刍论我国统一战线软法治理现代化

孙 林

（中共中央党校，北京 100091）

党的十八届四中全会强调，全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力。全党同志必须更加自觉地坚持依法治国、更加扎实地推进依法治国，努力实现国家各项工作法治化，向着建设法治中国不断前进。全面推进依法治国建设法治中国，彰显了中国政治和法治文明形态的发展进步。法治中国，目标高远、内涵丰富，具体涵盖了法治国家、法治政党、法治政府、法治社会、法治市场等诸多方面，其中法治政党是法治中国的中心环节。在制度治理现代化的总目标下，法治政党兼具硬法之治和软法之治的双重特征更加凸显，而统一战线作为党与非党的政治联盟，则是法治政党软法之治的典型领域。

统一战线是我们党处理政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系所特有的战略原则和策略方针，是党的传家法宝和利器，是党的事业不断兴旺发达的重要支撑。统一战线主要以党正确的方针政策、领导人高超的领导艺术和统战部门灵活的工作方法为依托的软法治理，在革命、建设和改革时期，为党的中心工作提供了强有力的资源支持和环境保障，但也暴露出了一系列问题。在全面深化改革的新阶段，面对经济发展新常态、社会分化新格局、改革攻坚新任务，如何更好地发挥统一战线凝聚人心、汇聚力量的独特优势，调动一切积极因素共同致力于实现全面深化改革总目标，则需要对统一战线软法治理的问题进行深入地剖析和思考。

一、当前我国统一战线软法治理面临的主要问题

统一战线软法治理是统一战线主客体依据共同认同的方针、政策、制度、章程等软法渊源交往、交流以及相互影响、相互作用的过程。在统一战线形成和成型阶段软法治理绩效持续提高，但随后受社会实践新变化、软法权威边际效能递减规律、不可抗力、软法创制和遵守主体代际更迭以及规范化法律制度供给不足等因素影响，统一战线软法治理质量和绩效增速均受到限制，特别在统战对象高频次分化组合、利益诉求和思想观念日渐多元的新形势下更是如此。鉴于法的天然滞后性是导致秩序失稳的主因，所以，上述问题都集中指向了统一战线软法治理的依据即软法本身。

1.软法原则性强但操作性弱。任何法都由实体和程序两个部分构成的，实体为本，决定法能否实现，体现法的原则性；程序为用，决定法的实现程度，体现法的操作性。在法理上，实体和程序同等重要，二者相互依存、相互协调，实体是程序的运行基础，而程序则是实体的救济途径。反观我国统一战线软法，实体软法和程序软法存在着严重的比例失调问题，实体软法中粗线条的原则性规定比比皆是，而实施细则类的程序软法则严重不足，甚至缺位。例如，目前规范统一战线的软法主要包括：1982年确立的“十六字方针”、1989年12月制定的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、2005年2月制定的 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、2006年2月制定的 《中共中央关于加强人民政协工作的意见》、2004年修订的 《中国人民政治协商会议章程》以及各民主党派、团体的章程等。这些文件和章程都是不依靠国家强制力保障实施的统一战线软法，这些软法对统一战线的基本原则、对象、方式等作了较为完善的原则性规定，但却没有就违背这些要求和规定应当承担什么样的政治后果、法律责任作出明确规定，简言之，就是缺乏具体的可操作性的软法要件。

这种原则性强但操作性弱的“跛脚”软法，在统一战线纵向实施的“上热、中温、下凉”结构中，自由裁量权会向下逐级增大，极易导致一些地方不作为、软作为、慢作为和乱作为的问题，进而影响统一战线的吸引力、公信力和战斗力。

2.软法宣示性强但规范性弱。无论硬法还是软法，一般都具有指引、评价、预测、强制和教育的功能，软法由于得到国家强制保证和认可 （明示或默示）的刚性程度方面不及硬法，在强制功能方面一般较弱，但其强制力仍能通过遵行主体的内在认同而存在。然而，对照观察我国统一战线软法，指引、评价和教育功能较强，强制和预测功能却相对较弱，这与其宣示性强但规范性弱的问题直接相关。统一战线软法中对统战的地位、作用、意义、价值、优势等作了较为详尽的规定，对提升遵行主体的信心、荣誉感、认同感、使命感有较强的作用。

然而，就法本身的规范性而言，这些条文存在着一些结构性问题。不论是硬法还是软法，在结构上，法条规则一般是由假设、行为模式和行为后果三部分构成。但现行的大部分统一战线软法仅设定了应然的行为模式，规定了是什么，为什么，以及怎么样中不得干什么，应当干什么，而没有设立相应的行为后果。有的设立了行为后果，但却没有设立相应的责任保障和救济途径，使统战软法失之于畸软、失之于畸宽；有的对行为后果的责任追究相对于国家法律明显畸轻。

诚然，作为没有牙齿的法律或则不带剑的契约形式，软法本身的刚性不可能与硬法相提并论，但软法亦法，应具有法的一般结构和规范力，否则法就与道德、习惯无法区分开来了。善治是良法之治，良法不仅要在价值上良善，还应在规范上齐备，特别在是行为后果要件上要充实有效。因为，长期以来过于信赖人的自觉性以及道德品行自律的理念，让我们在创制和订立法律时过于偏重对行为模式的教育、引导，而相对弱化了追责和救济投入，导致硬法不硬、软法更软，法的刚性不足，铁网变成松紧带，一些法形同虚设。

3.软法独立性强但协同性弱。天网恢恢，疏而不漏，致密性和协调性是法发挥效力的重要基础。法不是抽象的而是具体的，任何具体的法都是属于部门法，有特定的调整对象、调整范围和调整方法，不可能单独覆盖社会的方方面面，而社会又是相互联系的有机整体，因此，法的实施有赖于独立的不同部门法之间协同。法的协同是多维协同，既包括上下不同位阶法之间的协同，也包括左右同位阶法之间的协同。应该说，不同部门法之间的独立性和协同性是法律体系健康运行的基本条件。

改革开放以来，我国已经制定了240多部法律、690多部行政法规、8600多部地方性法规，中国特色社会主义法律体系已经形成，重大社会生活领域基本上做到了有法可依。但这主要是对硬法领域而言的，在软法领域，中国特色社会主义软法体系仍待进一步完善，具体到统一战线软法体系也是如此。目前，统一战线软法在纵向时间上表现出很强的继承性、连续性，但在横向空间上却存在问题：（1）软法与国家法律等硬法之间衔接性不够，硬法中缺乏充分的回应软法的刚性支持性条款，软法中亦缺乏寻求硬法支持的救济性条文。（2）统一战线软法之间相互联接也不足，整体性不强，系统化或体系化程度不高。（3）统一战线软法与党内其他法规之间双向衔接不足，缺乏较强的统一性和协同性。

二、我国统一战线软法治理问题的理论检视

统一战线软法治理问题虽然集中表现为软法规范问题，但问题产生的原因却是外源性的。而对这些现实问题的理论回应正是探究问题产生原因的重要方式。研究表明，对统一战线软法治理问题而言，主体－过程－客体框架能够提供合适且足够的解释力。

1.主体因素：政党政治模式。结构功能主义认为，主体的行为模式是由制度塑造的，而制度塑造功能则是由制度结构决定的。我们党是统一战线中最主要的行为主体，也是统一战线软法最重要的创制者，统一战线软法及其治理的优势与不足、成绩与问题都与我们党及党所处的制度结构密切相关。那么，这个制度结构是什么？显然就是我们的政党政治结构或政党政治模式。

我们党是典型的外生型模式政党，先建党后建国、建政，在带领同盟者先推翻旧的政治和法律制度，再创制新的政治和法律制度的过程中，党在同盟者中树立了高度的领导权威。这种领导权威给党制定理与同盟者的政策、方针赋予了很强的合法性和认同感。又由于革命经验的路径依赖和革命党向执政党转型的周期问题，我们党一度认为不靠法，而靠党的会议和决议，靠党的政策就能实现治理。这造成了我们党依会议决议和方针政策而非依法律治理的长期化和普遍化，进而造就了统一战线软法及软法治理的丰硕成果，但也造成了诸多问题。

随着中国法治文明的进步和党的历史方位变化，特别是全面推进依法治国方略建设法治中国目标的提出，我们党对法治的认识不断深化，在对原有治理方式进行重新审视和完善时，包括统一战线软法治理问题在内的法治问题就不可避免地凸显出来。相信随着依法治国方略的全面深入推进和法治中国目标的逐步实现，统一战线的制度化、规范化、法制化水平不断提高，统一战线软法治理问题也将随之得到解决。

2.过程因素：三大民主范式。政治过程理论认为，政治系统中的政治规范、权力架构、政治理念等过程机制对政策输出具有至关重要的影响。对统一战线软法治理而言，政治系统中的过程机制等价于各党派、各团体、各民族、各阶层和各界人士的协商机制、参与机制和监督机制，这些过程机制在功能上表现为政治协商、参政议政和民主监督，在政治理念上则体现为协商民主、参与民主和监督民主。

统一战线对象的广泛性与软法强调多元治理高度耦合，正如“软法规则的形成主体具有多样性，既可能是国家机关，也可能是社会自治组织或混合组织等，后两者形成的规则需要得到某种形式直接或间接的国家认可；从形式上看，软法的表现形式不拘一格，既可能以文本形式存在，也可能是某些具有规范作用的惯例。”［1］一元主导多元共治是统一战线软法治理的应然模式，但是在实践中，由于协商民主、参与民主和监督民主这三大民主范式落实不充分，软法规则形成过程中，存在参与不足、协商不够的问题，在软法规则运行过程中存在监督不力、监督不当的问题，这很大程度上影响了统一战线软法及软法治理的权威性和实效性。

从单一强调以人民代表大会制度为载体的选举式民主，到推动人民政协为载体的协商式民主，中国特色社会主义民主的内容和形式都在不断丰富和发展，质量和水平也在不断提高。在社会高度分化、网络深入普及和管理转向治理的新形势下，以多元主体、多样参与为重要特征的参与民主和监督民主依然成型，这给统一战线软法治理提供了新的挑战和机遇。相信，随着协商民主、参与民主和监督民主广泛、多层、制度化发展，统一战线软法将更加规范化、更具认同感和权威性，相应地，软法治理水平也会更上一层楼。

3.客体因素：软法功能样式。软法具有多种功能样式，以硬法为轴，软法功能可以分为（1）前法律的功能，即在相关的硬法未制订、未实施前充当硬法角色发挥功能，并为硬法的创制和实施提供经验。特别对于政党的立法如政党法，各国均比较审慎，如何在没有政党法的情况下规范以政党为中心的党际关系、党政关系和党群关系（或党与社会关系），这就需要软法治理介入。为什么引入软法治理呢？Orly Lobel的研究比较具有参考价值，即是因为：第一，很多复杂的问题并没有现成的解决方案；第二，预期的规范和社会现实之间差异太大，如果实行强行性的规范会适得其反，因此规定最低的标准以便逐步发展；第三，决策者之间存在着激烈的争论；第四，硬法存在着许多意识形态或则思想观念方面的抵制；第五，软法所具有的开放性、参与性和灵活性能够减少协商的障碍，降低社会成本，提升制度的整体正当性。［2］（2）与法律并行的功能,即软法与硬法同轨运行，相互补充。此时，软法的价值在于弥补硬法的不足，因为硬法刚性有余而韧性不足，而软法正以其多样性、灵活性、不断变动性很大程度能够弥补硬法这种不足。此外，软法还特别强调参与性，关注特定问题能否形成共识，若存在共识障碍则求同存异达成妥协或推延解决，从而使软法治理充满柔性、和谐。总之，可以通过软法规范矫正和弥补硬法不足，填补硬法空白，丰富硬法细节，以此拓展法治化疆域，应对国家管理和社会自治的需求；通过理论的完善来支撑理性的软法实践，实现法治原则与法治精神对相关制度安排的有效规制。［3］（3）后法律的功能，即在硬法严重滞后而失效，但新法尚未制定实施之际，承担调整特定社会关系的任务。

统一战线软法治理既有前法律的功能也有与法律并行的功能，但功能总量显然已经部分超出了软法承受力范围，换言之，统一战线软法承担着很多原本不属于它调整范围内的关系，因而造成软法适用不当、效能不彰等问题，亟待继续发展完善统一战线软法和供给新法分担任务。相信，随着《中国共产党统一战线工作条例》等新法加入，统一战线软法治理局面将会大为改观。

三、我国统一战线软法治理问题的对策思考

《中共党内法规制定工作五年规划纲要 （2013－2017年）》提出，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。制定《中国共产党统一战线工作条例》，完善党领导统一战线工作的体制机制，更好地促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐。制定《中国共产党统一战线工作条例》，是我们党推进统一战线软法治理的重要举措，将对提高统战工作的制度化、规范化、法制化水平，促进五大关系和谐，凝力聚智服务全面深化改革和全面建成小康社会任务产生重要的影响。

在对统一战线软法治理问题进行解读和分析的基础上，笔者尝试从技术、法制和思维三个方面，针对统一战线软法治理问题提出如下对策建议：

1.积极运用专业的立法技术。立法技术是法律专业技能，是保证所制定的规范性文件的内部结构、外部形式、语言表达、文体风格符合法的规范标准的必要条件。关于统一战线软法，不论废止旧法、修订成法还是制定新法，都需要采用专业的立法技术。获取专业立法技术的方式可以有三种：一是引进具有立法技术人才，参与制定统一战线软法；二是借助立法机构的外脑，委托立法；三是建立健全立法技术审核机制，组织专人或委托相关机构或部门进行审核，以提高立法质量。

在保证立法技术专业性的基础上，根据统一战线软法治理中出现的问题，设定软法修废改立的标准导向，即要：（1）适当减少原则性、宣示性立法，细化软法条文，重视软法的实践性、操作性。新修、新立的统一战线软法需要将实践性、系统性、操作性结合起来，对统一战线的地位、作用、指导思想、工作范围、主要任务、工作机制、工作程序、队伍建设、经费保障甚至资料文件管理流程等都要作出细致且容易操作的规定来。（2）强化软法的结构规范，构建完整包括假设、行为模式和行为后果的软法规范，使软法不软。虽然软法不依赖国家强制力，而主要依靠调整对象的自觉、共同体的制度约束、社会舆论、利益驱动等机制保障实施，但软法也可以通过援引硬法的方式，强化约束力。因此，新修、新立的统一战线软法需要从正面激励和反面惩处两方面构建权威基础，即必须设有干好工作的激励和干不好工作的问责。（3）增强软法的协调性，维护法制统一。统一战线软法不是国家法律，而是政党内部处理党与非党关系的规范，若与国家法律相抵触，则一律无效，必须进行修改或者废除，以维护国家法制统一。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》也特别强调，各项党内法规之间要协调统一。新修、新立的统一战线软法需要依据宪法及相关法律、党内法规及规章制定，不仅必须与宪法及法律相适应，也必须与其他党内法规制定、以及软法相协调。

2.建立健全科学的立法机制。统一战线软法治理的核心问题是以什么样的软法而治的问题，软法的权威性、共识性、规范性和有效性极为重要。而要长期供给这种高质量的软法，就需要建立健全科学的立法机制，使软法从规划、立项、草拟、制订、审议、通过、实施、评估、解释、修改、清理、废止都按照规范机制执行。为此，需要建立健全统一战线软法的统筹规划机制、审议审核机制、动态清理机制、备案审查机制、解释评估机制。通过这一套科学的立法机制，保证所制定的不同范围、不同位阶、不同效力的软法相互衔接，提高统一战线软法的系统性、协调性和统一性，切实增强统一战线软法治理的实效。

此外，根据统一战线软法治理现状，需要制定一部定期更新的统一战线软法总汇编，这样，既有利于软法的查找、修改、增删，消除各部、各位阶软法内容之间的重复、散乱、繁杂、抵触等现象，又能理顺统一战线软法的内部体系结构，加强内容的衔接、统一，强化内部系统性和配套性，便于实现与国家法律等硬法衔接。

例如根据《中国共产党统一战线工作条例》尚未制定实施的实际，可以考虑同时制定一部《中国共产党统一战线工作条例实施细则》，这样可以避免《中国共产党统一战线工作条例》过细、过繁，扩大条例的适用范围。可以预见，全面深化改革时期统一战线工作将面临更加复杂的环境，条例在适用过程中需要不断地解释、修订，所以可以考虑确定专门的部门和机构负责解释条例、修订条例，并注意搜集地方和基层统一战线典型案例，汇编成册，形成类似判例法的文本，以对统一战线工作进行更强、更具体的指导和规范。

3.努力构建开放的法治思维。在统一战线软法治理中的立法技术、立法机制等问题，归根结底都是法治思维问题。思想不解放，法治思维不开放、不系统、不现代化，统一战线软法治理就很难前进。如何构建这样的法治思维，我们认为有以下三种路径：

第一，发展协商民主推进共识性的软法治理。在全面深化改革时期，统战工作对象必将范围更广、构成更复杂、分化组合更快、主体意识更强。在这种情况下，如何较好地完成“了解情况，综合研究，掌握政策，调整关系，培养新人，举荐人才”的任务，更宏观地讲如何凝聚共识、汇聚力量，这就需要发展协商民主。通过充分多重协商，将各方面的意见和建议汇集起来，找出最大公约数，依法形成各方都能接受的共识，才能真正是在推进共识性的软法治理，也才在这个过程中形成开门纳谏的法治思维。

第二，发展参与民主推进柔性的软法治理。统一战线调整的五大关系主体，都具有强烈的参与意愿和强大的参与能力。只有发展参与民主，让各个方面的主体都参与到统一战线软法治理过程中来，减少参与差别或参与障碍所造成的相对剥夺感，才能够让统一战线发挥人才、智力、资源聚宝盆的优势，为党的中心工作服务。那么，具体怎样参与呢？无怪乎通过联席会议、座谈会、列席、联谊交友、去听意见和建议、建言献策活动、传达文件等方式。在统一战线软法治理中发展参与民主，能够塑造主体开放的法治思维，避免封闭和单向命令管理模式的弊端。

第三，发展监督民主推进透明的软法治理。监督民主是对公共权力的控制机制，表现为多元主体、多种形式，集中各种各样的信息、意见和方案等，全程全面地对公共权力及其执行者进行监督，最终形成民主的合意即真正的公共意志的过程。在网络信息技术迅速发展的今天，特别是移动互联网和移动终端技术的进步，以此为依托的新媒体能够将原子化的个人强化成自媒体并联接起来，形成全天候、全覆盖的监督网络。多元、多样、网络、全程、全天候是监督民主的关键词，在统一战线软法治理中，可以考虑设立制度化的监督网络平台和监督机制，吸纳相关主体的监督信息，并依法予以解决、反馈，这样将有利形成开放的法治思维，推进透明的软法治理。

作为党领导革命、建设和改革的重要法宝，统一战线在发展过程中始终保持与时俱进的理论品格和实事求是的实践勇气，服务于党在不同历史时期的总路线、总任务。新时期，统一战线已经成为党推进全面深化改革全面建成小康社会的重要法宝；成为党统筹国内、国际两个大局完成祖国统一的重要法宝；成为党进行现实和网络双空间治理逐步实现“中国梦”的重要法宝。因此，统一战线软法治理问题牵一发而动全身，必须正视软法治理问题、破解软法治理难题、重视提炼软法治理理论和形成软法治理思维，以此推进法治政党和法治中国建设。

［1］罗豪才.人民政协与软法之治［J］.中国人民政协理论研究会会刊，2009，（1）.

［2］Orly Lobel,The New Deal:The Fall of Regulation and the Rise ofGovernmence in Contemporary Legal Thought,in Minnesota Law Review, Vol.89,December 2004.pp.393－395.

［3］罗豪才，宋功德.软法亦法：公共治理呼唤软法之治［M］.北京：法律出版社，2009：4.