外汇局对于部分非银行金融机构主体，如对汽车金融公司等的管理理念、方式较为成熟，形成了以主体监管为主线的监管体系；而对于部分主体的特定业务，如企业集团财务公司即期结售汇市场准入（退出），融资租赁公司收取外币租金、对外债权登记等，因其所涉外汇业务较为特殊，在对其的管理方式上往往采取以业务行为监管为主线的监管模式。

3、管理覆盖面有限。目前，中资非银行金融机构外汇业务市场准入、外资参股非银行金融机构所涉外汇业务、非银行金融机构境外投融资等已纳入现行外汇管理范畴，但中外合资或外商独资的非银行金融机构其外汇业务市场准入暂未纳入。由地方金融办批准成立的小额贷款公司、担保公司等，其外汇业务的市场准入、外资参股所涉外汇业务、境外投资融资管理等暂未明确纳入现行外汇管理范畴。

4、管理手段较单一。外汇局除对非银行金融机构部分主体外汇业务市场准入、因外资参股所涉外汇业务、境外投融资等须经审批、核准、登记（备案）外，对其经营的外汇业务、外汇资产负债以及损益等情况持续监管的手段、措施相对缺乏。

三、亟待解决的几个问题

随着银行、证券、保险业监管职能从人民银行监管职能中分离出来，原来由人民银行制定的，特别是涉及非银行金融机构外汇管理方面的相关管理规定已经不适应当前实际情况，一些内容有必要进行重新修订或调整。目前，在完善非银行金融机构外汇管理方面，存在一些问题、难点亟待解决：

1、法规清理问题。非银行金融机构外汇管理相关规定存续时间序列长，如对中资非银行金融机构实施监督管理的《非银行金融机构外汇业务管理规定》是1992年制定的，至今未作修订或调整，而后续的一些相关规定随着国家外汇管理形势以及主体业务需求的变化不断充实、完善，但由于一些基本法规制定时涉及其他行业主管部门，此类法规的清理存在较大难度。

2、监管方式问题。从现行的相关管理规定不难看出，外汇局对非银行金融机构实施全方位、全流程的监管，即包括对其外汇业务市场准入、外汇业务处理、内控制度建设等的监督管理。一方面，外汇局在实施上述全流程监管的过程中，积累了大量工作经验，并取得了较好监管效果，因此，一些观点认为从规范业务发展、保一方金融平安的角度实施全方位监管很有必要；另一方面，随着国家资本项目可兑换进程加快以及人民币国际化的提速，一些观点认为外汇管理应及时转变理念，调整管理思路，通过简化、取消行政审批事项，把外汇管理一线岗位的同志从行政审批等繁琐的事务性工作中解脱出来，积极开展事后监测分析与业务核查。监管方式的优化并达成共识，是解决当前对非银行金融机构外汇管理问题的关键。

3、监管信息采集问题。近些年来，外汇局一直注重业务系统建设，国际收支申报、结售汇、账户等业务管理系统日臻完善，随着2013年5月推出资本项目信息系统，为非银行金融机构外汇业务管理提供了良好的监管平台。由于制度框架设计问题，业务管理需求不明确，如何通过现有系统采集相关业务信息，实施后续监管是强化对非银行金融机构外汇管理的重要环节。

4、内部协调问题。目前，对非银行金融机构的外汇管理，大部分主体管理权限归属于资本项目外汇管理部门，保险公司外汇管理归属于经常项目外汇管理部门，而其他一些可能涉及跨业务条线管理的又由综合管理部门牵头，这种多头业务管理模式，无疑在管理层面上，特别是在管理制度的调整、重新设计上将增加协调成本，不利于管理效率的提升。

四、完善外汇管理框架的初步设想

按照外汇管理理念、管理方式的调整思路，即从重审批转变为重监测分析、从重事前监管转变为强调事后管理、从重行为管理转变为更加强调主体管理、从“有罪假设”转变到“无罪假设”、从“正面清单”转变到“负面清单”的外汇管理“五个转变”，统筹考虑非银行金融机构外汇管理问题，在梳理现行外汇业务市场准入、综合头寸管理、汇兑管理等的基础上，构建一个涵盖信托投资公司、融资租赁公司、财务公司、证券公司、保险公司和其它金融公司的外汇业务、跨境投融资管理等内容的管理框架，统一、规范对中、外资机构的管理。

1、管理原则及目标。对非银行金融机构的外汇管理应遵循简化前置管理、拓宽管理覆盖面、突出事后监测分析、强化主体监管的原则，以达到以下目标：

（1）简化事前审批管理。主要是将非银行金融机构视同一般企业主体实施外汇管理，取消其外汇资本金账户开立以及账户内资金结汇、补充营运资金购汇、外资参股所涉相关外汇业务的核准等。

（2）实施全面监管。一是将中、外资非银行金融机构以及经政府相关部门批准设立的准金融机构等均纳入外汇管理范畴；二是对上述机构所涉外汇业务实施全面监督管理。

（3）开展事后监测分析。通过不断完善现有外汇业务系统功能，充分利用系统数据对非银行金融机构监管指标实施监测分析，并对异常情况进行风险提示。

（4）实施主体监管。打破投资、外债、资本市场等业务条线监管模式，对非银行金融机构外汇业务、跨境投融资等行为实施监管，全面分析、掌握监管主体的业务合规性。

2、管理框架初步设想。笔者认为，基于非银行金融机构外汇管理现状，有必要重新制定统一的规章制度或办法，通过简化、规范相关业务操作，切实提升监管效率。该项规章制度或办法核心内容应该包括：

（1）外汇业务市场准入管理：主要包括非银行金融机构外汇业务市场准入（退出）、企业集团财务公司即期结售汇市场准入（退出）等业务办理流程、主体资格以及需提交审核资料等。

（2）外汇业务管理：主要包括外汇业务范围，对非银行金融机构外汇账户、汇兑管理，跨境投融资管理等原则及相关要求。

（3）头寸管理：主要包括结售汇头寸等额度管理、监管要求。

（4）业务数据报送：主要包括通过银行向外汇局报送外汇账户、汇兑、跨境收支、境内划转数据的原则、方式以及要求；定期向外汇局系统报送外汇业务数据、外汇资产负债数据等。

（5）罚则：对违反外汇局相关规定，如擅自开办外汇业务、未实施头寸管理、未向外汇局报送相关数据等行为应明确处罚原则、措施等。

3、实现措施与建议。

为了进一步完善非银行金融机构外汇管理，外汇局应明确牵头部门，组织协调相关制度、措施的制定工作。

（1）关于外汇业务市场准入问题，一是简化业务申请资料清单，制定统一的外汇业务市场准入要求；二是放宽企业集团财务公司申请即期结售汇业务资格条件中关于“未存在违反外汇管理法规行为”“近两年”的限制性要求。

（2）关于头寸管理问题，一是针对不同主体施行有差别的头寸管理制度。如保险公司、证券公司、财务公司等，可根据其外汇业务规模的一定比例测算头寸额度；如信托投资公司等，可按照其净资产的一定比例测算头寸额度。二是外汇局定期对非银行金融机构的外汇头寸实施监督管理。

（3）关于事后监管问题，一是外汇局应督促非银行金融机构按要求定期向外汇局系统报送外汇业务数据以及外汇资产、负债数据；二是对事后监测分析发现的苗头性问题，建议采取风险提示函、约谈相关负责人等方式予以告知；三是通过业务核查，发现的实质性违规问题，按程序移交外汇检查部门查处。

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Research on Foreign Exchange Management of Non-banking Financial Institutions

KUANG Hao
Changsha Central Branch,People's Bank of China,Changsha 410000

Along with the continuous improvement of capital account convertibility,foreign exchange business scale and demand of non-banking financial institutions is growing.In the face of different types of non-banking financial institutions,the foreign exchange bureau should adjust its management mode and management focus timely,and consider the system design of itsimplementation managementfrom the view offacilitating theinvestmentand financing,and effectively improve the management efficiency,provide service for foreign economic development.

Foreign Exchange Management,Non-banking Financial Institutions,Subject Supervision

F830

A

匡皓，男，中国人民银行长沙中心支行经济师，研究方向：外汇管理；湖南长沙，410005