城市化进程中土地流转与公平高效的策略选择

贺雪峰

导读：最近一个时期的中央农村政策极为强调培育新型农业经营主体，工商资本、种粮大户、家庭农场和农民合作社，都被作为新型农业经营主体而受到政策扶持。培育职业农民，鼓励懂技术有资本的年轻人返乡从事农业，也在政策扶持之列。农村人口城市化必是一个缓慢的过程，并且进城的大部分农民工都可能在年老时返乡，因为他们很难在城市获得体面安居的就业与收入条件。

一、职业农民与新型农业经营主体

谁来种粮的问题引起社会高度关注，这是有道理的，因为农村中青年人大量进城，留在农村从事农业的大多为中老年人，中国农业越来越成为老人农业的态势。靠老人种田来养活13亿中国人，本能上就觉得不可靠，就会有忧虑。

正是基于这种忧虑，最近一个时期的中央农村政策极为强调培育新型农业经营主体，工商资本、种粮大户、家庭农场和农民合作社，都被作为新型农业经营主体而受到政策扶持。培育职业农民，鼓励懂技术有资本的年轻人返乡从事农业，也在政策扶持之列。相对地，当前主要耕种自家承包地的大约2亿多户农户受到冷落，甚至已被一些地方政府列入抓紧时间消灭的对象。地方政府通过政策和财政支持推动农民耕地向大户集中，以形成农业规模经营。因为政府推动正规的土地流转，且政府给经营面积达到一定规模（比如100亩）的大户以财政补贴，而提高了农地流转的租金。之前通过自发流入耕地形成了适度规模经营的农户现在不得不退出之前流入土地，因为仅仅种自家承包地，就无法获得维持基本体面生活的收入，就不得不离开村庄，进城务工经商。

地方政府支持分散小农将土地流转给大户还有更多原因，其中一个原因是，过去向分散的、剩余很少的农民收钱很难，现在给农民分钱也很难。要求农民种双季稻以提高复种指数，多打粮食，农民却没有积极性，即使给农民补贴也不起作用。何况，针对分散小农，根本就没有办法统计播种面积以据实补贴，而只可能按亩补贴，从而无法发挥农业补贴调动农民种粮积极性的作用。并且，农民不仅经营面积狭小，而且地块分散，抗旱、排涝、机耕、植保都很困难，政府也很难为他们提供有效的服务，因此不如将农民分散的土地流转集中到大户手中，政府为有一定规模的大户提供支持就有了针对性和可能性，也可以提高支农资金的使用效率。一旦地方政府将主要资源用于为大户提供服务时，这样一个针对大户再造出来的服务体系就会替代过去虽然脆弱但终究还有的为分散小农服务的体系，其结果是，分散小农发现，他们越来越难以经营自家一亩三分地了，他们只能将土地流转出去，否则别无出路。

现在的问题是，在国家政策和财政支持下，中国农地都流转给了新型农业经营主体，中国大约20亿亩耕地最多也就能容纳2000万个新型农业经营主体（按一个家庭农场平均100亩来计算），那么，当前农村2亿农户离开土地后能到哪里去？怎么办呢？

二、自给自足与农村人口城市化

中国现在有2亿多农户、6亿多农村人口，另外还有大约2亿进城务工的农民工，这些农民工与农村和农业还有千丝万缕联系，父母仍然种田，他们或年老、或进城失败仍要返乡。

目前中国农业GDP占全部GDP的比重只有9%多一点，其中牧业和养殖业已大部分被工商资本所占有，留给9亿农民的主要是大宗农产品的种植业和经济作物的种植。其中最重要的是占全部耕地70%的用于种粮的土地大都仍然由农户耕种，这个粮食GDP虽然占比不高，对千家万户农户却十分重要，因为当前全国农民家庭中，一半以上收入仍然来自农业。不仅如此，正是农户经营自家“人均一亩三分、户均不足十亩”的承包地，而获得了农村自给自足经济的可能性，他们住房不要钱，吃菜不要钱，吃蛋吃鱼也可以不要钱。他们还可以借此经营副业，捞鱼摸虾，养鸡养鸭，从而获得收入。拜托小规模农业，主要是种粮，农民家庭中进城无优势的中老年人通过从土里刨食，而展开了一个丰富的自给自足经济，算收入也许不高，算生活质量、算生活指数评价却不低。

相对当前的农业生产技术条件，农民劳均适宜耕种面积为30～50亩，一对夫妻耕种50亩土地是完全没有问题的。当前农业劳动力有2亿多，加上年龄超过65岁但仍然从事农业生产的劳动力，农业劳动力少说也有3亿。3亿农业劳动力耕种20亿亩耕地，劳均只有不到七亩，可谓劳多地少，是无地可种而不是有地无人种啊！

农村人口城市化必是一个缓慢的过程，并且进城的大部分农民工都可能在年老时返乡，因为他们很难在城市获得体面安居的就业与收入条件。在还有9亿人口要依托农业和农村的情况下，政策推动农民将土地流转给大户经营，要搞规模农业，甚至要搞农业现代化，实在不是时候。

当前仍在从事农业生产尤其从事大宗农产品种植的主要有两个群体。一是无进城就业优势的中老年人，他们从事农业正好。这部分中老年人的年轻子女进城务工经商，他们种自家的承包地。这样就可以通过代际分工的同时获得务农与务工的两笔收入。二是因为种种原因无法离开农村的中青年人，如父母太老，这部分中青年人通过流入亲朋邻里承包地，可以达到适度规模经营，并获得不低于外出务工的收入。这两个群体种田的一个最重要特点是精耕细作，照顾庄稼就像照顾自家子女一样，春种秋收，每天都要到田间巡视（农民叫“巡田”），因此，这些人种田的亩产远高于规模经营。农业部有人说中国十分之一的规模经营生产了全国20%的粮食，这种说法有极大模糊性，因为他们是用中国产量最高的10%的种粮耕地产出来讲生产了全国20%的粮食，但实际上，全国只有不到70%的耕地种粮，且凡是规模经营耕地都是最高产的一等耕地，其产量本来就高，这样的耕地或这10%的种粮耕地若由农户来种，其产粮一定可以超过目前全国粮食总产的20%。

农民种粮可以高产，同时可以获得种粮收入。正是有了种粮这个主业，农民可以在农闲时开展各种副业，搞自给自足经济，利用农闲在熟人社会中迎来送往，精心编织熟人社会的人情网络，这个人情网络不仅为农民提供了社会资本，而且为他们提供了人生意义，即熟人社会中的身体安全和心理安全乃至最终落叶归根的终极价值，都是极其重要的。

一旦失去耕地，失去农业，不再种粮食，所有建筑在农民种田基础上的经济社会的宗教意义就会全都失去基础，农民就不再可以在农村呆得住，他们也就会失去故乡，但城市显然还容纳不下他们。因此，粮食只能主要仍然由2亿多户农户来种，而不能指望所谓新型农业经营主体来种。

三、转移资源与就地城市化

当前中国70%的耕地仍然种粮食，且绝大部分耕地仍然由小农来种。粮食可以算是一种典型的标准化的大宗农产品，种粮所需农资也几乎都是标准化的大宗商品，农民可以轻易从市场上购得，而农户生产的粮食国家则以保护价收购，因此，对于种粮的农民来讲，基本上不存在与市场对接的问题。

农民种粮，最大的困难是如何与大生产对接。当前中国农村“人均一亩三分、户均不过十亩”且分散的小规模细碎承包耕地，在生产环节存在诸多一家一户“办不好、不好办、办起来不合算”的事情。在取消农业税前，基层村社组织为了向农民收取税费，就必须回应农民生产中遇到的各种困难，并积极为解决农民的这些困难提供服务。收取的税费中也有主要为农户提供公共服务的“共同生产费”一项。取消农业税后，国家不再向农民收取税费，也不再关切农民在生产中所存在的各种困难，而只希望通过大量转移资源来达到政策目标，其极端表现就是当前全国各地方政府正试图通过财政支持所谓新型农业经营主体来打败小农、淘汰小农的实践。这种做法当然是很值得争议的。

当前中央农村政策必须真正转移到为2亿多户小农尤其是粮农服务的轨道上来，积极回应小农的需要，解决他们在生产中面临的困难，尤其是重视村社组织和自上而下为小农提供社会化的服务体系的作用。从解决农民问题和解决粮食问题的角度，必须扶持2亿多户小农种粮，要让小农继续成为中国种粮的主体，使得农村人口城市化更多地体现为就地城市化。

责任编辑：张 炜