“营改增”背景下税源平衡探讨

万艳

摘要：

“营改增”成为税制改革的基调已经基本确定，作为财税的一项重要改革，务必充分准备，做好方面的协调。从“营改增”的必要性进行阐述，分析“营改增”背景下地方政府潜在的诸多问题，结合“营改增”政策对地方政府收入与支出的影响，分析了在当前的财税体制下，为弥补地方政府税源不足而采取有效的措施。

关键词：

“营改增”；税源短缺；消费税

中图分类号：

D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）02014602

1“营改增”背景及现状分析

1994年的分税制改革形成了我国以增值税和营业税为主体的税制结构。其中，增值税是中央与地方的共享税种，按75：25的比例分成，由国家税务局进行征收，进口环节则由海关代为征收，收入归中央政府所有。而营业税为地方税种，除铁道部、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部分归属中央政府以外，其余部分则由地方税务局进行征管，税收收入归属地方。但随着我国经济的发展和社会分工的细化，营业税与增值税分立并行的税制结构日益显现出其内在的不合理性和缺陷，不可避免的会对原营业税纳税人产生重复征税，不利于我国产业结构的调整和现代服务业的发展。如果将营业税改为增值税，则以上缺陷将不复存在，不仅与国际通行做法相接轨，也可以达到结构性减税的目的，是健全现代化流转税制的必然选择。

从2012年1月1日上海启动“营改增”试点以来，“营改增”带来的政策效应受到社会各界的广泛关注，2013年8月1日“营改增”再次扩容提速，实现地区和行业的双扩围，在全国范围内的交通运输业和部分现代服务业试点推行。随后，广播影视作品的制作、播映和发行也纳入“营改增”试点范围，并且铁路运输和邮政服务也于2014年1月1日实行“营改增”政策。

2“营改增”背景下地方弥补税源不足的必要性

“营改增”带来的政策调整既复杂，涉及影响面又广，很大程度上触及了我国目前分税制的财政体制。按照“十二五”规划的要求，“营改增”最晚将于2015年覆盖我国所有的行业和地区，届时营业税将全部纳入增值税的框架体系，作为地方政府主要税收来源的营业税将不复存在，无论对地方的主体税制还是财政收支，都将带来极大的冲击，进而使地方政府诸多潜在的问题进一步恶化。因此，对地方税源不足的情况进行弥补有其必要性。

2.1应对地方税收收入减少的需要

“营改增”的最终目标是逐步用增值税取代营业税。假设“营改增”已全部覆盖国内的各个行业和地区，以2012年的税收数据为例，全国国内增值税税收收入总额为2641551亿，其中归属中央国内增值税税收收入为1967835亿，地方国内增值税税收收入为6737.16亿，全国营业税收入为15747.53亿，其中中央营业税为204.73亿，地方营业税为15542.91亿。可见，中央的增值税和营业税税收收入为19883.08亿，地方的增值税和营业税税收收入为22280.07亿，中央所占比例为47.16%，地方所占比例为52.84%。“营改增”之后，营业税全部改征增值税，若中央与地方按75∶25分成的话，中央为31622.28亿，地方为10540.76亿，对比“营改增”前，地方税收减少11739.31亿，这将直接导致地方财政无法正常运转。

2.2缓解地方财政赤字压力的需要

随着中国改革开放的深入和经济社会的发展，地方政府的财政支出逐年增加，地方财政赤字规模从2006年的12127.75亿元增加到2012年的46110.05亿元，平均每年的增速为46.7%，且随着时间的推移，这一赤字规模仍在持续扩大。进而使中国经济增长陷入困境，在“营改增”的背景下，将进一步催生土地财政问题和地方债务风险，增加中央政府各项转移支付的负担。

2.3化解地方债务风险的需要

我国地方政府性债务主要包括地方政府的债务、地方政府投融资平台（城投公司）的债务等等。2008年的金融危机后，中央为了防止经济衰退，在地方政府收支存在缺口的情况下采取积极的财政政策，而地方为配套中央的资金又大量举债发展经济，导致政府债务增加的速度超过了GDP和财政收入的增速，进而使地方政府债务在局部地区超过地方政府的偿债能力，使其面临较大的流动性风险。2013年6月全国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789万亿元，比2010年底增加38679.54亿，年均增长1997%，地方政府债务的增长已成为中国经济不可承受之重。若地方政府债务仍然以这样的速度不加遏制的膨胀，不仅会绑架中央政府的财政政策和货币政策，也会对私人投资和私人消费产生挤出效应，阻碍地方经济的发展。

2.4解决土地财政问题的需要

在地方承担巨大债务融资压力的同时，其对土地出让收入的依赖也进一步增加，并且地方政府在收入自主能力受约束的条件下，也只能依赖土地财政来缓解地方财政赤字压力。近年来，土地收入在地方政府本级财政收入中所占比例较大，一些城市甚至超过50%。政府疯狂卖地的背后是各地财政资金的短缺，土地出让收入显然已成为地方政府的第二财政。这会使得土地升值，房地产价格不断走高，居民住房负担加重，中国经济过度依赖房地产市场，也吹大了我国的房地产泡沫。

3“营改增”背景下地方弥补税源不足的路径选择

在“营改增”逐步推开的过程中，地方政府妥善处理税收收入短缺的局面，设置和培养地方稳定的税源，构建科学合理的地方税体系显得非常迫切。

3.1按照实际情况，重新调整中央与地方的分配比例

从实际出发，通过重新划分增值税的分享比例入手。

对增值税分享比例的确定，即关系到地方政府能否积极响应“营改增”，也关系到增值税扩围改革能否顺利实现。重新调整增值税分成比例，需在保持“营改增”前中央与地方现有收入格局基本不变的前提下，力求维持地方财力不变，科学测算因”营改增”而减少的营业税税收收入规模，通过改变中央与地方的分享比例来弥补营业税收入减少的部分。

3.2积极培养地方主体税种的发展

我国现行的消费税是对中国境内生产、委托加工和进口应税消费品的销售额、销售数量为征税对象而征收的一种税，肩负着筹集财政收入、调节经济行为及引导消费的任务，具有税源稳定、规模大的特点，在整个国民经济和税收总额中的比重日益增加。2008-2012年的数据显示，虽然我国消费税占税收总收入的比重仅由4.7%上升至7.8%，而2005年欧盟国家消费税占税收总收入的比重为28%，同期美国和日本的这一指标也达到了17%和18%。由此可见，与国外相比我国的消费税在组织财政收入方面还有很大增长空间。因此，可以借鉴“营改增”这一契机，通过增减税目、差别税率、调整征收环节、扩大征收范围等改革，将重污染、高能耗、高档奢侈产品和行为纳入征税范围，对节能环保产品实行低税率或税收优惠，对烟草、酒等市场需求量大的消费品实行生产、消费两个环节征收，充分发挥消费税的调节作用和组织财政收入的功能，实现消费税收入增长的目的；同时，借鉴日本、美国的经验，将消费税收入全部划归至中央政府的财政收入分配体制，通过建立政府的特殊基金来实现专款专用，一方面缓解“营改增”之后地方财政收入减少的压力，另一方面也便于各地设立节能环保专项基金，促进企业对节能环保项目的投资，推动地方经济的转型和发展。

另外，加快地方税系的完善步伐，通过扩大房产税征税范围，适时开展遗产和赠与税等措施，继续推进资源税、环境税、所得税改革步伐，为地方政府拓宽收入来源，减少对营业税等货物与劳务税的依赖提供支持。

参考文献

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