农村妇女小额担保贷款效率研究

兰州大学经济学院 牛箐

妇联组织开展小额信贷已有20多年的历史，各地妇联因地制宜、大胆探索，积极帮助妇女运用小额贷款增收致富、创业发展，积累了很多经验。在实践中，妇女贷款难度大、资金规模小等问题严重制约了妇女的创业发展。2009年由财政部牵头，人力资源和社会保障部、中国人民银行、全国妇联四部门共同出台了《关于完善小额担保贷款财政贴息政策，推动妇女创业就业工作的通知》，加大了妇女小额担保贷款中央财政贴息力度，将妇联组织纳入小额担保贷款工作体系，在贷款覆盖、贷款额度、妇联工作经费和奖励资金等方面都实现了重大突破。

现行的妇女小额担保贷款运行模式如下：在贷款资格审核上，主要由妇联组织，农村妇女自愿向妇联申请，经人力资源和社会保障部门审核，妇联对借款人申请进行调查，深入了解借款人的生产生活状况，对借款人的贷款需求和信用状况进行评估，做好妇女申请小额担保贷款登记服务，按照审慎原则出具贷款推荐意见；在贷款担保和反担保方面，妇女小额担保贷款由政府筹集小额贷款担保基金进行担保，经办金融机构（主要是农村信用社，也有中国农业银行、邮政储蓄银行）按照可用担保基金的比例发放贷款。在实际工作中，应尽量降低反担保门槛，可采取信用担保、联户担保、质押抵押担保、工资担保等多种方式提供反担保；在贷款期限和利息支付方面，妇女小额担保贷款的期限为两年，在贷款期限内所产生的利息全部由中央或地方财政据实全额贴息。

妇女小额担保贷款在实际运行过程中产生了不少严重问题，造成社会资源浪费，效率损失。本文接下来用经济学原理来阐释妇女小额担保贷款效率低下的原因。

一、负外部性：显性的效率损失

(一)负外部性的定义

当某个经济单位从其经济行为中产生的私人成本和私人利益与该行为造成的社会成本和社会收益不一致时，就产生了外部性。当私人成本小于社会成本时就产生了负外部性，也就是说，负外部性是指某个人的一项经济活动会给社会上其他成员带来危害，而他自己却并不为此支付足够抵偿这种危害的成本。

当外部性存在时，一种商品的价格不一定反映它的社会价值，结果可能会提供的太多或太少，从而使市场结果无效率。

(二)负外部性导致妇女小额担保贷款低效率

在妇女小额担保贷款中，经办金融机构根据政府审批的贷款额度向通过申请的贷款者发放贷款，贷款期间产生的利息由政府财政支付；贷前审核和贷后的监管主要由政府来实施；在银行或信用社贷款资金有限的情况下，用于妇女小额担保贷款的资金越多，用于其它商业贷款的资金就越少，随着近年妇女小额担保贷款规模的增大，对其它用途资金的挤占额度越来越大。另外，在妇女小额担保贷款中，由于资金使用的零成本，使社会资源优势者对真正需要资金者的挤占尤为明显。

在这种情况下，银行或信用社提供妇女小额担保贷款的私人成本就是吸收等量存款在两年期间所支付的利息，社会成本是被妇女小额担保贷款挤占的其它商业贷款所导致的经济损失加上妇女小额担保贷款中被社会资源优势者挤占的真正需要资金者的经济损失，然而政府在实施妇女小额担保贷款这项政策时，没有激励来补偿他使被挤占的贷款者所付出的外部成本，这时，负外部性就产生了。

如图1，贷款的价格即利率为r1，MC曲线给出的是银行或信用社提供妇女小额担保贷款的边际成本，银行或信用社在提供的贷款为Q1时利润最大化，这时边际成本等于贷款的利率r1。在这个过程中产生的边际外部成本由图1中的MEC曲线给出，边际社会成本就是边际成本加边际外部成本，由图1中的MSC曲线给出。这时，利润最大化的贷款供给量为Q1，价格等于MC。有效供给量是，价格等于边际社会成本MSC。

图1

从社会的角度看，银行或信用社提供的妇女小额担保贷款太多了。有效供给水平应该是贷款的价格利率等于社会边际成本所决定的供给量,但是银行或信用社实际的供给量是Q1，而，所以银行或信用社提供的妇女小额担保贷款太多了。

当银行或信用社提供的妇女小额担保贷款太多时，就会产生社会成本，导致贷款的无效率。对于每一单位以上的贷款供给，社会成本由边际社会成本与边际收益的差额给出，结果，社会总成本就是图1中三角形ABC。三角形ABC的面积越大效率损失就越大。

二、寻租：隐性的效率损失

(一)寻租的界定

从社会福利的角度来看，经济人追求自身经济利益的活动大致可分为两大类：第一类是对生产性利润的追求，包括物质资本和人力资本的投资，技术和制度安排的创新，人们从事的生产活动、研究与开发活动以及在正常市场条件下的公平交易等等。这类活动是生产性的，并且能增进社会福利的活动，它把生产可能性边界向外推移，增加全社会商品和服务的供给量。没有这样的利润追求，国民经济就不可能增长。第二类是所谓的寻租或直接的非生产性寻利，包括谋求特权与优惠的游说活动、权钱交换的腐败行为、偷漏税金以及走私放私等非生产性的有损于社会福利的活动。一旦政府开始干预贸易和其他经济活动，人们就会积极行动起来，使政府制定出有利于自己的政策，把所创的租金流向从事这些活动的人们。这类活动没有生产出任何商品和服务，反而白白地消耗了社会的经济资源，使生产可能性边界向内萎缩。

从政治学角度来看，租金泛指在政府干预中，由于行政管制市场竞争而形成的级差收入。而一切利用行政权力谋取私利的行为都被称为寻租行为。

按照布坎南的解释，所谓寻租活动是指人们在某种制度环境下，凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动。这种努力的结果不是创造社会剩余，而是导致社会浪费。一个人正在寻租，说明这个人在某事上进行了投资，被投资的这种事情实际上并没有提高社会生产率，但因给投资人带来一种特殊的地位或垄断权力而直接增加了投资者的个人收入，租金即是由此而获得的收入。任何寻租活动都是寻租成本与寻租收益的比较过程。

(二)贴息和监管不力导致寻租动机大

在妇女小额担保贷款中，寻租成本是由两部分构成：寻租者在寻租过程中所耗费的成本，寻租所造成的社会福利损失。对于寻租者来讲，在这两部分成本中他所承担的主要是第一部分成本，也就是在寻租过程中所耗费的成本，至于后面的一部分成本与寻租者并没有直接的关系，这些成本会外化为一种社会成本，由全社会来承担。设租金的供给量为R，寻租预期收益为r，寻租成本为C，受罚损失为ρ，受罚概率为β，寻租成本占租金供给量的比例α。则有

r=R-C-βρ

C=αR

那么,r=（1-α）R-βρ

所以,边际预期收益dr/dR=1-α

边际预期受损dr/dρ=-β

一方面，由于获得妇女小额担保贷款的申请人在贷款资金使用期间不用支付利息，而由政府财政支付，所以寻租成本比租金小得多，比如一笔8万元的妇女小额担保贷款，按8%的年利率计算，两年期间产生的利息为1.28万元，而寻租成本最高不超过0.2万元。因此寻租成本占租金供给量的比例α非常小，这样寻租活动就会大大增加。

另一方面，如前文所述，由于监管缺位，受罚概率β几乎为零，而β与r成反函数关系，β越小，r越大。寻租的预期收益r越大，寻租的动机就越大。

(三)寻租导致低效率

在妇女小额担保贷款中，对妇联干部及相关行政领导的寻租，导致资源的非生产性使用和浪费,滋生了腐败现象。寻租行为还导致信贷资金没有得到最优配置以及资金使用监控乏力,最终形成信贷资金使用的低效率损失。

如图2，设通过寻租获得的妇女小额担保贷款额为q，寻租的价格为（为获得一单位的贷款所支付的租金）p,而在符合贷款条件没有寻租的情况下，使用贷款的价格是零，因为贷款者不用支付利息，所以图2中的Opaq部分就是非生产性寻租导致的社会福利损失，这块损失为pq。

图2

pq值在现实中非常大，以西部一个农业县为例，某年的妇女小额担保贷款放款额为1.64亿元，据粗略统计和调查，通过寻租获得的贷款约占放款总额的20%，寻租成本占租金供给量的比例平均约为2.5%，也就是说，约3000多万元贷款没有用于农村妇女，同时，约75万元资金用于非生产性的寻租上，可见效率损失之大。

三、政策建议

(一)进行权责重新匹配

妇女小额担保贷款机制存在的根本问题在于参与妇女小额担保贷款各主体权力与责任不匹配，收益与风险不匹配。所以机制创新应从解决这些问题入手。

对于经办金融机构来说，拥有贷款审批权并把奖补资金一部分用做其工作经费，但是要负起贷款管理的责任，确保每一笔贷款都符合政策要求，一经发现虚假贷款和挪作他用尤其是用在房地产、建筑业等国家限制性项目上，立即取消该金融机构下年的放贷资格和当年的奖励，并取消该笔贷款的财政贴息，贷款期间的利息由银行和贷款者之间协商解决。

对于政府部门来说，其职责一是制定政策放宽经办金融机构范围，通过利益激励吸引、支持村镇银行、小额信贷公司等主要经营小额贷款的新兴小型金融机构参与妇女小额担保贷款，二是审核申请经办妇女小额担保贷款的金融机构是否具有经办的能力和资格；三是制定对经办金融机构的具体奖补办法；四是实地调查，引入适合本地发展的项目。

通过机制创新，经办金融机构在拥有贷款审批权、获得财政贴息及工作经费的同时，工作没做到位就会失去下年的放贷资格，损失当年的奖励和财政贴息并失去在农村的影响力。尤其对村镇银行和小额贷款公司来说，还能借经办妇女小额担保贷款的契机，获得民间资金扩充自有资本金并扩大在农村的业务量和影响力；本村参股银行并参与贷款管理的村民在参股银行获得投资收益和工作经费的同时，贷款管理不善就会损失股本。

(二)建立委托---代理机制

在农村寻找代理人，委托当地代理人进行贷款管理和监督。在每个村吸收一批有一定金融意识、长期从事民间贷款的人和长期经商并有一定资金的农民成为村镇银行、小额贷款公司的股东，并对本村贷款申请人进行调查和提供审批意见，财政奖补资金的一部分可作为其工作经费。这样做的好处有两点：一是他们熟悉本村情况，可以减少调查时间和降低调查难度，提高调查的准确率；二是为了使自己的股本不亏损，投资收益高，他们就会据实提供审批意见，不会不负责任，弄虚作假，放人情款。

在贷款监督上，将每村最终审批通过的贷款人名单在各村公共场合张榜公布，由本村人来监督，尤其是申请贷款但未获得贷款的妇女来监督，原因一是贷款资金是否用在符合政策的项目上，本村人最容易了解实情，二是本村妇女对贴息贷款这种稀缺资源具有竞争性，所以没有获得贷款的妇女就有监督的自愿性，这样外部监督就变成了内部监督，提高监督效率的同时降低监督成本低。

通过上面的机制创新，对每一个参与主体来说，都实现了权力和责任的匹配，收益和风险的匹配，变外部监督为内部监督和自我约束，提高了每一个参与主体的积极性和创造性，从而提高了效率，降低了成本，使社会资源得到了有效利用。

[1]罗伯特·S·平迪克.微观经济学(第七版)][M].中国人民大学出版社，2009

[2]财政部.《关于完善小额担保贷款财政贴息政策推动妇女创业就业工作的通知》[N].财金〔2009〕72号

[3]成力为.建设主体寻租活动的成本----收益分析[J].哈尔滨工业大学管理学院学报,2001,(2)

[4]农村妇女小额担保贷款现状及国际经验借鉴