PPP模式下水利工程项目物有所值决策评价

钟　云,薛　松,严华东

(1.河海大学商学院,江苏 南京　211100; 2.江苏省“世界水谷”与水生态文明协同创新中心,江苏 南京　211100;3.河海大学国际河流研究中心,江苏 南京　211100)

PPP模式下水利工程项目物有所值决策评价

钟云1,2,薛松1,2,严华东1,3

(1.河海大学商学院,江苏 南京211100; 2.江苏省“世界水谷”与水生态文明协同创新中心,江苏 南京211100;3.河海大学国际河流研究中心,江苏 南京211100)

摘要：在物有所值(VFM)理论分析的基础上,通过相关研究,比较不同国家VFM决策评价体系,并结合水利工程项目的特点,分析我国PPP模式下水利工程项目VFM决策评价流程。从定性和定量分析两个角度,研究PPP模式下水利工程项目VFM决策评价方法,为有效构建并完善PPP模式下水利工程项目的VFM决策评价体系提供依据。

关键词：PPP模式;物有所值;政府采购;决策评价;水利工程

公私合作关系(public-private-partnership,简称PPP)模式为:①通过引入社会资本,激发社会资本活力,缓解财政资金压力,转变政府职能;②通过社会专业技术和管理能力,提高财政资金效率,节省成本,满足公共服务需求。由于在PPP模式下进行水利工程项目时存在前期谈判时间长、交易成本高等缺点,且水利工程项目的参与方关系协调困难,合作组织结构复杂,涉及很多风险问题,因此需要进行科学的决策评价,以确定水利工程项目是否采用PPP模式,确保水利工程项目的顺利开展。

2014年财政部发布了113号文,明确提出采用物有所值的评价方法判断工程项目采用PPP模式或传统模式进行交付[1],但该文没有对物有所值的评价过程和方法进行详细解释。2015年4月,中华人民共和国发展和改革委员会、财政部和水利部共同出台了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设的实施意见》,使得PPP模式成为推动水利工程项目发展的新亮点。但是,目前我国PPP模式下水利工程项目的决策评价体系与传统模式相比没有太大差别,决策流程也基本一致[2],未能起到在项目前期进行有效决策评价的作用。为了明确判断水利工程项目的采购模式,通过相关研究，比较不同国家VFM决策评价体系，并结合水利工程项目的特点健全现有水利工程PPP模式下项目决策评价流程,进一步完善水利工程项目VFM决策评价方法。

1PPP模式物有所值理论

1.1　PPP模式物有所值定义

VFM(value for money)直译为资金价值,通常称为物有所值,在PPP模式采购过程中起决定性作用。在满足公共需求的前提下,VFM要求实现采购项目全生命周期成本、质量、期限和风险的最优集合[3],即多目标最优,以评价PPP模式是否比传统的政府采购模式更物有所值,即在PPP模式下能否最大化发挥资金的效用,以此来选择更为合适的采购模式。VFM涉及项目采购过程的方方面面,主要包括定性和定量评价两个方面[4]。

2004年英国财政部颁布的《物有所值评估指南》将VFM理解为资金价值最大化,即项目全生命周期内费用与目标实现程度的最优组合。英国、澳大利亚、加拿大等VFM制度发展较为完善的国家,从管理学“3E”原则,即经济性、效益性和有效性[5]原则综合理解物有所值的内涵。

VFM是一种项目决策的方法,用来评价政府、组织等机构是否能够通过项目全生命周期的管理和运营,从最终的产品或服务中获得最大收益。该决策是在对项目的价格、质量、资源利用效率、目标实现程度、风险分担以及长期运营效果等因素进行定性、定量分析，综合评价的基础上做出的[6]。

1.2　物有所值在政府决策中的作用

政府采购从节资防腐向VFM转变,不再以低价为决策的唯一目标,以VFM为基准和最终目标进行科学决策,实现资金效用最大化[7]。Coldrey[8]认为VFM并不只单纯追求最低经济成本,而是政府在考虑所有成本后能获得的最大收益。孙慧等[9]认为VFM评价体系有利于政府选择更为经济、有效的采购模式,进而提高工程项目的价值。姜爱华[7]认为,VFM作为评价市场主体和公共服务质量的标准,与政府职能转变、服务型政府建设密切相关。

水利工程项目作为基础设施领域政府采购的重点,如何进行正确有效的采购决策极为重要。因此,针对水利工程项目公共性和外部性强、目标控制难度大、风险高、不确定性因素多等特点,在项目前期决策过程中进行PPP模式VFM评价具有重要的意义。

2PPP模式下VFM评价对比和流程

2.1　不同国家PPP模式VFM评价对比

表1　不同国家VFM评价比较

通常VFM由风险转移、合同长期性、竞争、性能测量和规范性输出、绩效评估和激励以及私人部门的管理技能6个决定性因素来判定[10]。英国、澳大利亚、加拿大、日本等国家更早将PPP模式应用于基础设施项目,在PPP模式决策与评估方面建立了较为完善VFM评价体系。由于各国国情不同,甚至不同区域也有所差别,因此不同国家和地区根据实际情况制定了适合各国国情的VFM评价体系。表1对不同国家和地区VFM评价体系进行了对比[11-12],其关键评估标准均为支付能力、风险竞争和分摊,评价目标为最优风险转移、有效的公共服务、公共基金的利用率、创新设计、充分利用私人部门。

我国正处在PPP模式试用阶段,尚未建立完善的VFM评价体系。PPP模式下水利工程项目的成功不仅需要依靠政府信用和私人部门的能力,还需要凭借在早期决策阶段的科学合理评估[13]。

2.2　PPP模式下水利工程项目VFM评价流程

PPP模式下水利工程项目VFM评价贯穿项目全生命周期的所有阶段,主要包括项目的可行性研究、项目选择和项目评估[10]。不同国家,PPP项目VFM评价流程不尽相同。

澳大利亚将PPP项目的VFM评价流程分为服务识别、初步评估、PPP业务案例开发、项目意向书、投标过程和项目契约管理6个阶段。前3个阶段进行项目早期可行性分析,关注项目的可持续发展,最好地满足指定的服务需求,主要通过向政府提供高质量信息,帮助政府以项目的优先级和支付能力为依据进行决策。后3个阶段是项目进行招投标和执行交付阶段,确定适合发展的PPP项目[14]。德国将PPP项目的VFM评价流程分为4个阶段,即项目的初始阶段、前期阶段、招标阶段和执行阶段。在项目的初始阶段,定性描述进行PPP检验;在前期阶段,定量、定性分析并粗估PSC(公共部门参照标准,public sector comparator);在招标阶段,定量分析深化PSC计算;在执行阶段,进行VFM连续评估[3]。

通过澳大利亚和德国的VFM评价流程分析,结合我国财政部113号文和水利工程项目决策流程特点,构建适合我国的PPP模式下水利工程项目决策评价流程,如图1所示,虚线框为在现有基础上进一步完善的流程。

图1　PPP模式下水利工程项目决策评价流程

3PPP模式下水利工程项目VFM评价方法

3.1　定性评价

PPP模式下水利工程项目VFM的定性分析是VFM定量分析前,项目可行性研究阶段的项目初评,以及VFM定量分析后项目执行阶段的动态连续评估,主要用于对采购的水利工程项目进行初选和评估。

图2　PSC计算过程

项目识别阶段由财政部进行初步定性评价,重点关注采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等[1]。袁竞峰等[15-16]根据项目特点,多方面、多角度对PPP项目的VFM评价进行了定量和定性分析。Demirag等[5]认为可以通过有效的问责制管理实现项目VFM。

水利工程项目一般都具有社会福利效应和较明显的外部性,而经济效益、技术难度、风险分担和社会资本吸引力度有所差异。因此,PPP模式下水利工程项目VFM定性分析涉及的内容较广,不同机构对PPP模式下水利工程项目的VFM定性分析也有所差异,但主要包括4个方面[11]:①项目的可行性,指项目的范围和监管等方面的问题;②广泛的收益和成本评估,主要评估风险管理、创新和激励措施;③PPP模式的可达性,指市场的评估和竞争水平;④公共部门和私人部门在项目管理上的能力等。

3.2　定量评价

PPP模式下水利工程项目VFM的定量评价通常在项目的采购阶段、招投标之前,主要用于项目采购模式的选择。不同于VFM定性分析,PPP模式下水利工程项目VFM的定量分析评价体系更为明确和具体,已经形成了较为完善的评价体系。

项目识别阶段由地方政府根据实际情况进行初步定量评价,主要通过比较PPP模式下水利工程项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值,计算项目的VFM量值,以判断政府和社会资本合作模式是否降低水利工程项目全生命周期成本[1]。英国、澳大利亚、德国等较早将VFM应用于PPP模式下政府采购决策的国家,多采用PSC与PPP对比法。因此,选择采用PSC与PPP对比法对PPP模式下水利工程项目进行VFM定量评价。

3.2.1公共部门参照标准PSC

通常,PSC由初始PSC、竞争中立调整成本Vcna、转移风险成本Vtr和保留风险成本Vrr四部分组成,其中初始PSC和竞争中立调整成本是总的非风险调整PSC。PSC计算公式如下:

(1)

式中:Vpsc为公共部门参照标准(PSC);Vipsc为初始PSC。PSC各个部分具体计算过程如图2所示[3]。

a. 初始PSC是政府生产和交付采购项目的基本成本,包括直接投资成本、间接运营成本和第三方收益。初始PSC计算如下:

(2)

式中:Vdc为直接投资成本,即采用传统政府投资模式下最优方案的直接成本费用;Vidc为间接运营成本,即运营过程中不与提供公共服务直接相关的费用;Vtpr为第三方收益,水利工程项目服务对象购买或接受服务支付的费用。

b. 竞争中立调整:由于政府的公有制产生的政府业务竞争优势的价值,如减免税收。不考虑不同成本管理水平带来的绩效和效率差异,在此基础上,相对私人部门而言,政府更具备项目采购优势。

c. 风险调整需要评估PSC风险价值,度量政府承担所有风险预期所产生的成本,再合理分担风险。根据承担风险的主体不同,分为转移风险成本和保留风险成本。转移风险成本,PPP模式下所有政府考虑转移给私人部门的风险价值;保留风险成本,所有不适合转移给私人部门仍由政府承担的风险价值。

3.2.2PSC与PPP对比法定量计算

VFM部分(VVFM)等于PSC和全生命周期成本之间的成本之差:

(3)

式中:Vppp为PPP全生命周期成本,是私人部门支出费用和公共部门保留风险成本之和。PSC和PPP均是基于现金流计算的。VFM部分构成见图3。

图3　VFM部分的构成

当VFM部分比较多时,水利工程项目可以直接选择采用PPP模式作为项目支付方式;当VFM部分较少时,相比传统模式,若PPP存在更多的定性优势,水利工程项目仍可选择采用PPP模式。而且,各种不确定因素和环境情况的变化都可能造成评估结果的不准确,因此在水利工程项目决策评估阶段需要研究更为科学完善的评价方法。

除此之外,合理的风险分配,即明确政府转移风险成本和保留风险成本,是使得PPP模式可能比传统模式获得更大VFM的关键影响因素,因此水利工程项目VFM的实现需要PPP模式下公私双方分担的风险尽可能最优化。PPP模式下水利工程项目存在很大的风险,公私双方的风险是否能够进行合理分配对项目前期决策评价相当重要,直接影响水利工程项目最终的成败。

4结论

为了实现PPP模式下水利工程项目的VFM,提高PPP模式的应用效率,推动PPP模式下水利工程项目的有效运行和可持续发展,需要健全PPP模式下水利工程项目VFM决策评价体系,发挥VFM在PPP项目前期评价决策作用。要规范PPP模式下水利工程项目VFM决策评价流程,同时完善PPP模式下水利工程项目VFM决策评价方法,需采用定性与定量相结合的综合评价方法,充分考虑各种影响VFM的相关因素,以为水利工程项目中政府采购方式选择提供科学的决策依据。

参考文献：

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(收稿日期：2015-05-15编辑：胡新宇)

中图分类号：F323

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2015)05-0034-05

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2015.05.008

作者简介：钟云(1991—),女,湖北襄阳人,硕士研究生,主要从事PPP项目管理研究。E-mail:418194700@qq.com

基金项目：国家社会科学基金重点项目(14AZD024);中国博士后科学基金(2014M551498);中央高校基本科研业务费专项资金(2013/B14020090)