新常态下城市发展的风险、方向与前景

何雨

导读：在新常态下，繁荣并不是城市发展的必然结局。相反，高度复杂化、急剧变革中的政治经济社会转型，给当前的城市发展增加了更多的不确定性。如何在如同迷宫般的城市发展诸多可能性中，为所在城市最大限度地减少风险、赢得变革中的发展机遇，这需要城市决策者的智慧与远见，而不是政绩冲动下的投机与赌博。只有清醒地认识当前中国城市发展的现状、变革与趋势，才能在此基础上形成客观科学的富有前瞻性的城市发展政策。

一、新常态：城市发展步入新时代

经过30多年高速发展，中国的城市面貌已经发生了翻天覆地的变化，城市建设成就惊人。1978年全国城镇人口17 245万人，城市化率只有17.92%，而到了2013年，全国城镇常住人口73 111万人，城镇人口占总人口比重为53.73%。伴随着城市人口的快速增长，城市规模在不断扩大，城市结构也在不断优化。中国社会科学院城市发展与环境研究所发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告No.7》显示，截止2012年底，城区人口超过1000万的城市有3个，分别是上海、北京和深圳；城区人口在400万～1000万之间的城市有7个，分别是重庆、天津、南京、广州、沈阳、武汉、成都；城区人口在100万～400万之间的城市有56个。

那么，站在当前的历史时点上，面对未来工业化与城镇化的挑战，我们必须回答若干基本问题，那就是：现在中国的城市发展究竟处于一个什么样的阶段，这种高速发展的城镇化进程能否继续？推动城市高速发展的外部环境是否已经或正在发生深刻变化？维系过去城市高速发展的内在动力源是否已经衰竭？只有正确回答这些问题我们才能清醒地认识当前中国城市发展的现状、变革与趋势，也才能在此基础上形成客观科学的富有前瞻性的城市发展政策。在此，笔者对当前城市发展的一个基本判断就是：中国的城市发展处于一个新常态。其依据如下：

（一）助力城市发展的宏观经济环境已经进入新常态

城市的快速发展根源于经济发展。如果经济发展发生了重大的、深刻的变动，那么必然将会改变城市发展的宏观环境，影响城市发展的速度、方向与质量。2014年11月9日，习近平总书记在亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会上首次系统阐述了中国经济进入“新常态”的四大特点，包括：经济增长从高速增长转为中高速增长；经济结构不断优化升级；第三产业消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众；经济增长从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。显然，从逻辑上看，支撑城市超高速发展的经济基础已经不复存在。与经济发展进入新常态相一致的是，城市发展必然要逐步进入提质增效的新常态阶段。

（二）支持城市规模扩张的要素资源已经达到了极限

城市是人口、资源与各类要素的集聚地。城市的发展离不开各类资源要素、生态环境的支持。资源要素约束从质和量两个方面规定着城市发展的边界。从量的方面看，主要表现为资源环境承载力对城市人口规模的抑制，在资源与生态约束下，城市人口规模的增加不可能是永续的；从质的方面看，在资源与生态约束下，城市发展必须由粗放型向集约型、由外延扩张向内涵增效转变。近年来东部地区渐趋频繁的雾霾现象已经以最直接最生动的方式告诉人们，以工业化带动城市化的传统发展模式已经难以为继。

（三）沿海发达地区的城市化进程已经出现了进入新常态的信号

1975年美国地理学家诺瑟姆提出，全球城市化进程呈现一条被拉平的倒S型曲线。当城市化率超过30%时，进入了快速提升阶段；当城市化率达到70%时，城市化进程将进入成熟阶段，表现为城市化进程停滞或略有下降。以此为标准，我们可以发现，从全国范围看，我国城市化进程已经处于快速发展阶段的中后期；而当我们分区域分析时，可以看出，部分地区已经进入了城市化的成熟阶段。据统计，2013年，上海、北京、天津城市化率已经超过了70%；广东、辽宁、浙江、江苏、福建等沿海省份也已经超过了60%，在接下来的几年里将相继迈过70%的门槛。这意味着在全国现代化进程中率先发展起来的这些地区，其城市化已经进入或接近进入成熟阶段。

（四）已经做出了新常态下国家层面上的城市发展政策的调整与部署

2014年国务院51号文件《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》指出，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市（“以上”包括本数，“以下”不包括本数）。这一文件既是对过去30多年中国城市化建设成就的一次总结与确认，又是“为更好地实施人口和城市分类管理”。显然，51号文件的更大意义在于其对未来的指向，即对城市发展的“分类管理”。联系十八届三中全会“改革60条”中的第23条，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。我们就会发现，在某种意义上，国务院51号文件就是为了落实十八届三中全会关于城镇化发展的论断。

二、旧模式：城市发展的路径风险

诺贝尔奖获得者道格拉斯·诺思在《经济史中的结构与变迁》中提出了一个著名的经济学概念，叫“路径依赖（Path Dependence）”。他认为，“路径依赖”类似于物理学中的惯性，事物一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖。更为学术化的表达是指人们一旦选择了某个体制，由于规模经济（Economies of scale）、学习效应（Learning Effect）、协调效应（Coordination Effect）、适应性预期（Adaptive Effect）以及既得利益约束等因素的存在，会导致该体制沿着既定的方向不断得以自我强化。这一概念同样适用于描述、解释当前中国城市发展的路径现状。在路径依赖的惯性下，线性的、单向的城市发展愿景以各种形式体现于诸多城市的新一轮发展规划中，特别是城市新区的开发建设中。例如，正在筹建中的某国家级新区就宣称，到2049年实现集聚人口400万。在各类利益驱动下，平面媒体、网络媒体等也纷纷高呼该地区楼市即将迎来暴涨！可问题真的这么简单吗？在新常态下城市发展真的只有这一种单向的、线性的、必然的结果吗？地方政府又有哪些具体的手段来把这张蓝图绘到底呢？这些手段还能管用多长时间呢？对于这些问题，我们必须超越线性的、单向的、必然性思维，代之以复杂的、多向的或然性思维来深入思考。当我们以敬畏之心、虔诚之情来重新审视城市发展时，我们就会发现在乐观愿景的反面，同样隐藏着种种看不见的风险。如果不正视这些风险，并未雨绸缪地采取应对措施，未来的城市发展极有可能陷入前所未有的泥淖之中。大致来说，旧模式下城市发展路径依赖惯性带来的风险主要有下述几个方面：

（一）产业迭代升级带来的城市发展风险

城市繁荣是经济发展的结果与表现，支撑中国城市发展的核心动力就是快速推进的工业化进程。受西方国家结构调整与产业转移的影响，沿海地区承接了全球产业分工中以劳动密集型为主的加工制造业。尽管国际上的这一产业转移对中国的经济起飞作出了巨大贡献，但是处于全球价值链末端的这一产业结构也随着资源枯竭、生态恶化、人口红利渐趋消失而彰显出越来越多的弊端。随着调结构、促转型的国家战略的实施，这种高能耗、高污染、低产出的低端制造业正处于一个关键性的节点上：或者向其他经济洼地继续转移，或者通过技术创新、设备引进等手段向高端迈进，都意味着城市发展的产业基础正在进行着迭代升级。一旦城市缺乏足够的储备与吸引力，导致产业出走或者产业升级失败，那就从根本上动摇了城市发展的产业根基。例如，随着大量电子产业向中西部地区的转移，昆山在集聚人口上的能力正在衰减，而这可能会对其城市发展产生深远影响。概言之，沿海地区的经济基础正在由工业化向后工业化迈进，这必然让那些基于工业化而成长起来的城市暴露于未来的城市发展风险敞口之中。

（二）地方财政汲取与支出结构性变革带来的城市发展风险

城市的发展离不开地方政府雄厚的财政支持，但随着政策层面与经济层面的变动，地方政府有钱任性搞城市建设的好日子可能要到头了。在政策层面上，随着房产税的渐行渐近，土地财政可能会面临政策上的调整。一旦地方政府丧失了土地财政这一收入源泉，无论是财政汲取能力还是财政支出自由都将被关进笼子、套上枷锁。在经济层面上，随着房地产的降温，土地财政带来的收入可能也要面临下降的风险。当前，除了地方财政汲取能力可能走下坡路之外，“受惠民生”的公共需求不断增长，地方政府的刚性公共财政支出只会越来越多。在收入减少与支出增多的双重挤压下，未来地方政府用于支持城市发展的财力不仅在总量上越来越紧，而且在资金使用的规范性上也会越来越紧。

（三）趋势性人口结构转变带来的城市发展风险

城市终究是人的城市。人口的趋势性变革同样让诸多城市处于风险敞口之中。大量的研究指出，中国的人口不仅在总量上已经基本接近顶峰，而且在结构上受老龄化、少子化的影响，增量人口只会越来越少。此外，随着国家层面区域再平衡发展战略的实施，中西部地区对人口的吸引力正在不断增强，“孔雀东南飞”的人口迁移格局正在发生深刻变革，“离土不离乡”、“就地城镇化”正在成为一大批劳动人口的现实选择。毋庸置疑，人口净流入的衰减，再加上结构上的老龄化，必将让大量城市处于人口危机之中。那些动辄就上百万人口规模的城市新城建设，其结果恐怕也要令人怀疑。

三、向何处去？——城市发展走向的基本判断

在新常态与旧路径的碰撞下，城市发展究竟会走向何处呢？其前景如何？又该如何认识各种潜在的可能性呢？要想对未来的城市发展负责，就必须要深入思考这些问题。显然，那种一哄而上、卖地搞开发模式下的城市发展普遍性繁荣的基础已经不复存在，分化必将成为未来不同城市发展的最终命运，甚至同一城市内部不同区域之间也会出现巨大的分化。参照国务院51号文件关于城市规模的分类，对于城市发展的未来走向，笔者认为可能会出现下述格局：

（一）不同规模等级城市的分化

1.以上海和北京为主的超大型城市依然具有强大吸引力，但是城市内部人口面临洗礼。作为全国的经济中心和政治中心，上海和北京在全国的地位没有其他城市可以取代，其对人口的吸引力也没有其他城市可以比拟。但是，在资源要素、生态环境的约束下，上海和北京外延式城市发展已经基本没有可能。随着制造业的外迁和以高端服务业为主的第三产业发展，上海和北京的人口结构将进一步优化，大量低素质、低技能人口将被挤出，代之以适合于高端服务业需要的大量高端人才。在中心城区的资源转移与强力带动下，上海和北京的城市新区同样能够吸引源源不断的人流涌入，并保持良好的发展态势。

2.城区人口超过500万的特大型城市需要具体分析。由于产业结构、对外开放、创新创业上的优势，广州和深圳特别是深圳，同样具有强大活力，依然对全国范围内的外来人口具有强大吸引力。除此之外，其他以省会城市为主的特大型城市基本进入成熟期。受制于国家严格控制特大城市人口规模的这一政策定调，再加上这些城市自身在产业上的局限性，这类在区域特别是省域范围内具有较强吸引力的地方性城市应该没有衰退风险。

3.相对于超大型省会城市，以省会为主的Ⅰ型大城市发展机遇可能更大些。一方面国家对这类城市的定位是“合理”发展，从而为这类城市提供了政策空间，另一方面作为区域政治经济文化中心，这类城市具有较强的区域吸引力。

4.Ⅱ型大城市情况较为复杂。对于因为经济发展而成长起来的沿海Ⅱ型大城市来说，其最大的风险是能否有效应对产业变革带来的挑战。如果无法有效应对产业变革的挑战，可能会终结发展的势头。对于一部分省会Ⅱ型大城市来说，应该机会大于挑战。这类城市大多在中西部地区，除了自身的区域吸引力外，伴随着产业转移与区域振兴，应该会获得新的发展机会。

5.对于中等城市和小城市来说，受国家城市结构优化与产业转移的影响，以及落户政策上的全面放开，应该成为城镇化战略的主要受益者。

（二）不同区位城市的分化

按照中国经济地理的客观现状，东中西部地区依然是一个较为重要的分析概念。

1.从整体上，东部地区城市发展进入结构优化阶段，而中西部地区可能正处于规模扩张的一个黄金窗口期。在产业转移的推动与国家政策的倾斜下，人口向中西部地区的回流已经是一个客观的经济事实。

2.除了北上广深外，东部地区中小城市发展机会大于大城市、特大城市。同样受益于经济发展与人口回流，以及就地城镇化的推进，中小城市、小城镇可能处于集聚发展的扩张期，而大城市、特大城市进入结构优化阶段。部分产业结构单一的大城市，应该高度警惕单一产业依赖的潜在风险。

3.中西部地区大城市发展可能要强于中小城市。毕竟从城市发展的一般轨迹上看，只有大城市特别是以省会为主的大城市发展稳定后，中小城市才能在第二波城镇化发展中获得机会。

（三）同一城市内部不同区位的分化

简单地说，就是新区、新城的发展问题，这也是一个值得高度重视的问题。受经济繁荣的刺激，之前的城市发展一直呈现出普遍性成长。在仅靠一个规划概念都能推动城市发展的热潮中，建设新区、新城成为绝大多数城市的共同选择。但是，正如之前的分析所指出的那样，当前的新区新城建设已经和十年前不可同日而语。处于新常态下的新区、新城建设已经错过了发展的最佳窗口期，无论是地方政府的财政汲取能力，还是人口红利的衰竭，甚至新兴产业的集聚，其难度与挑战都前所未有。错失最佳发展窗口期的新区、新城建设或许不得不面临被边缘化甚至空心化的困境，这种分化与风险已经在一些地区显现，例如鄂尔多斯、北海、昆明等地出现的鬼城往往就是新城。其原因有：

1.区位上的劣势。无论如何，对大多数城市来讲，核心的资源和要素依然集聚于主城区。尽管现在通勤已经实现了网络化，甚至实现了和主城的无缝对接，但是依然无法从根本上解决上班族长距离通勤所带来的时间、精力与交通成本的问题。

2.配套上的劣势。摆在新城居民面前最为现实的一个问题就是商业设施、医疗服务和子女教育上的不便。和主城相比，新城的这些设施不仅数量上较少、质量上较低，而且在空间分布上也较为分散。以教育为例，大多数城市的优质教育资源依然集中于中心城区。

3.阶层上的劣势。选择新城定居的居民不外乎两类：一是把新城作为第二居所的居民。这类居民通常有着较为雄厚的经济实力，在新城购置的也往往是豪宅，甚至是别墅。二是因为买不起中心城区住房而在价格杠杆作用下不得不选择新区。这类居民往往是各类新城的主体，他们对商业、医疗、教育等设施有着强烈的要求。但是由于他们很多都是新市民，在城市公共资源配置决策中根本没有发言权，因此也几乎不可能影响到城市决策者能够做出有利于他们的公共设施配置决策。而前者由于可以在中心城区很好地解决医疗、子女教育问题，使得他们并不愿意为后者说话。长此以往，新城的公共服务无法避免低水平循环陷阱，即使有改善，也是表面性的。

4.投入上的劣势。和经过几十年甚至数百年发展的中心城区相比，新城往往点多面广，单位人口密度远低于主城，这必将导致公共服务投入效益较低。再加上随着土地财政的收紧与公共财政支出的不断增加，地方政府新城建设资金越来越紧张，根本没有能力能对新城的公共服务建设做到高强度、全覆盖。基于此，我们可以得出一个判断：进入新常态后，除了北上广深外，城市发展面临的最大风险敞口就是新城，特别是近年新建的新区更是处于前所未有的高风险之中，其可持续发展必将面临来自产业、财政、人口上的考验。

四、远见者生：新常态下城市发展的新理念

在新常态下，繁荣并不是城市发展的必然结局。相反，高度复杂化、急剧变革中的政治经济社会转型，给当前的城市发展增加了更多的不确定性。如何在如同迷宫般的城市发展诸多可能性中，为所在城市最大限度地减少风险、赢得变革中的发展机遇，这需要城市决策者的智慧与远见，而不是政绩冲动下的投机与赌博。可以说，在新常态下，也只有那些拥有智慧与远见的决策者才能引导城市走出迷宫，赢得发展先机。

（一）摒弃传统政绩观下的城市发展路径

传统政绩观和主流的城市发展模式息息相关，甚至在某种程度上互为表里。既有的城市发展模式是实现传统政绩的最佳路径，而传统政绩观下形成的城市发展模式也是推动城市发展的核心动力。日往月来，时移世易。在新常态下，发展依然重要，但是评价官员的政绩也已经从单一的经济绩效模式转变为更加多元化的综合考核。政绩考核机制的变化，在某种程度上为政绩与既有的城市发展模式的解绑提供了更大空间。新常态下宏观经济社会环境的变化，也在某种程度上宣告了城市发展的既有模式难以为继。可以说，更新政绩理念，创新城市发展模式，已经成为未来实现城市健康可持续发展的必备前提。

（二）建立城市规划发展的风险评估机制

风险是现代社会的伴生品，只要生活在这个时代，它始终就像悬在头顶的达摩克利斯之剑一样，每时每刻在威胁着人们的安全。在中国过去工业化文明狂飙猛进的30多年里，城市发展的风险似乎已经被不断凯歌的城市文明所征服。城市的凯歌也让主政者们、规划者们似乎忘记了风险幽灵的存在。在他们的眼里，只要规划的蓝图一经绘就，那些同国际化接轨的城市愿景就会必然实现。但是，现实总是残酷的。鄂尔多斯、北海们的教训告诉我们，世道总要惩罚那些缺乏敬畏之心、毫无风险意识的狂妄之徒，而且惩罚的时间与方式也绝不会由人们选择。敬畏风险、尊重科学，建立符合城市发展规律的风险评估机制，在描绘城市发展美好蓝图的同时，清醒客观地认识到未来城市发展可能面临的诸如资源、财政、人口变动等方面的风险，未雨绸缪。只有做好最坏的打算，才能更好地开创城市更加美好的明天。

（三）审慎做好城市新区建设的科学规划

当前新区建设、新城建设依然如火如荼。但正如前述分析的那样，和10多年前相比，新区、新城建设已经错过了最佳窗口期。无论是人口红利还是公共财政支持，可能都要面临重大的转折与挑战。如何认识新城建设的困难与挑战，又有哪些手段能够规避城市发展的潜在风险，这些都需要城市主政者进行独立科学的规划。特别是在做远景规划时，必须统筹考虑产业远景跟人口远景的关系，尊重人口变动的客观趋势。

（四）采取有效措施化解新城发展的潜在风险

对于正在或已经建设的新城来说，最大的风险莫过于发展的可持续性了。正如我们前面所分析的，城市发展不仅已经告别了挥金如土的时代，而且也已经告别了人口高速涌入的时代。在缺乏资金与人口后续支撑的情况下，新城如何发展，会变成什么样子，已经成为一个极为严峻的问题。更为重要的是，政府还缺乏化解新城沦为空城的有效手段。未来，如何化解新城发展的品质恶化等非可持续发展问题，恐怕会不断地涌上执政者的案头。

责任编辑：张 炜