人民银行公用经费预算定额标准研究

温万祥

人民银行公用经费预算定额标准研究

温万祥

预算定额管理是部门预算改革的重要内容。本文从人民银行实施公用经费预算定额标准的现状和存在的问题，提出了构建人民银行公用经费预算定额标准体系的设想和相关建议。

人民银行 公用经费 预算定额

随着我国预算体制改革的不断深入和人民银行履职工作的不断发展，完善预算定额标准成为推进部门预算改革的重要方向。因此，研究和制定人民银行预算定额标准具有现实意义和紧迫性。

一、定 义

预算定额是财政部按照行政事业类单位的工作性质和职责，根据其正常运转和完成日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，考虑各部门占有的资源等条件和实际支出水平，对各项支出所规定的指标限额，是对各部门或单位使用人力、物力、财力所规定的费用控制标准。

二、构建人民银行预算定额标准的重要性

（一）建立预算定额标准是预算编制和分配的重要依据。通过综合考虑国家政策方针、社会物价水平及单位性质、人员、工作量、资产等多方面因素，以定额标准为基础编制和分配的预算，依据更充分、数据更合理，能满足人民银行各项支出的实际需求，有利于对预算资金的合理控制和使用。

（二）建立预算定额标准是考核预算执行情况的重要尺度。设定预算定额标准，能及时发现预算执行中的薄弱环节，从而采取应对措施，推动人民银行财务预算管理向科学化、规范化和精细化方向发展。

（三）建立预算定额标准是实现预算公开、透明的重要保障。建立预算定额标准，有利于向社会各界公开人民银行财务构成，使社会各界充分了解人民银行的预算编制依据、分配过程和使用结果，实现人民银行财务预算公开、透明，强化社会监督。

三、人民银行实施公用经费预算

定额标准现状及存在的问题

近年来，人民银行按照财政部制定的公用经费定额标准，结合工作实际，分别制定了人民银行会议费、培训费、差旅费和招待费等管理办法，促使预算定额标准不断细化，但却未从深层次上探讨建立科学、合理的公用经费预算定额标准。主要体现在以下几方面：

（一）尚未建立完善的公用经费支出标准和预算定额。没有完善的公用经费预算定额标准，使得预算编制依据不充分，影响预算编制质量，预算审核缺乏标准，只能评审预算总体是否合理，预算分析不能深入分析导致执行结果的直接原因，无法查明真正存在的问题，误导预算评价；预算编制主要采取基数加增长的方式，预算编制与年度工作计划不能有机结合，不能满足预算精细化管理要求。

（二）缺乏对公用经费支出的因素分析，不能合理制定预算定额标准。一是缺乏对预算数和实际支出数之间的差异性分析，未将变动中的各种支出因素考虑进去，使预算的安排与动态的因素变化脱节，削弱了预算的可执行性，难以满足建立预算定额的要求。二是无法对支出异常的年度进行数据修正，影响了预算定额的准确性。特别是支出存在特殊情况的年份，如不对异动的因素进行分析，剔除临时性的、非正常因素的影响，然后对决算数进行修正后再作为编制预算定额的基础数据，使预算定额包含了非正常因素的作用，影响了定额的准确性。

（三）公用经费各预算账户的核算内容各不相同，且核算内容的影响因素也不一致，难以找到统一的标准和方法对各预算账户的定额进行科学测算，制定合理的定额标准。从公用经费各账户之间来看，如“办公费”和”取暖费”预算账户，由于核算内容不同，使其影响因素也不同。影响办公费支出的主要因素日常办公用品的消耗量和市场价格；而影响取暖费支出的主要因素是办公楼面积和政府供暖价格定价。从公用经费某一账户来看，如“交通费”账户，主要用于核算单位车辆等交通工具的燃油费、维修费、过路过桥费、保险费和安全奖励等多项支出，难以从各项支出内容之间制定合理的定额标准。

四、构建人民银行公用经费预算定额标准体系的设想

建立人民银行公用经费定额标准体系可分为三个步骤：一是定额费用项目编制；二是预算执行监控及差异性分析；三是绩效预算指标体系建设。

（一）定额费用项目编制（指标确定及分类）。

公用经费定额可分为固定费用与变动费用，固定费用采用历年基数统计分析和“定额包干”方式确定，变动费用采用因素分析法和额定成本法确定其分类和归属。如表1所示：

表1 人民银行费用预算定额框架架构建议表

固定费用（FF）：指公用经费中物业管理费、取暖费、福利费等每年支出金额变化不大的项目。变动费用中支出因素确定但不可估量的印刷费、邮电费、交通费和维修费，可采用“定额包干”的方式确定每年发生额，因此也将其作为固定费用对待。

变动费用（VF）：指公用经费中办公费、水电费、差旅费、培训费等占比较大而又切实可控费用，变动费用作为费用控制的重点。

总费用（TF）：指费用实际执行总额，包含固定费用与变动费用。

核批预算额（HF）指上级行核批的预算金额。

当预算核批金额与实际执行金额相吻合时为最佳预算点，超预算支出会使得经费供应紧张，不能满足日常业务需要；相反，预算盈余又会造成资源浪费，不利于资金合理配置与使用效益。

（二）预算执行监控及差异分析（指标选择及分析）。

在预算执行中，要及时总结阶段预算完成情况，将预算核定额按季进行划分，对预算额与实际发生额进行比较分析，寻找差异项目，分析差异的原因，并提出行之有效的对策建议，为下一步预算管理提供监控重点（如表2所示）。

同时，预算执行过程中，以各部门为预算考核对象，各科室负责人为目标责任人，将费用开支按照科室归属分类、进行考核，为部门控制、预算调整和绩效考评激励提供依据（如表3所示）。

（三）绩效预算指标体系建设（指标体系建模）。

预算执行差异分析中，从预算编制和执行角度出发，现将预算目标标准引入预算指标体系，将近三年的公用经费加权平均测算各项目目标值，计算实际执行与预算目标偏差百分比，并赋予各项目指标权重，运用离差分析，汇总得出全年部门预算控制效率（如表4所示）。

表2 项目预算执行差异分析

表3 部门预算执行差异分析

表4 公用经费预算执行指标评价分析

其中：SF实际发生费用；

EF测算的目标值；

W各费用项目权重；

W权重反映了评价主体对指标集合所含分量，在进行方差分析时，应合理科学确定各指标权重，建立预算指标评价体系。

五、构建人民银行公用经费预算定额标准体系的建议

（一）建立人民银行公用经费预算定额标准框架体系。首先，成立预算定额管理领导小组并明确各部门责任分工。其次，制定一套符合人民银行工作实际的预算定额确定、发布、执行、修订、考核等管理流程。最后，由领导小组办公室（即预算管理部门）牵头和组织各归口部门按照一定的科学方法确定具体的定额标准，经审核批准后发布执行。

（二）建立人民银行公用经费预算定额标准编制方法。根据人民银行公用经费支出的内容、性质、作用等因素，可将公用经费分为刚性支出和非刚性支出两大类。刚性支出是指确保人民银行日常办公所必须的支出，在政策性因素和客观条件不变的情况下，采取数据分析和统计分析测算真实需求。非刚性支出主要受工作的业务量影响，可分为两种类型，一种是支出因素相对确定并可以估量和控制的，可采取因素分析法和额定成本法作为定额编制的测算方法。一种是支出因素相对确定但不可估量的，可采取“定额包干”的编制原则，通过历史数据分析和额定成本等编制技术手段，确定一个包干定额，由各部门根据实际情况进行统筹安排。

（三）建立人民银行公用经费定额标准信息管理数据库。首先，通过全面清查单位的资产状况，摸清家底后，将确定定额所需要的信息逐一登记在册。在此基础上，对基础资料和数据进行整理、分析、测算，确定公用经费各项支出预算定额标准。其次，建立信息管理数据库，通过对上年预算定额执行情况的分析和对比，结合政策和经济发展变化，及时更新下一年度定额项目及标准，实现逐年更新，动态管理的公用经费预算定额标准体系，为预算编制、分配和执行提供可靠的依据。

（四）建立规范的人民银行公用经费预算定额标准评估系统。一是对公用经费支出的各个项目定期进行客观公正的监控评价和综合考核，作为动态调整公用经费预算定额标准的重要依据。二是运用科学、规范的绩效评价方法，将评价指标、评价结果与定额标准联系起来，作为调节公用经费预算的重要手段，提高预算资金的使用效益。三是对公用经费定额的编制方法，编制依据和绩效考评等情况，依法接受内外部审计监督。

［1］刘婕，牛美丽.中国政府预算定额标准的确定：以A省为例.公共管理研究，2007（1）

［2］尹祥领.完善定额标准体系建设，促进基本支出预算公平.预算管理与会计，2008（12）

［3］余中.建立科学、规范、精细、透明的基本支出标准体系.预算管理与会计，2009（12）

［4］王强，辛祥玉.构建人民银行预算定额标准体系的思考.金融发展研究.2011（5）

［5］覃道爱.人民银行预算定额标准的框架体系研究.海南金融2011（12）

Research of Fixed Public Budget Standard of PBC

WEN Wang-xiang
Central Branch of Yinchuan,People's Bank of China,Yinchuan 75000

Fixed budget management is an important part of budget reform for the budget department.This paper starts from the current situation and problems of fixed public budget standard in the implementation of the People's Bank,proposes ideas and recommendations to build the fixed public budget standard system for People's Bank of China.

The People's Bank of China,Public Funds,Fixed Budget

F230

A

温万祥，男，汉族，四川峨眉山人，人民银行银川中心支行会计师，研究方向：预算管理；宁夏银川，750001