新型城镇化进程中失地农民就业权益保障问题研究①

沈阳工学院 陈凌白

1 围绕新型城镇化，造成失地农民就业权益保障缺失的主要表现

1.1 失地农民规模不断扩大，数量进一步增长

目前，我国新型城镇化步伐不断加快，土地占用进程快、规模大，是前所未有的。一些地区以建设开发区、经济区为名，大规模占用农业用地，农民失地现象严重。与这些大量征地行为相伴随的，是失地农民数量的急剧增加。根据经济学家的分析和测算，每征用 1hm2土地，会因之而造成22. 5个农民失地失业。从全国范围看，近十年来，在我国迅猛发展的新型城镇化背景下，失地农民已超过4000余万。虽然近年来中央和地方政府推出了一系列完善失地农民进城就业的措施和政策，但失地农民就业压力仍然很大。在2020年以前，平均每年会有超过1000多万的农民因为征地和土地流转等原因而失去土地；同时，平均每年会有超过500万的失地农民进城务工。然而城镇的就业空间和容纳能力无法同步扩张，因而失地后，有关农民的就业权益保障与落实就成为一个长期而又迫切需要解决的问题。

1.2 征地补偿标准低、形式单一，权益有效落实困难

目前，我国农地征用补偿标准在实践操作过程中显示偏低。首先，征地补偿费没有完全覆盖土地增值收益。农用土地被征用后，政府开出的土地协议出让价格会大幅提高；同时征地补偿标准也远低于土地的市场价格，因而征地补偿中土地增值部分未予以覆盖。其次，征地补偿费用中未考虑覆盖城镇居民正常生活开支和保障。由于征地补偿费通常是一次性支付完毕，补偿标准又低，因而，仅可短期维持农民家庭几年的城市化市民生活费用支出，后续未来失地农民的生活难以保障。此外，补偿标准过于单一。当前，失地农民愿意选择的征地补偿方式中，选择安排就业、一次性足额补偿、一次性给付同时安排落实养老、医疗保障的几乎各占三分之一左右。可见，过于单一的补偿方式无法全面满足失地农民的生存需要。

1.3 征地补偿款管理混乱，权益保障难以完全落实

主要体现在征地补偿款的分配与发放方面。首先，在征地补偿款分配与发放的对象和时间上有很大的盲目性和随意性。很多地方管理混乱、纠纷不断。同时，数据显示，征地补偿款未能及时足额到位的问题在很多地方也很严重。其次，征地补偿款管理不规范问题也很突出。由于个别基层农村社会组织管理不完善和不规范，财务制度不健全、征地补偿款管理不透明等原因，征地补偿款监督管理不到位，具体使用管理不透明，极易滋生贪腐问题。 最后，集体留成部分补偿款的使用和投资管理缺位，造成农民权益损失。表现在这部分补偿款的投资决策失误或滋生腐败问题，造成用补偿款投资项目运营失败，损害失地农民的切身利益，影响其未来的生存与发展。同时，由于失地农民文化水平普遍偏低，缺乏有效的职业规划，不能科学合理地使用征地补偿款，很多失地农民在土地征用后“坐吃山空”。

1.4 农民再就业能力不强，失地即失业

资料显示，失地农民被重新安置就业比例较低，其中40. 9%的农民无法就业。主要原因表现如下：一是文化程度低，劳动技能单一。失地农民中，小学、初中文化程度的占主要部分，大专以上的仅约占7.9%。同时，失地农民除了会耕种土地之外，缺少其他专业技能，没有就业优势。二是政府相关就业培训缺失。调查显示，只有约17. 59% 的失地农民曾接受过职业培训，而这些培训有很多仅流于形式，缺乏针对性。三是劳动力市场亟待完善，就业信息传递不充分。因而，失地农民无法及时掌握相关就业信息，不能及时就业。四是失地农民思想观念封闭、落后。部分失地农民信奉“小富即安”哲学，“懒、散、等、靠、要 ”思想严重，拿到补偿款后只顾眼前享乐，“坐吃山空”。

1.5 社会保障制度不完善，仍需提高覆盖范围

土地是农民赖以生存的保障，承载着他们生老病死的一切生存之需。然而，随着新型城镇化的推进，失地农民增多，但因为补偿标准相对较低，而基层农村的社会保障体系仍未完善，造成农民在失去土地后相关的社会保障权利缺失，又无法享受城市居民的社会保障权利。得到一定的货币补偿后，其一切生活所需均需自理。因而，失地农民的社会保障程度和水平都难以有效落实，保障水平也偏低。

1.6 农民市民化身份转换困难

虽然通过户籍制度的变更可以使农民实现形式上的市民身份转变，但就实质来说，失地农民实现真正意义上的市民身份角色认同还差距很大。造成这种身份转换困难的主要原因有以下几个：一是心理因素的影响。部分失地农民故土观念、怀旧心理严重，对原有土地的依赖感较重，一旦失去土地，便失去了生活目标和心理支柱。二是自身因素的影响。在身份转换过程中，进城后，那些自身综合素质相对较高的失地农民获得就业岗位的机会相对较多，其职业收入也相对更丰厚和稳定，融入城市生活也更容易，市民身份的认同感更强。但大多数农民在失地后对市民角色的认知，其角色转换所需的技能和知识还未准备好。三是生活观念和方式转换不到位。一些失地农民不能快速融入城市生活，生活方式仍保留着农村时期的痕迹，无法迅速适应城市日常生活的相关习惯和要求，这些也是阻碍农民身份转换的不利因素。

2 失地农民就业权益保障对策与建议

2.1 放弃片面追求GDP的政绩观，减少不必要的农用耕地占用，减少失地农民

推进新型城镇化应做好科学规划，树立科学的发展观和政绩观，尽量减少对耕地的占用，减少失地农民；同时，在征用农村土地和建设城市过程中，面对众多的经济利益和政治利益诱惑，各级地方政府要科学规划，客观公正，以人为本，合理利用土地，防止滥用征地权，随意扩大征地面积。对那些违规违法征地的政府干部，应加大查处力度，绝不姑息。

2.2 统一、完善城乡一体的土地市场机制，客观公正地补偿失地农民

为保障农民合法权益，征地补偿要在市场价值基础上，足额补偿，有效管理，公平发放。围绕新型城镇化的迅速推进，很多征地过程中的政府行为实质上是为“非公共利益”的逐利行为，但却打着“公共利益”的旗号对农村集体土地实施征用。无论以何种目的展开征地，都应切实落实财政补贴，公平补偿农民，为其失地后的生存提供保障。因而，征地补偿应切实考虑土地市值不断增涨的现实情况，合理确定征地补偿标准。与此同时，补偿土地征用的形式应多样化，并切实征求农民的意见，有货币化、劳动保险、就业安置、企业入股等多种形式。

2.3 大力拓展就业规模和空间，丰富失地农民就业途径，促进失地农民及早就业

地方政府应在政策、财政、社会保障等方面为失地农民就业保驾护航，大力促进失地农民实现就业。一是应引导农民树立正确的就业观，摈弃“懒、散、等 、靠、要”思维模式，努力引导和推动其创业、就业的意识，激发其就业的活力与动力，提高其就业竞争的自觉性，大力推动和支持失地农民参加就业培训，丰富自己的劳动技能，努力适应企业不断发展深化的用工要求。二是要创新就业培训方式，强化就业培训力度。相关地方政府应对农民就业培训提供财政支持，专款专用，支持建立职业技术培训学校，免费培训失地农民非农技能，帮助其能顺利完成城市产业工人角色等的转换，实现再就业。同时完善相关就业中介和信息机制的构建体系，拓宽农民再就业渠道。三是要大力推动失地农民自主创业。积极鼓励有头脑、懂经营、了解市场，有一定经济实力的失地农民尝试自主创业，政府应提供免费创业培训，为失地农民自主创业创造条件。

2.4 进一步完善失地农民的社会保障机制，及时化解后顾之忧

以不同年龄段失地农民的自身特征和要求为标准，实施差异性社会保障计划。 一是对征地时年龄已达到男满60周岁、女满55周岁及以上人员，推行与城镇同等标准的养老与医疗保障。二是对征地时未达到就业年龄的人员，采取一次性补偿方式，并提供优惠政策保障其受教育权利。在达到就业年龄后，同享城镇劳动社会保障标准。三是对在征地时已达到就业年龄的人员，亦应保障其享受等同城市标准的社会保障权利。对特殊有困难的失地农民，其社会保障个人出资部分就由政府进行补贴。四是对失地后失业农民，达到城市最低生活保障标准的，一并纳入城市最低生活保障范畴。

2.5 大力完善土地征用制度，保障失地农民权益

首先要明晰土地产权制度，允许集体产权的农村土地进入土地交易市场，提高农民的参与权和话语权，遏制过滥的征地现象。其次要规范政府行为，谨慎征用农地。非公共利益用地直接进入市场交易，政府不得滥用征地权，或以“公共利益 ”名义侵占农用耕地，严格界定农地征用条件和标准，并切实落实。最后，要进一步完善土地征用程序，切实提高农用土地征用透明度，确保失地农民拥有参与和处置权。同时，要进一步构建和完善土地征用过程中的监督机制，推行征地、用地、监管三方分离，形成相互监督，科学管理的氛围，努力做到廉洁、公正、规范、有序。

2.6 积极为失地农民提供相关法律援助

当前，总体上说，失地农民是社会弱势群体。其征地参与权与处置权很难落实到位，又缺乏相应的法律知识；加之没有足够的经济能力支付相关法律支持所需要的成本，诸多因素叠加，使他们的自身权益难以得到保障。因此，地方政府应积极为失地农民提供相关法律援助和支持，以确保失地农民自身的合法权益可以得到有效的法律保护。

[1] 张思军.城市化过程中失地农民问题分析[J].理论参考,2006(1).

[2] 王翠英,王小鱼.城市化过程中失地农民权益保障的对策研究[J].理论导刊,2007(1).

[3] 梅付春.失地农民合理利益完全补偿问题探析[J].农村经济问题研究,2007(3).