贫困地区存在“粘蝇纸效应”吗

李 丹，张 侠

（1.南京审计学院公共经济学院，江苏南京211815；2.上海财经大学公共经济与管理学院，上海200433）

贫困地区存在“粘蝇纸效应”吗

李 丹1，张 侠2

（1.南京审计学院公共经济学院，江苏南京211815；2.上海财经大学公共经济与管理学院，上海200433）

文章以国定扶贫县为研究对象，分析在财政转移支付不断增加的背景下贫困地区是否存在“粘蝇纸效应”。通过构建理论模型与实证分析，文章认为，无论是整个国定扶贫县，还是“老、少、边、穷”四类扶贫县，均存在显著的“粘蝇纸效应”，贫困地区并没有像对待自有财政收入那样珍惜财政转移支付。与此同时，国定扶贫县本身底子较薄，“粘蝇纸效应”可能导致地方政府财政状况恶化，因此，上级政府应加强国定扶贫县转移支付的资金管理，杜绝财政资金浪费，同时加强扶贫县地方政府财政赤字和地方债务管理，严防财政风险。在扶贫县名单评定上提高“准度”并制定有效的“退出”机制。

财政转移支付；“粘蝇纸效应”；财政支出

一、引 言

Bradford和Otaes（1971）认为在信息充分条件下，无条件转移支付等价于给地方选民的现金支付，两者对地方公共支出会产生同样影响，但大量实证研究表明，前者对地方政府公共支出的扩大效应更加明显，两者并不等效，即“钱粘在它所到达的地方”，于是人们把这种效应形象地称为“粘蝇纸效应”（Flypaper Effect）。

国定扶贫县经济基础薄弱，财力有限，基本公共服务水平较低，因此，中央一直采用财政转移支付政策支持当地发展，特别是进入新世纪之后，国家制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010）》，同时配合西部大开发政策以及响应联合国“向贫困宣战”的号召，开始对这些地区实施大规模财政转移支付。此外，中共十八届三中全会也明确提出，进一步增加革命老区、民族地区、边疆地区以及贫困地区的财政转移支付。根据《全国地市县财政统计资料》的统计数据，国定扶贫县获得财政转移支付规模从2001年的608.35亿元增加到2009年的4473.02亿元，增长显著。2011年我国重新确定592个国定扶贫县名单及14个连片特困地区，未来国家会进一步加大对贫困地区财政转移支付的力度。

国定扶贫县每年获得大量财政转移支付，这些地区是否存在“粘蝇纸效应”，尚不清晰。不过，倘若这些地区出现严重的“粘蝇纸效应”，很可能造成大量财政转移支付浪费，也将直接影响财政转移支付的实施效果。而扶贫地区自身财力较为薄弱，在“粘蝇纸效应”下，很可能引发一系列财政风险，例如赤字率和地方债务不断增加，一旦经济增速放缓，财政收入下滑，中央转移支付规模下降，国定扶贫县将面临严重的财政问题。此外，本文认为“粘蝇纸效应”可能引发“恶性”循环，即地方财力缺口主要由转移支付进行弥补，地方政府获得转移支付后，在“粘蝇纸效应”下财政收支缺口会进一步扩大，需要更多的转移支付进行弥补，如此反复循环，转移支付很可能导致扶贫县“越帮越贫”。因此，通过对贫困地区“粘蝇纸效应”的考察，为更加有效地发挥财政转移支付作用，加强地方财政支出管理以及对未来贫困地区财政转移支付政策的制定与实施具有重大的现实意义。

本文创新点或边际贡献主要有以下几个方面：一是在研究对象上，本文首次以国定扶贫县为研究对象，克服以往通过设置虚拟变量所带来的缺陷，从而真正考察贫困地区的“粘蝇纸效应”；二是在研究内容上，本文不仅从整体上考察贫困地区“粘蝇纸效应”，而且将贫困地区分为“老、少、边、穷”分别进行考察，这些地区既享受国家针对“老、少、边、穷”地区一般性的转移支付优惠政策，也享受国家针对扶贫县的优惠政策，而且以往研究主要关注转移支付实施效果，而很少关注这些效果与地方政府行为之间的联系。除此之外，本文认为扶贫县资格与获得转移支付规模具有高度相关性，因此通过比较“八七扶贫时期”以及新世纪第一个扶贫时期（2001－2010年）扶贫县名单的变化，进一步考察不同时期贫困地区“粘蝇纸效应”的变化。

二、文献综述

早期的公共财政理论认为财政转移支付并不会产生“粘蝇纸效应”，Bradford和Otaes（1971）借助简单的财政收支决策模型证明地方政府财政拨款与地方私人部门收入增加对公共支出产生同样影响，但大量实证研究并不支持上述结论，地方政府每增加1美元收入，财政支出会相应增加0.02－0.05美元，而1美元转移支付可以使地方政府财政支出增加0.3美元，甚至接近或超过1美元，两者之间差异较为明显（Hines和Thaler，1995）。

“粘蝇纸效应”会直接引发财政支出规模膨胀，也会对财政转移支付实施效果产生重要影响，因此，大量文献围绕这一主题进行研究。Spahn（1979）利用澳大利亚州一级政府的数据，Case（1993）利用美国的数据，Sagbas和Saruc（2004）利用土耳其52个省的数据，Karnik和Lalvani（2008）利用印度43个城市的横截面数据，分别对不同国家是否存在“粘蝇纸效应”进行研究，实证分析表明，这些国家均存在明显的“粘蝇纸效应”。在深入研究中，一些结论具有一定的指导意义，例如，具有更多人口和更高拨款增长率的政府将会产生更显著的“粘蝇纸效应”，广义的公共产品相对于核心公共产品，其“粘蝇纸效应”更强。除此之外，一些学者对“粘蝇纸效应”是否存在双向性或对称性进行分析。James和Richard（1995）认为“粘蝇纸效应”存在非对称性，当财政转移支付减少时会产生替代效应，地方政府以扩大自身财政收入的方式维持财政支出规模；而Cai和Treisman（2006）则认为“粘蝇纸效应”存在对称性，财政转移支付增加或减少会相应增加地方财政支出或减少地方财政支出。我国学者范子英和张军（2010）利用中国地方政府的数据发现我国存在明显的“粘蝇纸效应”，财政转移支付对地方政府财政支出规模及财政供养人口规模都产生了明显的刺激作用。

在理论上，自有财政1单位收入与无条件转移支付1单位收入对地方政府应具有同样效应，但实践中为什么会存在“粘蝇纸效应”？对此，学者们进行大量研究并给出五种解释：一是财政幻觉，即转移支付降低了公共产品的平均价格，导致财政支出扩大（Oates，1979）；二是中间投票人理论（King，1984）；三是受利益集团影响（Dougan和Kenyou，1988）；四是政府利己行为（Turnbull，1992）；五是税收存在额外损失，即地方政府更倾向利用转移支付来扩大支出（Hines和Thaler，1995）。这些理论为解释“粘蝇纸效应”提供了一定依据。

三、“粘蝇纸效应”一般原理及实证分析

财政转移支付与地方政府自有收入都是地方政府可使用的财政资源，最终都将用于各类财政支出。不过，这两类“收入”对地方政府财政支出行为的影响可能并不相同。

根据Inman（1979）、胡洪曙（2011）等人的研究，本文对“粘蝇纸效应”一般原理进行简单推导。假定一个人在决定公共产品与私人产品消费数量时，其目标函数是个人效用最大化，因此本文提出个人效用最大化条件下的公共支出需求模型，并用它来比较公共支出对无条件转移支付和私人收入的弹性。为简化分析，公共支出需求函数在个人预算约束下将由效用最大化函数U＝U（G，Y）来决定，其中Y由以下因素决定：Y＝I－∑iCih（1－mi）G＋hz。其中，I是税前个人收入，C是公共支出函数的成本指数，m是公共支出函数中的配套拨款率，G是人均公共支出，z是人均无条件拨款，h是地方税收中第i个人所占的份额，即第i个人为所享受地方公共产品而不得不付出的税收价格。

（二）对“粘蝇纸效应”实证检验及分析

根据“粘蝇纸效应”原理，在验证国定扶贫县是否存在“粘蝇纸效应”时，需考虑变量的选取。首先，在转移支付方面，应选取无条件转移支付，因为财政转移支付不仅包含无条件转移支付，还包含条件性转移支付，例如专项转移支付，而且大部分专项转移支付要求地方政府采取一定的配套资金，因而会直接影响公共产品的边际价格，因此包含此类转移支付会错误得出“粘蝇纸效应”的结论。其次，在私人部门收入方面，这类数据较难获得，不过税收主要取之于民，因而理论上对此类问题的研究一般转换为税收对公共支出的影响。此外，国外的税收与我国财政收入在口径上基本相同，因此本文以地方财政收入作为替代，而且这样可以更直观地考察同样1单位收入，转移支付与地方财政收入对地方财政支出的影响是否存在明显差别。最后，“粘蝇纸效应”主要针对公共支出，但目前财政支出项目很难界定公共支出与非公共支出，同时考虑统计口径不断变化，本文以地方政府一般预算支出替代公共支出。因此，本文模型设定如下：

其中，expit为i县t年人均公共支出，etr为人均一般性转移支付①2009年国家对转移支付口径做了调整，原财力性转移支付改为一般性转移支付，原一般性转移支付改为均衡性转移支付，本文主要考察的是一般性转移支付，即当前的均衡性转移支付。，rev为人均自有财政收入，同时为了更加准确模拟实证结果，本文添加四类控制变量，分别为第一产业比重（struc）、人口密度（fd）、城市化率（urban）以及万人财政供养人口（fiscalpop）。本文研究的对象为2001—2010年新世纪第一个扶贫开发时期的国定扶贫县，这期间扶贫县名单没有进行重新评定，因此对实证研究具有一定的稳定性。不过由于缺少2010年数据，本文分析的时间跨度为2001－2009年，此外，在扣除县改区、极端值以及部分缺失数值的县之外，实际分析的国定扶贫县共569个。所有数据均来自《中国县（市）社会经济统计年鉴》及《全国地市县财政统计资料》，表1为各个变量的统计性描述。

表1 变量的统计性描述

此外，本文设定的模型不可避免地存在内生性问题，但本文关注的焦点在于国定扶贫县是否存在“粘蝇纸效应”，因此本文仅关注核心变量是否显著，而并不关注具体数值的大小。模型回归方法主要利用豪斯曼检验来选择固定效应模型与随机效应模型，通过检验P值（0.0000），本文采用固定效应模型对方程进行估计，回归结果见表2。由表2可知，人均一般性转移支付对财政支出的影响远大于地方财政自有收入对财政支出的影响，说明国定扶贫县可能存在“粘蝇纸效应”。在仅考察人均一般性转移支付的回归模型中，组内R2为0.447，在此模型基础上加入人均财政收入，组内R2为0.827，再加入其他控制变量，组内R2变化不大，这说明影响地方政府财政支出水平的主要因素为地方自有财政收入及财政转移支付。最后，将转移支付与自有财政收入加总作为地方政府可以控制的总资源。若“粘蝇纸效应”不存在，转移支付与自有财政收入对政府支出的作用相同，那么在控制政府总资源的基础上，再加入转移支付则并不显著；如果此时转移支付仍然显著，则一定存在“粘蝇纸效应”。从回归结果看，一般性转移支付回归系数虽然有所下降，但回归结果依然显著，说明国定扶贫县的确存在“粘蝇纸效应”，这也说明在拥有相同资源的情况下，若人均财政自有收入减少1单位的同时增加1单位无条件转移支付，国定扶贫县财政支出将增加1.289单位。

表2 “粘蝇纸”效应的回归结果

（三）对不同地区“粘蝇纸效应”的实证分析

鱼类的性成熟受遗传和环境的双重影响，对某一物种来说，既具备相对的稳定性，又表现出一定的可塑性［20］。从云南鳅的基础生物学特征研究中得出，草海云南鳅最小性成熟的年龄为1＋龄，雄鱼最小体长为 1.22 cm，体重 0.21 g；雌鱼最小体长 3.01 cm，体重0.41 g。在未达到性成熟之前，雄鱼和雌鱼在外部形态上无显著差异，较难区分，性成熟后可以根据成熟的雌鱼腹部膨大突出，能够看到卵巢鼓起的轮廓，个体比雄鱼小，生殖孔出现淡淡的红色等特征可以区分雌雄。

由上文可知，国定扶贫县在整体上存在“粘蝇纸效应”，但在“老、少、边、穷”地区是否存在，需进一步考察和研究。本文的“老、少、边、穷”地区指革命老区、少数民族地区、陆地边境地区以及特困地区，不过，这些地区应同时满足国定扶贫县资格，具体分类标准主要依据各部委及主管机构公布的名单，这些地区在我国的分布详见表3。

表3 国定扶贫县以及四类扶贫县的分布

由于国家对“老、少、边、穷”地区财政转移支付政策存在较大差别，而且不同地区发展水平差异明显，因此，本文按照前文的分析方法，对“老、少、边、穷”地区分别考察“粘蝇纸效应”。

在表4中，本文按照表2第四列回归的分析方法进行实证分析，这一列主要考察“粘蝇纸”的净效应。从回归结果看，革命老区扶贫县存在显著的“粘蝇纸效应”，回归系数达到1.1915，而特困地区扶贫县的“粘蝇纸效应”则相对较小，系数为0.4831。可见，无论是整个国定扶贫县，还是不同类别国定扶贫县，均存在“粘蝇纸效应”①民族扶贫县与特困地区“粘蝇纸效应”差异较大，主要原因还要从人均净转移支付总额来看，2009年民族扶贫县的人均净转移支付为2388.04元，特困地区仅为1605.04元，而且民族扶贫县既享受扶贫县的优惠政策，也享受民族地区的优惠政策，因此，民族地区转移支付对财政支出的影响更大，除此之外，特困县在发展过程中有时还需要考虑保住“贫困县”的帽子，而民族扶贫县依靠民族地区的身份，依然可以获得大量财政转移支付。。

国定扶贫县“粘蝇纸效应”对上级政府制定财政政策具有一定的指导意义，如中央希望地方政府扩大财政支出为居民提供更多的公共服务，则可以扩大无条件转移支付力度，刺激地方政府财政支出。然而，本文认为贫困地区“粘蝇纸效应”更应引起注意的是由此可能导致的财政风险。国定扶贫县本身底子较薄，“粘蝇纸效应”可能导致地方政府财政状况恶化，赤字率不断攀升。

表4 国定扶贫县分地区“粘蝇纸效应”的回归结果

除此之外，本文认为“粘蝇纸效应”可能会产生“恶性”循环：由于贫困地区财政收支缺口由转移支付进行弥补，随着财政转移支付不断增加，在“粘蝇纸效应”下财政收支缺口会进一步扩大，进而导致财政转移支付进一步增加，如此反复循环，转移支付很可能导致大量财政资金浪费，既影响效率，也影响公平。一旦经济增速放缓，财政收入下滑，中央转移支付规模下降，国定扶贫县将面临严重的财政问题。为支撑上文判断，本文以2005年为例分别考察人均净转移支付与人均财政收入、人均财政缺口之间的关系，详见图1。由图1可知，人均净转移支付与财力缺口存在高度一致性，财力缺口越大的地方政府，获得财政转移支付也越多。图1中只反映净转移支付情况，没有考虑一般性转移支付，因为一般性转移支付已经严格按照标准支出与标准收入的缺口进行测算，因此，本文有理由相信存在这种循环。

图1 人均净转移支付与人均收入、人均财力缺口之间的散点图

由于格兰杰因果检验主要适用于时间序列模型，面板数据的格兰杰因果检验目前在技术上并不成熟，回归结果并不具有可信性。因此，本文无法判断地方政府财力缺口与转移支付之间的因果关系，但从目前“粘蝇纸效应”的逻辑推理以及两者的相关关系来看，中央应对“粘蝇纸效应”提高警惕，否则，将造成大量转移支付资金的浪费并影响财政转移支付目标的实现，近年来国定扶贫县基本公共服务水平并没有随着转移支付力度的增加而增加，相反，扶贫县财政赤字越来越严重，地方债务规模越来越大，这说明如果不正确认识“粘蝇纸效应”对地方政府财政支出的影响，最终将导致严重的财政风险。

四、进一步分析

由上文可知，国定扶贫县存在显著的“粘蝇纸效应”，这种效应是否与取得扶贫县资格之后获得大量财政转移支付继而影响财政支出行为存在直接联系，目前尚不清楚。因此，本文将进一步考察存在国定扶贫县进入与退出的情况下，转移支付对国定扶贫县“粘蝇纸效应”的影响。

我国在1994年至2000年实施了“八七”扶贫计划，在2001年至2010年实施了新世纪之后第一个扶贫计划，因此本文将扶贫县划分为两类：一类为“新增扶贫县”，即在“八七”扶贫时期未被列入扶贫县名单的县，但在2001年被列入扶贫县。这些地区在2001年之前，虽然获得转移支付，但与国定扶贫县相比，在转移支付规模上存在一定差距；在2001年之后，这些地区被评为国定扶贫县，转移支付规模发生跳跃式增加，因此，“粘蝇纸效应”可能会有所不同。另一类称为“剔除扶贫县”，即在“八七扶贫”时期被列入国定扶贫县名单的县，在2001年之后没有被列入扶贫县。

在名单方面，根据比对，扣除县级市和区级政府，新增扶贫县与被剔除扶贫县均有84个，考虑到部分数据的缺失，实际分析的被剔除扶贫县共75个，实际分析的新增扶贫县共84个。

首先，在财政支出规模方面，本文列出了不同时期新增扶贫县财政支出规模。由图2可知，在1994—2000年期间，新增扶贫县财政支出规模一直处于较低水平。2001年之后，新增扶贫县被列入扶贫县，当年财政支出增长速度接近40%，之后财政支出规模不断大幅增加，同时，财政支出相对规模（财政支出占GDP比重）也不断提高。

图2 新增扶贫县财政支出绝对规模及相对规模

扶贫县名单的变化直接影响县级政府获得财政转移支付的规模，这些变化对“粘蝇纸效应”将产生怎样的影响，接下来本文将分析两类扶贫县在不同时期的“粘蝇纸效应”，具体结果见表5。

表5是在控制地方政府财政资源的基础上进行实证分析得到的结果，考虑数据的可得性，本文仅考察净转移支付的“粘蝇纸效应”，没有考察一般性转移支付，虽然如此，倘若实证分析中净转移支付存在“粘蝇纸效应”，借助上文的实证经验也可以说明一般性转移支付同样存在“粘蝇纸效应”。

表5 两类扶贫县不同时期的“粘蝇纸效应”

由表5可知，“新增扶贫县”在未被列入扶贫县名单之前，净转移支付的“粘蝇纸效应”为负值，这个结果存在进一步探讨的空间，可能与地方政府财力较弱，债务过多有密切联系①这些县在这一时期获得的转移支付较少，同时地方财政可能存在债务负担重的问题，因此，少量转移支付可能被用于弥补以前的财政缺口，因此，这一阶段可能不会带来财政支出的增加。，在2001年之后，“新增扶贫县”在获得大量转移支付之后，净转移支付的“粘蝇纸效应”为正值，而且回归结果较为显著，这说明在新的扶贫时期，转移支付对“新增扶贫县”存在明显的“粘蝇纸效应”。为了比较分析，本文在此也对被剔除扶贫县两个时期的“粘蝇纸效应”进行考察。由表5可知，在“八七”扶贫期间，由于被剔除扶贫县仍为国定扶贫县，其“粘蝇纸效应”较为显著，而在2001年新的扶贫时期，虽然被剔除扶贫县也存在“粘蝇纸效应”，但系数远小于“八七”扶贫时期。

五、结 论

本文通过对国定扶贫县贫困地区“粘蝇纸效应”进行实证研究，发现无论是整个国定扶贫县，还是“老、少、边、穷”四类扶贫县，均存在显著的“粘蝇纸效应”，地方政府并没有像对待自有财政收入那样珍惜财政转移支付。与此同时，由于国定扶贫县底子较薄，“粘蝇纸效应”可能导致地方政府财政状况恶化，如赤字率不断攀升。除此之外，本文认为“粘蝇纸效应”可能会产生“恶性”循环：贫困地区财政收支缺口由转移支付进行弥补，随着财政转移支付不断增加，在“粘蝇纸效应”下财政收支缺口进一步扩大，进而导致财政转移支付进一步增加，如此反复循环，中央和地方政府都将面临严重的财政问题。在进一步研究中，通过对不同时期扶贫县进行考察，发现列入扶贫县名单的县，其“粘蝇纸效应”远大于非国定扶贫县。因此，针对以上问题，本文提出三点建议：第一，加强国定扶贫县财政支出管理，特别是针对转移支付资金，务必确保每一笔财政支出均用在刀刃上，规范转移支付资金使用，杜绝财政资金浪费。同时消化、减少国定扶贫县自身财政赤字。第二，完善转移支付制度，加强地方财政支出信息化建设。转移支付与地方财政支出需进一步提高透明度，在减少地方政府不合理预期的同时，强化对地方政府财政支出制度的监督，从内部机理上限制“粘蝇纸效应”。同时，应严格按照标准化公式加大均衡性转移支付规模，减少条件性转移支付，切实增加地方政府实际可支配财力。第三，构建扶贫地区财政转移支付绩效评价体系。真正衡量财政转移支付对扶贫地区的实施效果，同时在扶贫县名单评定上提高“准度”并制定有效的“退出”机制。

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Is There the“Flypaper Effect”in the Poverty-stricken Counties？

Li Dan1，Zhang Xia2
（1.School of Public Economics，Nanjing Audit University，Jiangsu Nanjing211815，China；2.School of Public Economics and Administration，Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai 200433，China）

Based on the national poverty－stricken counties，this paper analyzes the existence of flypaper effect in the poor areas in the background of constant rise in fiscal transfer payments.By theoretical models and empirical analysis，it comes to the conclusions as follows：regardless of the entire national poverty－stricken counties，or the old revolutionary base，ethnic minority，border and poverty areas，there are significant flypaper effects，namely the local governments do not treat fiscal transfer payments with treasure as their own fiscal revenues.Meanwhile，the povertystricken counties are very poor，so the flypaper effect may lead to the deterioration of financial situation of local governments.Therefore，the governments at higher level should strengthen funding management in transfer payments of the poverty－stricken counties，eliminate the waste of financial funds，enhance local government fiscal deficit and debt management in the povertystricken counties，and guard against financial risks.In terms of the assessment of povertystricken counties list，the accuracy should be improved and an effective exit mechanism should be developed.

fiscal transfer payment；flypaper effect；fiscal expenditure

F323.8

A

1009－0150（2015）03－0041－09

（责任编辑：喜 雯）

2014－11－22

国家自然科学基金面上项目（71373150）；教育部人文社会科学研究规划基金项目（13YJA790089）。

李 丹（1987－），男，安徽宿州人，南京审计学院公共经济学院讲师，经济学博士；

张 侠（1972－），女，江苏苏州人，上海财经大学公共经济与管理学院博士生，苏州大学讲师。