基于博弈理论的PPP公共服务项目合谋问题分析——以供水项目为例

雷　震,袁汝华

(河海大学商学院,江苏 南京　211100)

基于博弈理论的PPP公共服务项目合谋问题分析——以供水项目为例

雷震,袁汝华

(河海大学商学院,江苏 南京211100)

摘要：基于信息不对称,以及PPP公共服务项目中政府身份的多重属性,结合项目实施流程的不同阶段,讨论政府监管机构和项目公司之间合谋的可能性。然后,以供水项目为例,在对政府部门和社会资本之间的行为做出合理假设的前提下,构建政府主管部门、项目监管机构和项目公司之间的博弈模型,分析影响合谋行为的主要因素,提出设立多方参与的监管机构和建立社会资本采购阶段的竞争机制等合谋防范措施。

关键词：博弈理论;PPP模式;供水项目;合谋行为;防范措施

长期以来,由于供水等公共服务领域具有明显的公益属性,其投资、运营和管理都由政府部门或国有企业负责。在这种管理体制中,政府通过综合运用财政、税收等政策措施,在满足公众公共服务需求的前提下,维持项目公司的正常经营。然而,随着当前我国进入经济增速放缓、经济结构优化的新常态阶段,公众对公共服务水平要求的提高与地方财政资金压力之间的矛盾日益突出。为了缓解这一矛盾,从2014年初以来,政府相继出台一系列推广公私合作(PPP)模式的政策。PPP模式是指为了满足公共产品需要,公共部门和私人部门之间建立伙伴关系实施公共服务项目的活动[1]。推广PPP模式有助于在公共服务领域引进社会资本,推进市场化改革。

1研究回顾

公共服务项目涉及的投资规模大、资产专用性强,具有明显的垄断特征[2]。吸引社会资本参与公共服务,能够引入竞争机制,既可以发挥垄断形成的规模经济优势,又能有效避免潜在的社会效益损失。但是,由于PPP项目涉及政府、社会资本、公众、投融资机构以及相关中介服务机构,各利益相关方有其不同的目标和要求。在多重目标的共同约束下,必须实施有效的监管措施以平衡效率与公平之间的关系,在推进项目市场化改革的同时,始终维护其公共属性[2]。在PPP公共服务项目的实施过程中,政府经常会扮演多重角色,既作为PPP公共服务项目的政府参与方,又需要代表公共利益对相关项目公司实施监管。由于现阶段PPP相关项目仍然缺少规范化的实施和监督标准,使得政府监管机构与社会资本方乃至项目公司之间的合谋成为可能。政府监管机构和社会资本方基于自身的利益或目标,建立某种形式的利益联盟,不仅会损害公众利益,违背公共服务项目的本质,而且不利于PPP模式在公共服务领域的推广,影响其市场化改革进程[3]。

宋波等[4]基于高、中、低3个不同层次的市场需求状态,在考虑由于政府价格规制而产生的定价权差异的前提下,对公共产品公私合作项目的定价机制展开研究,从理论上论证了政府价格规制水平与公私合作项目运营成本之间的相关关系,并指出需求状态的不同会导致公共产品需求弹性的差异;何寿奎等[5]梳理出我国现阶段PPP项目政府监管过程中存在的主要问题,从成本、定价等方面为政府实施PPP项目监管总结出基本的原则;周阳[6]以我国城市水务行业为研究对象,分析其在尝试PPP模式的过程中机制设计、水价制定和服务品质等政府监管方面面临的现状和问题,主张借鉴PPP模式比较成熟国家的先进经验,在监管机构设置、水价制定和信息披露等方面提出改进建议;何寿奎等[7]通过分析公共产品PPP项目中价格形成的基本机制,设计出相应的激励机制模型,以获取社会资本真实的成本、质量等信息,以此为基础来实施价格监管;吴绪亮[8]从多个角度分析了私人资本进入基础设施服务领域可能给弱势群体带来的不利影响,认为以盈利为目的的私人资本在弱势群体的低支付能力和基础设施的高提供成本双重压力下必然无法保证基础设施的服务质量,基于此提出实施亲贫规制的机制设计;袁竞峰等[9]认为PPP模式推广的关键在于配套法律体系的建立,通过对照各国在立法监督、立法体系和法律文本等方面的具体措施,总结出我国PPP立法中存在的问题,并从立法模式和授权方法等方面对我国PPP立法监管提出实施建议。综合以上相关研究可以看出有关PPP模式下公共服务项目参与主体行为选择的研究鲜见。因此,笔者尝试借助博弈理论对相关主体的行为选择以及项目潜在的合谋问题展开研究,可以为公共服务项目中PPP模式的推广提供一定的理论支撑。

2合谋问题的引出

2.1　合谋产生的原因

基于委托代理理论,由于信息不对称,委托代理关系中的代理人为了自身利益,在和委托人签订契约之后,彼此之间又建立某种协议,这种协议往往会违背委托人的意愿,因此便产生了合谋行为。根据合谋行为的定义,其产生需要满足3个基本条件:①委托代理关系中必须由2个以上的参与主体;②代理人之间能够达成某种协议以获取合谋收益;③代理人之间的合谋必须具有负外部效应,也即代理人的合谋会损害其他参与者的利益。[10]

PPP公共服务项目涉及诸多利益相关方,监管机构必须统筹全局,兼顾各方利益,通过制定相关的政策和规则协调项目公司与公众之间的利益关系。在公共服务项目的实施过程中,由于政府同时扮演着多重角色,既是PPP公共服务项目的政府参与方,又作为监管机构对相关项目公司实施监督和审核,其监管政策和措施会受到以利润最大化为目标的社会资本的影响。对于参与项目的社会资本方或项目公司而言,在公共服务项目的自然垄断特性和利润最大化目标的共同影响下,通过合谋与监管机构建立利益联盟能够减少潜在的政策不确定性等因素的影响,而监管机构也能借助合谋实现自身的利益和目标,这种利益和目标的一致性便促使监管机构与项目公司之间形成合谋。

对于PPP项目的实施流程,财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中有相对明确的界定。指南第三条指出“本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动”。[11]由此可知, PPP项目一般可以划分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等5个阶段。PPP项目实施各个阶段中,存在诸多产生合谋行为的环节。

a. 项目采购阶段。PPP公共服务项目市场规模大、网络特性明显,呈现出明显的自然垄断特征,一旦政府尝试引入社会资本,推行市场化改革,这种垄断特征必然会吸引以利润最大化为目标的社会资本方。在以特许经营模式为主的PPP公共服务项目中,社会资本方的特许经营权利主要是通过政府审核并赋予的形式取得,而不是一般的法人权利。由于规章制度的缺失和管理不规范,监管机构在项目准入方面的权力便成为潜在的寻租空间。

b. 项目执行阶段。由于公共服务项目涉及公众的基本生活需求,政府出于公共利益和社会稳定的考虑会严格限制服务价格,对于因此而给项目公司造成的损失,政府会通过财政补贴等形式进行弥补。在传统的公共服务价格形成机制下,项目公司提交价格调整的相关材料并向监管机构和相应的物价部门提出申请,物价部门在综合监管机构和公众意见的基础上,通过价格听证或直接审核的形式确定是否调价。由于缺乏一套合理的价格形成机制,最终服务价格的确定容易受到双方讨价还价能力和监管部门政策选择的影响。在确定最终价格后,项目公司的亏损由政府进行补贴,但由于信息不对称,政府部门无法明确造成项目公司亏损的主要原因,使得一些经营管理不善、成本控制不当的项目公司很难被排除在政策保护之外,为项目公司和监管机构之间的合谋留下了空间。

c. 项目准备阶段。由社会资本发起的PPP项目需要监管机构对项目实施方案进行评价,由于现阶段评价体系和标准相对不完善,因此会形成潜在的寻租行为。同时,在项目移交阶段,监管机构参与的项目移交前效益、持续性评价也会引起潜在的合谋。

2.2　相关主体的博弈过程

在PPP公共服务项目中,政府部门参与的方式显得比较特殊,一方面,作为PPP模式的政府参与方,政府相关机构需要作为项目公司的一部分参与项目的筹备和实施；另一方面,政府监管部门需要制定相关规则和政策以监督项目公司的运作并约束以利润最大化为目标的社会投资方的行为。同时,当监管机构和项目公司基于自身利益而出现合谋行为时,又需要政府主管部门代表公众利益对合谋行为实施惩罚[12]。因此,在PPP公共服务项目中,政府部门存在项目参与者、监管机构和公众利益代表等多重身份,且政府部门和社会资本处在不同的层次上。在政府部门和社会资本形成的这种结构中,政府部门既可以通过审核、评价等方式决定社会资本的进入和退出,又可以通过政策、规则等的制定和实施对项目公司的运作进行监管。这种身份和结构上的不对等暴露出了PPP公共服务项目体制机制设计的问题,也因此造成了潜在的投机寻租行为。

表1　主管部门、监管机构和项目公司的博弈模型

3基于博弈模型的合谋问题分析

为了进一步理清PPP公共服务项目中政府部门和社会资本之间的相互关系和行为选择,笔者以PPP供水项目为例构建模型并进行分析。

3.1　基本假设

在展开进一步研究之前,本文作如下假设:

同时,由于供水项目涉及公众的基本生活需求,政府会对服务价格进行限制,并通过财政补贴的形式来弥补企业的损失,补贴额为T,并用α表示由于补贴导致的社会效率损失。

假设2由于信息不对称的存在,政府监管机构无法负担获取项目公司全部经营管理信息的成本[13]。由于供水公司存在一定的可能不满足于政府补贴所维持的收益水平,而选择通过寻租的形式与监管机构之间建立合谋,因此,政府主管部门会对监管双方的行为进行审核。如果在审核过程中发现供水公司没有按照相应的监管措施运行,项目公司将支付相应的罚金M。同时,记政府主管部门的审核成本为Cd。

假设3为了监管机构履行职责,政府主管部门给予监管机构的监管资金为Td,β为转移支付的成本率。由于存在政府监管机构和供水公司合谋的可能,一旦发现合谋,主管部门会对监管机构给予Mr的处罚。如果政府监管机构和供水公司之间的合谋能够达成,供水公司向监管机构提供租金Tp,因此而导致的社会效益损失率为λ。

假设4作为委托人的政府主管部门和作为代理人的监管机构和供水公司都是风险中性的[14]。用函数π(q)表示存在监管措施的条件下PPP供水项目的总效益,π(q)不仅包括提供供水服务的收益,还包括由于监管措施的实施给整个PPP供水项目增加的社会效益。其中,π(q)与供水量成正相关关系,但边际收益随供水量的增加而减少。

3.2　模型构建和求解

在PPP供水项目的运行过程中,政府监管机构根据事先确定好的政策和规则对社会资本方和政府部门代表组成的项目公司的运营管理实施监督。由于存在政府监管机构和项目公司合谋的可能,监管机构的上级主管部门(表1中以主管部门代替)会代表公众利益对相应的监管实施情况进行审核,如果发现存在合谋行为,则会对合谋双方进行惩罚。因此,供水项目的实施过程始终伴随着政府主管部门、监管机构和项目公司之间的相互博弈,每个主体最终的效益情况取决于各方博弈的行为选择。相应的博弈模型见表1。

根据表1博弈模型,对于主管部门来说,其期望效益值为

(1)

(2)

根据式(2)可知,在PPP供水项目实施过程中,政府主管部门对监管双方进行审核并发现合谋行为的成本Cd越高,监管机构和项目公司选择合谋的概率p1就会越大。同时,当主管部门审核并证实合谋的概率p3较小,或者因政府给予供水公司的财政补贴(α-1)T较少时,供水公司和监管机构之间合谋的概率p1会相应增大。

根据以上博弈模型,对于监管机构来说,其期望效益值为

(3)

(4)

根据式(4)可知,当供水公司向政府监管机构提供的租金Tp越大时,主管部门对监管双方的行为进行审核的概率p2便越大。同时,当主管部门因合谋而给予监管机构的罚金Mr较少,或者主管部门发现合谋的概率p3较小时,主管部门对监管双方的行为进行审核的概率p2便会增加。

对于供水公司来说,根据表1中的博弈模型,其期望效益值为

(5)

(6)

根据式(6)可知,当供水公司因参与供水项目而从政府部门获得的财政补贴与选择合谋而受到的惩罚总和(M+T)较大时,主管部门对监管双方的行为进行审核的可能性会减小。

4结语

信息不对称是政府部门和社会资本之间产生合谋的最根本原因。根据上述博弈分析,如果政府为了保护公众利益而投入更多的资源对监管双方的行为进行审核,会对合谋行为的防范产生积极的效果。长期以来,由于政府部门官员的任期偏短且不够稳定,使得部分负责监管的政府官员缺乏长远预期,仅仅考虑自身利益而出现合谋行为[15]。同时,在政府部门中,由于监管机构和项目参与方之间的界限不够明确,使得监管机构很难独立行使监管职能。因此,政府部门可以发起设立由政府主管部门、监管机构、公众、项目公司代表以及媒体等多方参与的独立监管机构,由其负责制定并落实规范项目运行的政策和规则,并对项目公司定期进行监督。

另外,对于公共服务项目的参与方而言,由于缺乏有效的规范和制约机制,使得选择合谋的成本相对偏低。在PPP项目采购阶段,如果可以引入竞争机制,便会增加选择合谋的潜在成本,使监管双方通过合谋获得的收益小于项目正常运作可能给项目公司带来的收益,项目公司便会主动选择规范运作。同时,监管机构不能有效实施项目监督的原因很大程度上在于政府部门不是公共产品的最终使用者,而是代理公众履行监督职责,所以政府监管机构没有充足的动力进行项目监督。因此,可以通过建立规范透明的信息披露机制,让公众充分了解项目相关信息,鼓励公众参与项目监督,通过公众参与制约政府部门和社会资本的行为。

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(收稿日期：2015-06-02编辑：方宇彤)

中图分类号：F407.9

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2015)05-0039-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2015.05.009

作者简介：雷震(1990—),男,河南安阳人,硕士研究生,从事项目管理、资源技术经济及管理研究。E-mail:leizhenycyt@126.com

基金项目：水利部公益性行业科研专项(201301055)