城市社会公共服务的统筹管理和政策衔接

李少惠++崔吉磊

导读：城市社会公共服务是事关城市居民民生、社会权利的基础公共服务。在我国城市发展中，社会公共服务在供给、配套体系以及体制和机制等方面存在诸多问题，严重制约了我国城市经济社会的发展和进步。现代城市的发展需要政府树立服务型政府理念，打破传统的以“户籍制度”为主的二元分割体制，加强城乡一体化社会公共服务治理，深化行政体制的治理变革，形成多元化的供给平台，不断提高城市社会公共服务供给能力，逐步缩小城市区域、人群、空间之间社会公共服务的差距，提供均等化的社会公共服务。

随着我国城市化发展战略目标的实施，我国城市发展呈现“井喷式”的态势，大城市、特大型城市不断涌现。据统计，目前我国城区人口500万以上的特大城市已达到16个。[1]同时，由于城镇化建设不断深入，各地中、小城市也如雨后春笋般蓬勃发展。目前城镇化率较2002年提高了近13个百分点，同期城市建设区域面积也由2.6万平方公里扩大到4万多平方公里，扩大了50%以上。[2]伴随着农村人口的涌入、城市流动人口的增加，城市区域面积的扩大，如何满足公共教育、公共医疗卫生、社会保障等社会公共服务需求的持续有效供给，需要我们进行完整的政策和制度设计。

一、城市社会性公共服务界定与提出

公共服务是现代服务型政府的本质属性，其“目的在于满足普遍利益需要的各项活动”。[3]社会公共服务是公共服务的重要分支，是由公民社会权利所规定的，通过政府公共权力介入或公共资源投入来满足公民社会发展活动所需要的基本服务，主要包含了用于保障个人在社会环境下从事基本生存和生活所需要的服务。

从社会地区的属性来讲，社会公共服务可分为城市社会公共服务和农村社会公共服务。城市公共服务是指面向城市居民提供的社会公共服务和公共产品，为保障居民基本生活权利，提高居民生活质量和参与社会事务提供各种有利的保障和条件，包括公共教育、公共医疗卫生、城市住房保障等公共事业。

公平有效地供给社会公共服务是城市协调发展的重要内容，也是人力资本投资的重要途径。城市社会公共服务与“城市人”（城市常住人口和城市流动人口）的要素发展密切联系，对作为发展主体能否顺利融入社会、参与社会具有重要的作用。同时，城市社会公共服务也是稳定经济社会发展的重要“安全阀”和“缓冲地”。正如著名的经济学家阿玛蒂亚·森在其著作《以自由看待发展》中所提到的五种工具性自由，其中防护性保障和社会机会这两种自由都涉及到了社会公共服务的内容。防护性保障，即“为那些遭受天灾人祸或其他突发性困难，例如失业的人、收入在贫困线以下的人，以及年老、残疾的人，提供扶持的社会安全网”，[4]在我国社会公共服务中相应地体现为社会救助、社会福利在内的保障服务。社会机会，是指“教育、卫生保健等方面的社会安排”，即对人力资本投资具有重要作用的基础教育、公共卫生等内容的社会公共服务，它们直接影响到个人能否享受到更好的生活待遇，这些待遇不仅对于个人生活品质，而且对于个人能否顺利地融入社会、参与社会中的各项活动都是至关重要的。

二、我国城市社会性公共服务的现实困境

党的十八大报告明确指出，“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活”。[5]当前城市社会公共服务仍处于初级发展水平，尚未建立起完善的社会公共服务体系，社会公共服务的供给、配套体系、体制和机制等方面都不同程度地存在着一些问题。

（一）城市社会公共服务供给不足，非均等化严重

1.城市公共服务供给总量不足

由于历史和体制的原因，城市各级政府在职能实施中仍不同程度存在着以公共基础设施建设为重，偏好参与市场经济活动，对关系城市居民生活的社会性公共服务重视不够、供给不足，存在着明显的“挤出效应”。当前，尽管随着我国现代城市的发展以及城镇化战略进程的推进，城市社会公共服务供给总量也达到了前所未有的高度，但是较之于城市居民对社会公共服务的硬性需求而言，缺口依然较大。根据调查，我国城市中现有的图书馆、体育馆、文化馆等公共服务设施不同程度地存在管理人员缺失、建设标准低、配套设施落后等问题，远远不能满足城市人口对于这类社会公共服务的需求。在保障性住房方面，虽然许多城市陆续将农民工以及城市常住流动人口作为城市保障性住房的分配对象，但是依然满足不了这部分群体的住房需求。

根据我国新型城镇化战略规划，“基本公共服务要解决在城镇就业居住但没有城镇户籍的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题”。到2020年，我国城市常住人口城镇化率将达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，届时将会增加1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，[6]这给本来供给总量不足的城市社会公共服务体系构建提出了更大的挑战。

2.城市社会公共服务空间布局不合理

城市的发展需要在空间上进行不断的优化和升级，以适应城市生产和生活的需要。近年来，随着我国城市化进程的加快，我国城市发展呈现出一个显著的特征，即城市区域面积不断扩大，但老城区人口聚居效应并没有减弱，新城区人口的分流作用亦没有显现。造成这种现象的主要原因是城市社会公共服务资源布局严重滞后于城市发展和空间优化，割裂了城市区域产业的发展与人口分布的联系，新城建设的社会公共服务资源服务半径过大，无法发挥城市社会公共服务引导其他资源协调配置的作用。

3.城市社会公共服务配置缺乏公平

城市化发展30多年来的成果表明，我国城市发展是城乡居民共同努力的结果。然而，由于“城乡二元分割”体制的束缚，在城市社会结构中，众多的社会公共服务局限于城市户籍的群体，使得居住于城市的流动人群享受不到城市常住人群的社会公共服务，没有城市户籍的群体仍处于弱势地位，社会权利无法真正落实。尽管当前国家加强了城市流动人口社会公共服务的供给，但是离城乡一体化的社会公共服务供给还有较大差距。例如，当前许多城市逐步把农民工纳入到基本社会保险覆盖范围内，但参与率总体仍然较低。国家统计局《2012年农民工监测调查报告》中的调查数据显示：外出农民工参加社会保险的水平有所提高，但总体仍然较低。雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%，分别比上年提高0.4、0.4、0.2、0.4和0.5个百分点。[7]另外，在城市社会公共服务资源“拥挤效应”的作用下，社会公共服务资源空间布局不合理，资源过度集中于某个区域，从而导致少数地区相对过剩和多数地区相对不足。还有，在城市社会公共服务政策制定中，即使制定了相关公平性的选择性政策，但由于城市社会公共服务的优质资源集中于某一区域和特定群体，造成在社会公共服务领域内出现一些“寻租”现象，更加重了资源分配的不公平。例如“坚持以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育”，但现实政策执行却并不能令人满意。

（二）城市社会公共服务支持体系发展缓慢

1.城市信息化程度不高，智慧城市需进一步发展

城市社会公共服务信息化是我国智慧型城市建设的一个重要内容。目前，各地智慧型城市建设步伐逐步提高，但是就城市社会公共服务信息化来说还处于起步阶段，各地的信息网络建设参差不齐，信息网络建设滞后，社会公共服务信息资源尚未能有效整合，信息资源的共建共享机制也未建立。根据《中国智慧城市发展评价与研究报告（2012）》显示，公共服务平台建设、政府信息公开完整度、在线服务能力以及信息资源利用都相对较低，每项设置权重为5，各项得分分别为：3.00、3.66、4.06、3.62（见图1：智慧治理各项指标得分情况分析表）。[8]面对众多的社会公共服务需求，只有高度发达、透明、公开及完善的社会公共服务信息，才能做到信息对称，才有可能实现社会公共服务资源配置效率的最大化。

2.社会公共服务人才总量缺乏，质量不高

社会公共服务领域的人力资源是公共服务资源供给和配置的重要内容。长期以来，由于我们对社会公共服务发展不重视，导致在社会公共服务人才培养方面缺乏前瞻意识和长远规划，虽然有不少地方组织和公益性组织做了诸多工作，但是整体上人才培养意识还比较单薄，对社会公共服务领域普遍存在着“有色眼光”，认为社会公共服务领域的工作不够体面，只有一些低学历、低技能的人才会去从事这样的工作，导致从业人员工作环境差、工资低、待遇不高，而且工作不稳定，流动性大，这就形成了社会公共服务领域的人才贫困陷阱。这种现象在社会养老服务、欠发达城市的基础教育等领域都不同程度地存在着。

（三）城市社会公共服务体制和机制缺乏整体优化

1.多元主体参与城市社会公共服务供给亟待制度创新

我国城市化是在特殊的历史时代背景下进行的，使得我国城市社会公共服务建设长期呈现出供给单一性特征。近几年，随着城市经济社会的发展，城市社会公共服务供给的多元中心格局逐步形成，但是相对于公众对社会公共服务的需求，市场组织、社会组织作用发挥却远远不够。

首先，政府在城市社会公共服务中“选择偏好”依然严重。政府通过城市规划和自身经营，大规模地介入一些可以通过市场提供的服务领域，过多地设置“进入门槛”，导致市场组织进入门槛过高，影响了他们的投资愿望。

其次，社会组织自身参与动力不足。一是社会组织在城市发展中发育不足、参与不足，其自身内部的治理机制也有待于进一步完善[9]；二是进入城市工作和生活的公众在社会组织能力方面较弱，公众进入社会组织呈现出分散化和碎片化状态，公众参与社会组织意愿不足，我国大陆万人拥有社会组织数量仅为法国的1.3%、日本的1.5%、新加坡的10%。[10]

再次，社会资金参与不足。当前，我国城市公共服务的运营资金主要靠政府财政投入，企业和个人参与较少，这一方面导致了城市公共服务对政府的过度依赖，另一方面也影响了城市公共服务资源的运行效率。

2.城市社会公共服务内、外行政体制变革需进一步推进

从内部来看，城市社会公共服务存在层次职能管理不规范。城市公共服务供给中，政府自身行政变革缓慢，机构重叠、职能交叉、服务网络脱节等碎片化现象依然比较突出，成为制约我国城市社会公共服务发展的重要瓶颈。

现行的城市行政管理体系分市、区县、街道三级管理层次，是典型的“条块化管理”。城市社会公共服务资源按照公共属性的不同分散于各个层次和部门，由不同的层级和职能部门来进行分级、分散管理，这就容易导致城市社会公共服务供给中协调成本高，无法形成合力，出现“行政层级职能分割现象”。另外，对于城市公共服务缺乏动态化管理，特别是与人口结构变化密切的基础教育设施、社会养老服务、公共医疗卫生设施等方面缺乏资源的相互利用，造成了部分公共资源的无形浪费。

从外部来看，随着我国城镇化进程的不断深入，诸如环境污染、食品安全等跨区域的城市公共问题日益突出，迫切需要加强城市与城市之间的区域合作。但是，由于体制方面的原因，地方保护主义、财权事权的不匹配以及制度安排等因素的存在，[11]各城市之间对于跨区域的城市公共服务提供仍然处于“单兵作战”状态，缺乏相互深度合作和有效协同，导致部分城市公共服务资源浪费，甚至许多公共问题得不到根本解决。

3.城市社会公共服务监督机制不健全

监督机制的建立是城市社会公共服务制度化、体系化的重要内容。从实践来看，城市社会公共服务监督机制的缺乏成为制约我国城市公共服务发展水平提升的重要因素。例如近年来发生的公共食品安全问题、幼儿教育等都暴露了社会公共服务监督机制存在着很多弊端，主要表现在：一是监管目标不明确，往往在处理融资需要、保障社会公共利益、促进行业健康发展三者关系方面顾此失彼；二是监管机构间的监管权分配不合理；三是政府监管的职能不明确；四是监管内容需要调整补充；五是监管手段及其运用有待改进；六是监管规则有待完善，缺少专门规范城市基础设施市场化操作的法律规范。[12]

三、城市社会公共服务统筹管理和政策衔接的制度设计与创新

我国城市社会公共服务资源配置总体存在总量不足与结构失衡并存等问题，严重制约了当前城镇化建设以及未来城市化的发展与推进。为此，必须做好社会公共服务的统筹管理和政策衔接，加强制度设计和创新，提高城市社会公共服务供给的公平性，实现均等化供给。

（一）城乡一体化的社会公共服务治理

党的十八大报告指出，要“科学规划城市群规模和布局，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。同时，要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣”。

城乡社会公共服务的“共同繁荣”，即把城市居民、农村居民、城市流动人口作为一个整体进行统筹规划、综合管理，在供给政策、供给产品、供给制度上实现一体化。具体来说，一是建立城乡统一的社会公共服务项目对接制度。可以采取建立“个人社会公共服务账号”和“全国性社会公共服务项目目录”，两者相结合，突出个人在所在区域的贡献程度、发展特征以及地区对相应人才的吸引，废除地域之间的限制，保障公民基本社会权利的实现。二是建立城乡一体化的社会公共服务运行机制。区域之间由于发展程度的不同，社会公共服务的标准也有所差别，特别是在社会保障和医疗保险等方面，可以建立相应的“政府补助基金”，缓解由于区域差异所带来的不同待遇。三是打造社会公共服务城乡一体化的治理平台。发挥政策的引导作用，在城乡之间进行社会公共服务的统筹规划和布局。四是打破城乡分割的户籍壁垒。消除户籍决定身份等级的功能，对户籍制度进行实质性改革，彻底剥离依附在户籍制度上的各种福利，真正做到城乡居民公平地享受各项社会公共服务。当然，户籍制度改革不可能一蹴而就，必须采取分类进行、稳步推进的原则来进行。

（二）城市行政管理体制和机制的治理变革

现代社会不但要求政府加快政府职能转变，从经济性公共服务逐步过渡到社会性公共服务，而且还需要在建设服务型政府的总体要求下进行行政管理体制和机制的治理变革。

1.调整城市公共服务的组织结构关系

改变过去以层级、职能划分为特征的社会性公共服务供给格局。从纵向上看，实现社会公共服务各层次的整合，改变以往政府纵向结构上的职权交叉、服务缺失的局面。通过在政府部门建立高效的纵向整合机制确保社会公共服务的有效供给，可以将相应的社会公共服务内容统一纳入到指挥、协调、监控、监督层面，对相同类型的社会公共服务资源进行上下层级的调剂使用，实现城市社会公共服务的统一管理。从横向上看，实践中产生几个部门管不住一个井盖的主要原因在于部门之间的分散化管理。要整合同一组织内以及不同组织之间的服务功能，解决城市公共服务供给中职责不清、多头管理所带来的服务供给破裂和责任模糊的问题，通过实现不同社会公共服务资源之间的联动、调解和利用，确保城市社会公共服务的无缝对接。

2.提高城市社会公共服务运行效率

一是加强城市社会公共服务的信息体系建设。通过信息的整合实现城市公共服务供给过程中相关利益主体的信息共享。二是充实城市社区网格化管理要素。提高网格管理员的工作责任，将社会性公共服务进一步细分，纳入网格管理员的工作范围之内。三是加强城市社会公共服务的需求回应机制建设。不同群体有不同的社会公共服务需求，不同群体对相同的服务也有不同的需求量度。因此，提高城市社会公共服务运行效率，要根据不同的群体制定和采取相应的政策措施，建立需求识别的动态机制和反馈机制，使不同群体的社会公共服务期望都能得到合理满足。

3.加强城市公共服务的监督问责机制

采取有效措施解决城市社会公共服务决策和执行中存在的问题，建立和完善城市社会公共服务重大决策失误追究制度；推行城市社会公共服务行政决策的公示和听证制度；建立和完善社会公共服务专家咨询制度；建立有效的监管和问责机制，推行城市社会公共服务绩效考评制度；加强对私人部门提供的公共服务的监管以及充分发挥媒体和社会公众的力量，实现城市社会公共服务的透明和高效。

4.加强城市区域间社会公共服务的协同配合

城市之间的区域合作对城市的发展具有重要的意义。我国改革开放以来，区域性发展成为带动整个国民经济发展的引擎。[13]在城市社会公共服务领域通过建立区域合作协议的形式，共同承担趋同性和关联性的社会公共服务对于不断提升城市社会公共服务供给能力、最终提升城市竞争力也是极为重要的。在城市之间区域合作的方式上可以采取不同的形式，可以由城市政府与周边城市政府建立联合服务契约，也可以建立城市政府间服务合约。某一城市政府为其他城市政府提供一定的公共服务，由获益的城市政府向提供服务的政府支付相应的费用。[14]

（三）城市社会公共服务多元结构供给的形成

随着中国城镇化和未来城市化发展的推进，城市社会公共服务的供给体系迫切需要进行改革和创新，以政府为主导的单一供给转向多元化合作供给成为未来城市社会公共服务供给模式的选择。

1.引入市场机制，吸引社会资本投资

埃莉诺·奥斯特罗姆认为：“公共服务资源的外部属性并不决定其都应该由政府提供。”[15]从社会公共服务资源的属性来看，对于属于盈利性的社会公共服务来讲，完全可以交由市场来提供，政府的主要职责在于监管。对于政府来说，有了市场主体参与，既能减少政府在公共服务领域的财政支出，也可以满足人们对公共服务的多样化需求，这无疑是一种创造共享价值的模式[16]；对于非盈利性的城市公共服务，也不一定完全由政府来提供，政府可以吸引社会资本投资进入城市社会公共服务领域，探索新的供给模式。尤其在社会公共服务设施的建设和运营方面，应鼓励和引导社会资本参与公共服务资源的供给，例如可以采取BOT、PPP模式，实现政府、企业和居民的共赢；通过税收减免等方式，吸引社会资本投资于医院、教育等类型的社会公共服务；通过配额销售等方式，约束市场主体提供相应的社会公共服务配套设施。

2.加快社会组织的培育，提升社会组织参与的能力

社会组织是参与城市社会公共服务的重要力量。在对社会组织的培育和扶持中，“政府购买社会公共服务”是当前普遍采取的一种重要方式。除了政府直接购买之外，还可以采取税收减免或补贴等形式来支持。

3.加快城市社会公共服务人才的培养

城市社会公共服务人力资源是城市社会公共服务资源实现有效配置的重要条件。一是要建立人才自由流动机制，以人的能力作为选聘社会公共服务人才的重要标准；二是要加强服务人才的开发和培训；三是建立健全服务人员的动态监管考评机制。

4.建立多元主体协同网络运行机制

多元主体协同参与社会公共服务的供给要产生超越单一主体的供给效能，需要有统一、相互配套的多元主体协同网络运行机制来实现。该机制要渗透在城市社会公共服务供给的全过程，包括：协同的需求表达、协同的决策机制和协同的生产机制等各个环节，以此保证多元主体协作供给整体效应和放大效应的实现。

四、结语

城市社会公共服务是城市综合竞争力的重要标志。提供良好的城市社会公共服务是现代服务型政府履行公共服务职能的要求，也是现代城市发展的重要标志。现代城市的发展要求保障公民基本的社会权利，不断优化城市社会公共服务的供给内容，扩大供给范围，不断缩小城市社会性公共服务在区域、群体之间的供给差距。能否确立与城镇化和未来城市化发展目标相适应的城市社会公共服务体系建设，必须重视城市社会公共服务的总体规划和制度创新，加强统筹管理和政策衔接，实现社会公共服务的城乡一体化突破、城市行政管理体制的突破以及服务供给主体的突破，这对于当前城镇化战略的实施以及未来城市化发展都具有重要的现实意义。

参考文献：

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责任编辑：张 炜