新时期加强水利基本建设项目预算编制的思考

刘建树,马　茵,郭守元

(1.淮河水利委员会治淮工程建设局,安徽 蚌埠　233000; 2.淮河水利委员会财务处,安徽 蚌埠　233000)

新时期加强水利基本建设项目预算编制的思考

刘建树1,马茵2,郭守元2

(1.淮河水利委员会治淮工程建设局,安徽 蚌埠233000; 2.淮河水利委员会财务处,安徽 蚌埠233000)

摘要：水利基本建设项目预算是部门预算的重要组成部分,是为完成水利基本建设项目而编制的年度支出计划。在新《预算法》和财政部实施三年中期财政规划管理的背景下,结合水利基本建设项目周期长、程序多、技术难等特点,分别对新时期水利基本建设项目预算编制的重要作用、自身特点、当前存在问题及完善对策提出相应的分析和思考,以期为水利基本建设项目预算编制的实践活动提供借鉴。

关键词：水利工程;基本建设项目;预算编制

2011年中共中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确了新时期水利发展的战略地位,明确提出要将水利作为国家基础设施建设的优先领域,加快水利基础设施建设。近些年,公共财政收入的水利投入逐年增长并有进一步上升趋势。提高水利投入资金的使用效益,才能更好发挥公共财政收入的公众服务作用。预算管理是提高资金使用效益的一个有效途径,而预算编制又是预算管理中的开端之举和重中之重。2015年1月1日起,我国全面实施新《预算法》,笔者结合新《预算法》实施及财政部推行三年中期财政规划管理的情况,对新时期水利基本建设的预算编制相关问题进行思考和分析。

1水利基本建设项目预算编制概述

预算是组织对资源在一定时期为达到一定目的进行配置的计划。预算是用数字或货币编制出来的某一时期的计划。预算是计划的有机组成部分,是计划的基础和落脚点[1]。部门预算是编制政府预算的一种制度和方法,是由政府各部门依据国家有关法律法规及其履行职能需要编制,反映部门所有收入和支出情况的综合财政计划,是政府各部门履行职能和事业发展的物质基础。部门预算编制具体包括预算编制、预算审批、预算批复3个环节,只有正式下达的预算文件才能作为预算执行的有效依据。水利基本建设项目预算是部门预算的重要组成部分,是为完成水利基本建设项目而编制的年度支出计划。水利基本建设项目预算是由中央或地方财政部门、水利部门单独或联合下达的基本建设支出预算,包括中央水利基本建设支出预算和地方各级水利基本建设支出预算。水利基本建设项目预算作为中央及地方水利工程财政投资的重要组成部分,其预算编制与管理的科学性直接关系到水利工程投资资金效益目标的实现[2]。

水利工程概(预)算是在初步设计阶段,由设计单位根据初步设计图纸,概算定额、指标,工程量计算规则,材料、设备的预算单价,有关费用定额或取费标准等资料预先计算工程从筹建至竣工验收交付使用全过程建设费用的经济文件。 水利工程概(预)算是水利基本建设项目预算编制的基础,而水利基本建设项目预算又是部门预算的一个组成部分,其预算编制应当从建设项目本身出发,确保水利建设项目符合国民经济和社会发展长期规划,项目切实可行。水利基本建设项目预算编制工作受到以下两个阶段的工作成效的影响,即工程项目立项阶段和项目设计与概预算阶段。

1.1　水利基本建设项目立项

工程立项是水利基本建设项目开展的起点工作,立项环节要求水利建设单位结合国家水利发展中长期规划政策、特定地区对水利设施的现实需求及部门发展规划等,提出项目建议书，确立建设项目意向，对拟确立的项目进行调查研究和详细论证并编制项目可行性研究报告。单位组织专家或报上级水利管理部门进行论证或审批,经过专家论证同意或上级部门审批方可确定项目立项。履行严格的立项论证及审批手续,能够避免立项的随意性,避免搞形式主义工程,避免资源的极大浪费。水利基本建设项目立项的业务流程如图1所示。

图1　水利基本建设项目立项流程

1.2　水利基本建设工程设计与概预算

水利基本建设项目立项后,接下来便是工程设计与概预算编制工作。建设单位需委托专业设计单位进行工程设计工作。初步设计时,设计单位应当明确拟建设的工程在指定地点和规定期限内建设的技术可行性和经济合理性,确定主要技术方案、工程总造价和主要技术经济指标。初步设计经水利建设单位审批通过后,需结合审批后的概预算指标、预算定额等进行修正,计算确定项目从筹建到竣工交付使用的预期造价,形成初步设计方案。初步设计方案经国家投资主管部门或水利主管部门总体评审后,设计单位进行施工图设计,根据施工图设计和已批准的施工图纸、现行的预算定额、费用定额和材料、设备等资源价格,确定工程预算造价。经建设单位校对和审核后,该工程预算才能作为日后施工的有效依据。工程设计与概预算大体流程如图2所示。

2水利基本建设项目预算编制的重要作用

由以上水利基本建设项目预算编制涉及的工程立项及工程设计与概预算阶段的描述可以看出,一份完整的水利建设项目预算形成需要经过很多严格的工作程序。之所以要层层把关、严格审批，其目的就是为了尽可能使项目预算合理有效,充分发挥水利基本建设项目预算编制的重要作用。

2.1　提高水利基建项目财政资金的使用效益

编制水利基本建设项目预算,为水利基本建设项目预算执行过程中财政资金的全过程控制提供了途径,将显著提高水利基本建设项目财政资金的使用效益。通过水利基建项目预算编制中关键时间控制点的把握,项目预算执行过程中的不断反馈与调整,以及分阶段实现预算优化设计与成本有效控制,将逐步强化财务监督管理职能作用的发挥,不仅有效确保了项目财政资金使用效益的提高,以及项目法人内部资金控制及运行机制的建立完善,也为预算执行过程中的建设期间效益及后期社会效益评价提供了依据。

2.2　加强财务部门对基建项目的预算管理

水利基本建设项目预算编制工作,能够提供一个满足财务部门管理人员全面参与水利基建项目管理的平台,不仅充分发挥了财务人员的技术优势,而且加强了财务人员与项目人员的沟通,使财务人员可以更好地了解各水利基本建设项目预算费用组成、编制流程及编制方法,从而保证了项目支出预算与部门财务支出预算交接工作的顺利完成。在此基础上,项目预算编制技术研究也有助于将工程项目管理和基建财务管理的管理理念、流程、方法等进行一定程度上的整合,以强化财务管理对基建项目预算的监管力度。同时,完善的水利基本建设项目预算编制技术也能满足部门预算改革对基建项目预算细化的要求。

2.3　实现预算对实际投资的有效控制

水利基本建设项目预算编制,能够建立起项目预算与项目实际投资之间的动态比对机制,为控制工程投资提供系列化工具。水利基本建设项目因受自身特点约束及其他客观因素影响,导致项目概预算与项目实施真实需求产生不同程度的偏差,而水利建设项目预算编制则从设计、招标、施工等多方面为项目预算与项目实际投资偏差提供对比调整依据。所以,科学、合理的水利基本建设项目预算编制技术和方法可以保证项目预算的完整性与精准性,将有助于实现项目预算与实际投资之间科学的动态比对,从而最终达到全程监督和合理控制水利基本建设项目投资资金的目的。

3水利基本建设项目预算编制的特点

水利基本建设项目具有工程量大、周期长、程序多、技术难等特点,直接影响水利基本建设项目预算编制的准确度[3]。我国水利基本建设项目预算对项目的申报、预算的控制有着举足轻重的作用,其编制具有比较鲜明的特点。

3.1　水利基建项目预算编制具有较强的专业技术性

水利基建项目预算编制需要考虑较多因素,是一项经济性、技术性、政策性很强的工作。要严格按照国家有关水利工程概预算费用构成及计算标准、编制依据、编制办法进行水利基本建设项目预算的编制。首先要编制各类价格文件,然后对拟建工程的造价进行预先测算和确定。在编制预算时根据不同的概预算定额及相应的费用定额等文件来进行确定,在进行水利工程概预算编制时应掌握以下主要资料:设计资料、概预算定额及有关文件和施工组织设计资料[4]。

3.2　水利基建预算编制为零基预算

水利基本建设项目每年的施工内容、施工项目和工作内容都会有较大的变化,每年对资金的需求在各个预算年度间不均衡,资金的需求量与工程进度密切相关,除管理性质的费用外,无法用“基数法”编制预算,因此,必须采用零基预算,对建设项目预算期内应完成工作量进行全面测算,依据相应的价格指标,并综合考虑各项因素,才能保证编制的预算切实可行,符合项目的实际情况,所以基建年度预算是零基预算。

3.3　水利基建项目预算为动态预算

水利基本建设项目规模大、周期长、影响因素复杂,在基建年度预算期内,受工程地质、国家政策等原因易发生设计变更和项目费用变更;工程建设过程中发生物价变动是绝对的,需要进行价差计算,项目预算需根据工程实际情况进行不断地调整和修改,所以项目预算是动态的预算。

3.4　水利基建项目预算编制重在反映项目年度资金需求

依据现行预算管理和基本建设资金管理的有关要求,基本建设支出预算是申请财政性资金的依据。现阶段水利基本建设项目预算管理模式为国家投资主管部门,下达年度水利投资计划,然后财政部门在投资计划的基础上,批复基本建设支出预算。基本建设支出预算是否科学、合理直接决定了项目资金筹措的结果。预算安排不足必然导致项目在下一年度出现资金缺口,直接影响项目实施进度,进而影响投资效益的发挥;反之,预算安排过多,超出项目实际需求时,财政性资金将无法避免沉淀等问题的出现,形成资金浪费,也直接影响资金效益的发挥。因此,年度预算必须科学地反映基建项目每年需要的资金。

4水利基本建设项目预算编制难点

水利基本建设项目具有工程量大、周期长、程序多、技术难等特点,这就导致了在建设过程中面临着较大的不确定性[5]。①水利基本建设项目在较长的建设周期间,政策环境、市场形势以及气候因素都可能产生较大变化,现有编制方法还无法有效应对这一问题,这使得水利基本建设项目预算在执行过程中精准度不断下降,造成建设资金效益下降;②水利基本建设项目建设程序繁多,包括项目建议书、可行性研究和初步设计等8个阶段,如何完善项目建设各个阶段的预算编制及管理,实现水利基本建设项目财务资金的全过程有效控制目前还未得到有效解决;③由于水利基本建设项目施工技术复杂的特点,造成施工过程中施工方案的不确定性,这直接影响到预算的编制及调整,而如何建立一套匹配后期调整的预算编制技术则是当前所缺乏的;④水利基本建设项目常在江河径流和山区河谷中建设,建设环境复杂多变,受水文、气象、地质、地形影响较大,施工图纸、施工方案等常需要不断变更与完善,这进一步降低了项目预算的准确度,同时也对项目预算的编制与调整提出了更高的要求。

水利基本建设项目诸多建设特点使得其预算编制比一般建设项目困难,而且目前尚未形成一套规范化的预算编制技术体系,这就迫切需要对水利基本建设项目预算编制技术展开深入研究。面对水利基本建设项目建设特点给项目预算编制、执行及调整所带来的困难,以及由此所导致的建设资金效益不高的现状,首先需要解决的就是构建出一套适合水利基本建设项目的预算编制的技术规范,并以此为基础通过开展预算滚动管理研究解决预算执行及调整中的有关问题。

5完善水利基本建设项目预算编制的措施及建议

鉴于上述水利基本建设项目预算编制的特点及难点,在借鉴国外发达国家预算编制成功经验基础上,笔者提出以下完善当前水利基本建设预算编制的若干建议。

5.1　细化预算编制内容

2002年,财政部印发《中央基本建设投资项目预算编制暂行办法》,明确了水利基本建设项目细化预算编制工作,并确定淮河临淮岗项目作为试编项目,开展基本建设投资项目细化预算编制的试点工作,后因种种原因未能全面推行。目前，发达国家的预算编制内容较为细化,特别是法国预算编制的科目更为细致,按公共行政科目安排各自预算,预算的类级科目有1100 多条,款级和项级科目数量更多。

建议将《水利工程设计概(估)算编制规定》的水利工程费用划分为财政预算科目内容。首先,基于科目划分的相关原则和依据,选择科目划分方案设计的目标,科目划分合理与否对预算编制质量评定影响很大,所以,预算科目的划分往往基于众多理论原则,以求达到规范、合理、有效的目的。其次，在目标的指导下,构建由时间、费用组成、项目构成3个维度因素共同影响的科目划分方案优化模型,水利基本建设项目的预算科目划分需要遵循系统、全面、针对、统一和灵活等一般原则。最后，求解优化模型,得到最适合采用的基于时间维度和项目构成维度的科目划分方案,最优方案将科目划分为非委托科目、委托科目、预备费和建设期融资利息四大类。非委托科目主要是业主管理费,委托科目包括建筑安装工程采购、设备采购、专项采购、技术服务采购、生产准备费、征地费用和其他费用等。预备费包括基本预备费和价差预备费。

5.2　确定合理预算编制周期

预算编制周期是从预算编制准备工作开始至完成预算批复的时间段。目前,我国部门预算编制周期从每年4—5月开始,至次年3—4月预算批复[6]。对一般事业经费预算编制尚能满足,而由于水利基本建设项目预算编制具有特殊性及难点,预算编制时间较为仓促,信息资料收集掌握不完备、不准确。预算编制以一年为周期的编制方法很难适应全面测算预算的要求,要么造成有的项目资金短缺,需要追加大量资金,要么又形成资金富余,造成资金闲置,无法发挥资金的最高效率,严重影响了财政资金的周转[7]。

建议根据水利基本建设项目建设周期长的特点,同时考虑预测的精度,可将滚动预算的预算周期定为3年,将基建项目预算周期始终保持在3年,每经过1年,都要根据新的变化情况进行调整,在原来预算期末再加1年的预算,从而使预算始终保持在3年的预算期,符合财政部3年中期规划编制工作的要求,并从时间上划分为3个阶段,即预算编制阶段、预算执行与调整阶段和决算阶段的制度。推行滚动预算的编制,可采用长计划、短安排的方式进行,在编制预算时,先在第一年中建立各月的明细预算,也就是项目年度预算,以便监督预算的执行。剩下的两年可以粗略一些。到第一年结束后再将第二年的预算数按月细分,第三年及下年度只列预算总数,依此类推,使预算不断地滚动下去。水利基本建设项目预算编制周期如图3所示。

图3　水利基本建设项目预算编制周期示意图

参考文献：

[1] 宁立成,肖妍.我国财政预算编制的法学分析[J].企业经济,2012(11):172-175.

[2] 王念彪.水利基本建设项目财务管理[M].南京：河海大学出版社,2013.

[3] 王伟.水利基本建设投资预算编制问题分析[J].水利发展研究,2003(11):27-29.

[4] 张严明.水利工程造价计价与控制[M].北京:中国水利水电出版社,2012.

[5] 金旸.水利融资的战略管理研究[D]. 南京:河海大学,2007.

[6] 杨静.中央部门预算编制指南[M].北京:中国财政经济出版社,2015.

[7] 石松,马威.推进滚动预算管的设想与建议[J].中国财政,2013(9):77.

(收稿日期：2015-06-18编辑：陈玉国)

中图分类号：TV512

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2015)05-0069-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2015.05.016

作者简介：刘建树(1970—),男,安徽固镇人,高级会计师,从事水利基本建设财务管理研究。E-mail:ahbbljs@sina.com