城市标准调整对区域经济发展的动态交互作用

郁鸿胜

导读：我国城镇化正处于深入发展的关键时期，为更好地实施人口和城市的分类管理，满足经济社会发展的需要，对原有城市规模划分标准进行调整。新近出台的城市规模划分标准调整，将会给长三角区域的城市发展带来诸多影响，包括城镇体系布局与人口流动问题。因此，要充分利用区位优势和长三角的产业龙头引领作用，强化资源优化配置和实施产业分工，提高土地利用效率，建设集约型城市，构建经济发达、社会进步、人与自然和谐发展的现代化城市体系。

关键词：城市规模；划分标准；城市群；人口流动

国务院关于调整城市规模划分标准的通知指出，改革开放以来，伴随着工业化进程的加速，我国城镇化取得了巨大成就，城市的数量和规模都有了明显增长，原有的城市规模划分标准已难以适应城镇化发展等新形势要求。当前，我国城镇化正处于深入发展的关键时期，为更好地实施人口和城市分类管理，满足经济社会发展需要，调整城市规模划分标准。

以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。城市划分标准调整会给长三角区域的城市发展带来哪些影响？这是需要长三角区域的城市认真思考的重大问题。

一、长三角城市群城镇空间格局的基本态势

世界发达地区的城市化经验表明，城市化过程中人口的流动一般将遵循这样一个发展规律：在城市化发展的初期，人口流动主要的表现形式是城乡流动，即人口主要由农村向城市流动，城市的空间结构由小城市演变到中等城市，再发展为大城市；在城市化的中后期，人口流动主要表现为城市与城市之间流动，即人口主要由不发达地区或小城市向中等城市或大城市流动，由非都市区向都市区流动，经济与人口呈现出明显的“大区域集中”态势，都市区与都市带将逐渐形成。长三角地区城镇体系布局和城市化过程中人口的流动也具有相同的规律。

长三角地区形成了五个层次的城市规模等级序列。在长三角各级城市规模的等级数量中，呈现出了相互包容、相互融合和相互渗透的“宝塔型”特点。第一层次为超大城市的上海。在超大型城市的规模体系中，又形成了若干大城市、中等城市和小城市体系。第二层次为特大城市南京和杭州，在特大城市的规模体系中又形成了若干中等城市、小城市体系。第三层次包括苏州、无锡、常州、宁波4个超过百万人口，和南通、镇江、扬州3个50万人口以上的大城市，这些城市的规模体系中又形成若干小城市、小城镇体系。第四层次为泰州、嘉兴、湖州、台州及部分属南京城市群辐射范围的安徽省滁州、马鞍山、芜湖等中等城市，这些中等城市体系中又形成了一批小城市和小城镇。第五层次为金坛、吴江、太仓等一批小城市。

从长三角二省一市的行政区域分析，上海、浙江和江苏在城市群城镇空间布局上，按照国家新颁布的城市规模划分标准，各自都有许多不同的特点。

（一）上海城镇体系的基本特点

总体来说，上海城镇体系体现出四个方面的基本特征。

一是基本形成了科学合理的符合上海实际的城市等级规模体系。上海在原来四级城镇体系即中心城、新城、中心镇和一般镇的基础上，构建了新的“1966”城镇格局，即1个中心城、9个新城、60个新市镇和600个左右中心村的格局，适应了上海城市化进程的需求，融入了长三角城市群的协调发展。上海将进一步从建立与世界城市相匹配的城市等级出发向规模体系发展，规划构建特大城市、大城市、中等城市和小城市等级规模体系，促使上海市域城市群对长三角区域城市群发展起到越来越重要的作用。

二是基本形成了有利于构建市域城市群发展的重大基础设施体系。上海市域城市群之间的各大中小城市的基础设施建设体现了枢纽型、综合性和功能性等基本特征。在交通体系上，形成了以高架道路、轨道交通、“三横三纵”地面主干道路为骨架的中心城立体综合交通；初步构成了以莘奉金、沪青平、外环线为先行的郊区高速公路网络，相继建成了沪宁、沪杭、同三国道等高速公路，上海空港和海港，浦东铁路等沿海大通道系列工程，高等级内河航道网建设，为实现长三角区域内的“同城效应”奠定了基础。

三是基本形成了具有大中小城市布局特色的产业发展格局。上海市域城市群各城市的产业布局衔接日趋合理，在城镇体系布局上，郊区以先进制造业为主，中心城区以现代服务业为主。城镇体系与产业集聚在结构与层次上彰显了区位优势。基本形成了以国家与市级产业基地为龙头、以市级工业园区为支撑、以区级重点工业区为配套的产业布局体系。

四是基本形成了城镇体系与空间布局一体化的公共设施和社会服务体系。在市域城市群的各大中小城市中，完善了医疗卫生、教育、文化、娱乐、体育等配套设施建设，构建和完善了和谐城市发展的人居环境。

（二）浙江城镇体系的基本特点

总体来说，浙江区域城镇体系具有三个方面的基本特征。

一是城市群域的城市基本形成了两头小中间大的高度扁平状的城镇体系结构。这种城镇体系结构主要表现为大中城市数量少、规模小、发展滞后，而小城镇分布稠密。浙江省大力推进城市化战略，调整行政区划，扶持中心城市和中心镇的建设，建制镇进800个，区域性中心城市也相应得到了加快发展，但在浙江区域经济和城市化发展中由于缺乏特大城市、大城市的引领作用，中小城市发展的空间布局呈现出低度化和分散化结构态势。

二是城市群的人口呈单一的城乡流动态势。在城市群的人口流动中，主要表现为：城市化的人口流动主要在城乡之间展开，即由农村向小城镇转移；城市与城市间的人口流动不多。近年来，浙江省长三角区域都市带人口与生产力布局呈现出的明显的“长三角”指向表明：浙江区域经济和城市化发展开始由县域经济（或小城镇经济）进入“都市区”经济时代。

三是形成了与城镇体系相对应的均衡经济发展格局。大城市偏少、中小城镇稠密，但人口城市化水平并不低，就业水平和人均收入都比较高，城乡差距和城市与城市之间的差距相对较小。在浙江省的长三角南翼区域，改革开放以来经济社会发展已经取得了巨大成就；但与长三角北翼区域相比较，可以发现存在明显的“北强南弱”特征，浙江省长三角区域的南翼城市规模偏小，中心城市大都是由若干个中小城市集聚而成，组合型的城市形态难以掩饰其“貌合神离”的窘态，城市内部、城市之间的协调问题十分突出。

（三）江苏城镇体系的基本特征

总体来说，江苏区域城镇体系具有四个方面的基本特征。

一是基本形成了比较合理的城镇规模等级体系框架。在大力推进特大城市和大城市建设过程中，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量。目前，长三角江苏地区已初步形成以南京、苏锡常等特大城市和大城市为核心，城镇规模等级较为健全，以沪宁线、长江、运河、沿海大通道等交通干线为依托，与产业布局相呼应的城镇体系。未来将以中心城市为节点、快速交通体系为依托，构建南京和苏锡常两个都市圈以及宁通（南京—南通），沪宁（南京—上海）等城镇聚合轴。以南京、镇江、常州、无锡、苏州、扬州、泰州、南通等八个设区市及其所辖市行政区域形成沿江城市带。

二是基本形成了城市发展向特大城市和中等城市集聚，小城镇大幅度减少的态势。长三角江苏区域城镇规模等级结构有了重大改变。特大城市和中等城市发展较快，小城市数量比重大幅减少，大城市生成慢。具体体现在以下几方面：其一，由于近年来江苏省对城市发展战略进行了重大的调整，给特大城市和大城市的发展松了绑，对特大城市进行了行政区划调整，大大拓展了城市发展空间，特大城市在城市建成区面积、城市总人口中所占比重上升明显，集中了全省2/5以上的城市（包括县城，但不含县城以下的小城镇）人口；其二，是大城市在全省城市中的人口比重下降；其三，经过10多年发展的积累，江苏的中等城市近年在数量、规模上开始有明显的增加；其四，作为城市化发展基础的小城市在城市化总人口中的比重有较大幅度的下降。

三是特大城市、大城市在全省范围的城市首位度有了极大的提高。江苏省城市化水平增长加快，特大城市和大城市人口占全省城镇总人口的比重有所增加，城市首位度有所提高，在城市区域经济发展中发挥了核心作用。江苏省的城市区域（市区、城区）面积约占全省国土面积的8%以上，城市区域的GDP占全省总量的50%以上，城市区域的人均GDP是全省人均GDP的2.5倍。城市在国民经济发展中的集约效益十分显著，省辖市、特大城市在区域经济发展中的总体优势明显。

四是苏南、苏中城镇体系形成的区域发展不平衡矛盾比较突出。江苏省长三角区域的各地区在地理环境、历史条件、自然资源、工业基础、基础设施、开放次序、市场观念、科技实力、政策取向等方面有所不同，使得苏南、苏中地区的城市化和城镇发展差异显著，特大、大、中、小城市之间发展水平的差异也明显受地区差异影响。以城市化水平为例，苏南超过68%，苏中超过50%。总体看来，苏南地区的城市化水平以及城镇的经济、社会发展、人居环境建设等均明显优于苏中地区。因此，要加快苏中地区的城市特别是中心城市的发展，通过生产要素的聚集，增强其吸引力与辐射力，提升城市化的综合水平。

二、长三角城市群城镇体系布局对人口流动的影响与作用

（一）以建设世界级一流城市群为发展目标加快长三角地区城市化进程

长三角建设世界级一流城市群发展目标的指导思想是：坚持科学发展观，以建设世界级一流城市群为总体目标，着眼于长江三角洲城市群的整体协调发展，着力于构建与发达国家城市群相匹配的以特大城市、大城市、中等城市和小城市为等级格局的四级长三角城市群的城市体系。充分利用区位优势和长三角的产业龙头引领作用，强化资源优化配置和实施产业分工，提高土地利用效率，建设集约型城市，构建经济发达、社会进步、人与自然和谐发展的现代化城市体系。

长三角城市群城镇体系发展的总体目标是：建设与世界级城市群相匹配的城市等级规模体系，在长三角城市群域内，各城市以功能为导向，以产业集聚为纽带，以城市协调为基础，进一步强化上海首位城市以及南京、杭州、宁波等副中心城市的综合服务功能，构筑长三角城市群现代城市体系。重点发展特大城市和大城市，积极合理发展中等城市，择优培育重点小城市和小城镇；依托城市群、以高速公路、铁路、沿江、沿海通道为发展主轴，增强特大城市和大城市产业集聚和人口集中效应，实现城市森林、农业园地和城市建设用地的总量动态平衡。因此，长三角建设世界级一流城市群发展目标要求加快长三角城市化进程。

（二）长三角城市群城镇体系发展要求长三角地区的人口流动遵循可持续发展的原则

长三角城市群发展的人口流动要有利于促进土地资源的集约化利用。建设集约化、规模化的特大城市和大城市，合理调整生产力布局，集中建设公共设施和基础设施，提高土地使用效率，进一步缓解人口日益增多与土地资源逐渐减少的矛盾。要有利于产业集聚化发展，以产业结构调整支撑城市发展，合理规划和扩大城市人口规模。要改变城镇布局过于分散、单个规模偏小的现状，城镇体系的设置要着力考虑城市经济总量、产业集聚化容量、城市化规模和人口流动的合理配置。要有利于经济、社会、人口、资源、环境的协调发展。城市作为人类经济社会活动在空间上的聚集区，长江三角洲地区城市体系的设置要综合考虑城市群域内各级城市的自身功能及其持续发展能力，遵循经济社会发展的客观规律。

（三）长三角城市群发展方式转变要求人口流动素质有较大提高

以上海为核心，以南京、杭州、宁波等大城市为区域性副中心，加强集聚和辐射功能。在长三角区域战略的总体布局上依托沿江、沿湾和沿沪宁杭，打造长三角国际化先进制造业基地，大力发展高新技术产业和现代服务业。调整和完善城市网络体系，坚持集约化发展道路，坚持统筹城乡发展，同步推进公共设施和各项社会事业，全面提升长江三角洲城市群整体竞争力，这就要求长三角城市群的人口流动的综合素质能与长三角城市群城镇体系发展的总体目标相匹配，有较大的提高，为实现长三角城市群一体化发展奠定基础。

三、长三角核心区域城市群建设对人口流动的影响与作用

长三角核心区域城市群按传统的行政区划统计方法，共有53座城市，在长三角核心区域的城市群域内，形成了若干个次一级的城市群，这些城市群是由若干个更次一级的城市群及城市组成。长三角核心区域城市群，总体上由上海城市群、南京城市群和杭甬城市群所组成，这对人口流动有较大的影响与作用。

（一）上海城市群城镇体系空间布局

上海城市群作为长三角城市群中的二级城市群，包括二个重要的空间区域。一是上海市行政区划范围内的上海市域城市群。二是以上海为核心的上海市域行政区外的经济辐射区域，包括江苏的苏州、无锡、南通和浙江的嘉兴、湖州等区域。上海城市群形成了“1+5”的区域格局。

上海城市群总体上包括上海市域城市群的特大城市、大城市、中等城市和小城市所组成的70座城市，以及上海经济辐射区的5个地级的大城市和14个县级市的中小城市，总体来说，上海城市群总计有89座城市。总人口约4000万，约占长三角区域总人口的48%，地域总面积3.7万平方公里，约占长三角区域总面积的34%，约占长三角区域的47%。

1.上海城市群重点城市的城镇体系布局

苏州将成为沪宁城镇聚合轴的主要节点城市，利用其毗邻上海的优势，成为上海高新技术产业溢出带的重要组成部分。

无锡将成为重要的先进制造业和生产服务业基地，沿沪宁线地区进一步城镇布局形态的整合，形成具有上海都市圈的城市连绵带的重要节点城市。

南通将成为架构苏中、苏南城市格局发展中的新的大城市。苏通大桥、沪崇启大桥等第二过江通道的建设，长三角北侧东部沿海区域的快速发展，加强了南通、苏南、上海的区域一体化，打破原有的苏南、苏中城镇体系格局，形成以南通为特大城市的沪崇启城市发展带，使南通成为长三角区域重要的江海港口、工业城市，海洋开发的重要基地、沿江旅游带的重要组成部分。推动宁通和连通城镇聚合轴的建设，成为长三角区域战略“海上苏东工程”的制高点。

湖州、嘉兴将发挥杭州铁路线、高速公路交汇点、内河枢纽城市等基础设施优势和城市综合集聚和辐射能力。嘉兴作为上海南翼的港口城市，在杭宁经济带和长江三角洲经济发展中发挥枢纽城市作用。湖州要发挥环太湖经济带西部中心城市的特色优势。

2.上海市域城市群城镇体系空间布局

上海市域城镇体系可以根据国际上通行的城市等级规模划分标准，将市域等级规模划分为中心城（特大城市）—大城市—中等城市—小城市组成的四级城市等级规模体系。未来上海市域的城镇体系将建设大城市（次中心城市）2～3个，一般大城市5～6个，中等城市控制在15个左右，小城市控制在45个左右。这对人口流动的结构与总量的规模控制有较大的影响与作用。

（二）南京城市群城镇体系空间布局

南京地处中国重要的沿海和沿江发展轴线的交汇点，“承东启西、承南接北”，是东部与中西部经济发展的转换地带、南方与北方经济发展的交融地区，具有战略性的枢纽地位。同时，充分发挥长三角北翼的区位优势，将安徽部分城市纳入到南京辐射范围内共同发展，为此，南京城市群以南京为核心，主要包括南京、扬州、镇江、常州、泰州、马鞍山、芜湖、滁州，形成“1+7”的发展格局，其地域面积为4.56亿平方公里。南京城市群总人口为3000万。

南京城市群发展将以南京为核心，以一带（沿江城市带）、一轴（城镇发展轴）和三条通道（交通干道）为基础，构筑苏中南及皖南四级城市。通过引导南京、扬州、镇江、常州等城市功能的合理扩散和积聚，协调沿江地区各类用地的空间布局，建设高效运行的基础设施网络，协调和整体提高沿江城市带的发展。南京将形成以长江为纽带、沿江城市为依托，联合培育信息生产、扩散原地和信息服务枢纽，构建国际性的沿江先进制造业的产业集群和以历史文化、山水城林为特色的城市带。

积极推进扬州、镇江、常州等大城市建设。充分利用沪宁高速公路、沪宁高速铁路、京沪线、宁杭线等，增强南京作为区域综合性交通枢纽的地位。积极向东推进，推动沪宁和沿江城镇发展轴的建设，有力促进以交通为主导的扬州、镇江、常州等城市迅速发展。

积极向南延伸，加强南京与皖南的马鞍山、芜湖、滁州等城市的联系，首先在交通等基础设施上对接，协调马鞍山、芜湖到南京城际轨道交通建设以及两市至南京禄口国际机场快速联系通道建设。充分利用皖南资源优势，充分发挥长三角北翼辐射带动作用，这对长三角地区和泛长三角地区的安徽、江西等地的人口流动的结构与总量规模发展有较大的影响与作用。

（三）杭甬城市群城镇体系空间布局

以杭州、宁波为核心，构筑环杭州湾城市带的四级城市体系，形成双核城市群。杭甬城市群主要包括杭州、宁波、绍兴、舟山和台州等城市，形成“2+3”发展格局，其地域面积为4.5万平方公里，占长三角总面积的41%。杭甬城市群总人口达到3800万人。

杭州要充分发挥节点城市功能，成为上海向东南、大西南物流辐射的中转站和宁波—舟山港口的后方疏运中心。

宁波作为长江三角洲连接世界各大港口的国际性港口城市，是上海国际航运中心的重要组成部分。要充分利用宁波杭州湾跨海大桥建设的机遇，依托宁波港，加强石化、钢铁等基础工业的发展，构筑宁波新型城市体系。

绍兴、台州、舟山以航运港口和跨海大桥建设为契机，接轨上海深水港，围绕打造宁波上海国际航运中心组合港的机遇，形成国际现代物流中心和交通枢纽。通过杭州湾跨海大桥的建设，使得宁波、绍兴和台州成为上海先进制造业的后方基地。充分发挥舟山海洋优势，构造新型城镇体系，这对长三角地区调整人口流动的结构与总量规模有较大的影响与作用。

责任编辑：张 炜